Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 152 :: 153 :: 154 :: 155 :: 156 :: 157 :: Содержание 4.3. ОДНА ИЛИ ДВЕ ПАЛАТЫ
Феодальная многопалатная система отражала первоначально сословную раздробленность средневекового общества. Эта модель легко вписалась в конституционные традиции современных федераций. Однако, например, в Соединенных Штатах Сенат был создан не только в силу необходимости представительства штатов. "Отцы-основатели" не без причины опасались демократии без "сдержек и противовесов" в однопалатной представительной системе. Мэдисон посредством Сената как стабильного института стремился компенсировать и такой недостаток
152
Палаты представителей, как неопытность ее членов вследствие короткого срока мандата между двумя выборами.
По первоначальному замыслу американский Сенат состоял из "квазиделегатов", образующих союз штатов, и был, следовательно, их представительным органом. В настоящее время жители штатов непосредственно выбирают по два сенатора независимо от численности населения штата.
К первоначальной американской модели приближается решение швейцарской Конституции 1848 г. Кантоны делегируют в Совет кантонов одинаковое число представителей. Что же касается германской традиции, она с 1848 г. строится на том, что правительства земель делегируют членов Бундесрата в количестве, непропорциональном размеру земель (в 1848 г. одну половину общего числа членов делегировали органы исполнительной власти, другую — законодательный орган).
Сторонники системы "сдержек и противовесов" с завистью смотрят на двухпалатное устройство федераций, где необходимость двойной конструкции, несмотря на все связанные с ней трудности, обернулась благом. Что же касается "удвоения" парламента в унитарных государствах, то возникают вопросы (в принципе, ответа не имеющие) с точки зрения суверенитета народа. Которая из двух палат представляет волю народа? Иногда вторую палату избирают косвенным голосованием1; это снижает ее народную легитимацию, в результате чего она имеет меньше оснований требовать для себя прав, уравновешивающих ее положение по сравнению с палатой, избранной прямым голосованием.
В феодальных представительных системах сословия совещались в самостоятельных собраниях2; Французская революция покончила с этим. Французская конституция 1791 г. подчеркнуто
153
институционировала однопалатную систему, так как нация едина и граждане равноправны3. Если две палаты согласны друг с другом, то одна из них лишняя, если не согласны — вторая вредна. Аргументы логичные, однако логике следовало бы противопоставить мудрость и учредить вторую палату для смягчения политических конфликтов и сглаживания временных неувязок. В более поздние и мудрые, а потому и меньше настаивающие на логике времена наблюдается возвращение к двухпалатной системе. Если в руках единственной палаты будет сосредоточена большая власть, рассуждал Дж.С. Мйлль, она будет слишком много брать на себя.
Из парламентской системы английского образца, сохраняющей феодальные привилегии, своеобразная двухпалатность создана и в нефедеральных странах. Двухпалатный парламент превратился почти в главное правило унитарных государств. Причиной сохранения сенатов является, вероятно, прагматизм исторических традиций и интересов, особенно там, где имеющийся сенат участвует в новом конституционном обустройстве: вряд ли он проголосует за свое упразднение4. Английская парламентская реформа 1911 г., в ходе которой Палату лордов5 грозились окончательно упразднить, если она не перестанет прекословить, была совместима с традициями лишь при очень гибкой
154
английской Конституции. В других странах такое "толкование" традиций называется революцией.
"Органический" процесс сохранения второй палаты в нефедеративном государстве можно проследить на примере Нидерландов и Бельгии. Согласно бельгийской конституции 1831 г. членов Палаты представителей выбирают те же избиратели, что и сенаторов; этих последних выбирают по провинциям — но не для представительства провинций — сроком на восемь лет. Для сенаторства надо было быть состоятельными. В Нидерландах с 1848 г. первую палату, по образцу бельгийского Сената, выбирают в провинциях, но путем прямых выборов, т.е. разница в составе двух палат происходит из разницы избирательных округов. По традиции, обе палаты пользуются почти одинаковой властью, поэтому время от времени возникает вопрос о ликвидации двухпалатной системы, однако первая ("верхняя") палата создала себе специфическую конституционную функцию: она представляет собой противовес второй палате, располагающей более непосредственной легитимацией.
Этот вариант, сохранивший в преобразованном виде верхнюю палату, можно назвать типичным для XIX в., поскольку он оказался способным демократизировать прежние институциональные рамки на уровне эпохи без радикальных потрясений. Характерно, что французский парламент, первоначально однопалатный по принципиальным соображениям, после 1875 г. именно в качестве необходимого для республиканской системы компромисса утвердился как двухпалатное собрание. В 1875 г. республиканцы приняли столь желательный для монархистов Сенат (правда, неохотно, по упоминавшимся выше принципиальным возражениям), но позже Гамбетта объявил вторую палату "основным созидательным принципом всякого парламентарного правления", поскольку она уравновешивает (с осмотрительностью, проистекающей, в частности, из способа ее избрания) любое необдуманное решение представительной палаты (Национального собрания)6.
Вторую палату как несовместимый с демократическим равенством институт устранили лишь менее опасающиеся злоупотреблений власти (по историческим причинам) страны с сильной социал-демократической направленностью: Дания (1954) и Швеция (1971)7. Парадокс, что это произошло именно в монархиях.
155
Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах. Разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при йринятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей.
Кроме того, двухпалатная система:
предупреждает скороспелые решения. Палата лордов даже после реформы 1911 г. могла на два года затянуть принятие законов (за исключением финансовых);
смягчает партийную власть. Две палаты парламента целесообразно формировать на основе различных избирательных систем8, на различный срок, вследствие чего партийное господство одной палаты может уравновешиваться партийным превосходством другого типа9, что, кстати, является наиболее распространенной целью двухпалатности и в федеративных системах;
парламент хотя и состоит из представителей народа, в двухпалатной системе ни одна из палат не может утверждать, что именно она является носителем народного суверенитета.
Недостатки? Затянутость процедур, а иногда и разногласия, в зависимости от полномочий второй палаты, могут парализовать законодательный процесс.
Вопрос, следовательно, в том, как складываются отношения между двумя палатами. Они, естественно, могут меняться в зависимости от того, идет речь о федеральной системе или о дублировании законодательной функции, а также от избирательной легитимации обоих
156
органов. В федеративных системах у верхней палаты, как правило, равноправное положение только по вопросам, затрагивающим членов союза (например, германский Бундесрат). Что же касается американского Сената, учрежденного исключительно с конституционной целью уравновешивания Палаты представителей, он полностью равноправен с другой палатой.
Если исходить из бельгийской модели парламента 1831 г. и нидерландской модели 1848 г. (за которыми всегда угадывается влияние английского примера), двухпалатные системы формально предполагают равенство палат обычно с той оговоркой, что проект государственного бюджета нужно представить в нижнюю палату.
В Третьей Французской республике обе палаты формально были равноправными с уточнением, что Сенат не может вносить изменений в бюджет, а может лишь или принять его, или отвергнуть. Соответственно в Четвертой республике орган, называемый теперь уже Советом республики, мог отвергнуть решение Национального собрания только по вопросам конституционности законодательства. Де Голль же почти полностью сделал Сенат равноправным с целью уравновесить (сломить) бесплодную власть Национального собрания. Полное равноправие характеризует по сей день обе палаты итальянского парламента. В тексте Конституции Нидерландов равноправие двух палат также остается почти полным, однако, согласно парламентской практике, первая палата, бывшей орган бывшей аристократии, занимается прежде всего законодательством и надзором над исполнительной властью и иногда отвергает принятый другой палатой законопроект; в таких случаях закон не принимается, так как не существует правового механизма разрешения противоречия. Поскольку состав правительства соответствует партийному составу второй палаты, от которого состав первой палаты несколько отличается, эта последняя менее зависима от правительства. Здесь, следовательно, может сохраняться первоначальная парламентская функция гласного контроля, который в других странах превратился почти в формальность вследствие современного господства партий. Поскольку в соответствии с Конституцией законодательная инициатива является прерогативой второй палаты, первая палата может осуществлять квазиконституционный контроль (вследствие чего в Нидерландах меньше нужды в пересмотре законов Конституционным судом).
157
1 В следующих английским парламентским традициям странах британского Содружества наций не редкость вторая палата, состоящая из назначенных членов. В Канаде право назначения в Сенат всегда принадлежит премьер-министру, поэтому Сенат, хотя формально у него почти равные права по сравнению с избираемой палатой, являет пример сдержанности в осуществлении власти. На Ямайке большинство сенаторов назначает премьер-министр, относительно мандатов меньшинства решение принимает лидер оппозиции. 2 Первоначально в английском Парламенте еще не было такого разделения (см.: Pollard A.F. The Evolution of Parlamеnt. London, 1922). Однако потентаты вскоре добились от короля особых привилегий и претендовали па право участия в управлении, т.е. их положение коренным образом отличалось от положения других представителей дворянства. Депутаты городов и рыцари в конце XIV в. собирались на совещания в особом месте; эта физическая разграниченность и кроющаяся за ней общность интересов привели к тому, что позже эти органы обрели самостоятельное существование. 3 В отношении однопалатного представительного органа выдвигались и другие республиканские соображения. Согласно конституции Боливии 1826 г., представительный законодательный орган состоит из трех палат. Третья палата, палата цензоров, осуществляет контроль над исполнительной властью. Конституция 1826 г. действовала всего один год, однако ее отнюдь нельзя считать курьезом, несмотря на три палаты и избираемого на пожизненный срок президента. В качестве личного детища Симона Боливара она оказала большое влияние на весь южноамериканский континент и выявила все те дилеммы, с которыми сталкиваются либеральные государственные деятели, как только они берутся управлять незрелым, по их мнению, народом на основе принципа народной воли. Рекорд по количеству палат поставил, вероятно, Тито в югославской конституции 1974 г. с ее пятью палатами. Здесь не были отражены лишь те интересы, которые не заслуживали отражения. А если конституция не работала, так в этом и заключался весь ее смысл. 4 Характерно, что верхняя палата чехословацкого Федерального собрания согласилась на отделение двух республик одна от другой, лишь заручившись гарантией того, что в республиках будут созданы, по крайней мере на один срок, сенаты, в которые надеялись попасть прежние представители. Соответствующий раздел был включен в чешскую Конституцию, однако выборов до 1996 г. не было. 5 Сторонники Палаты лордов, начиная с 30-х гг. XIX в., старались оправдать ее существование тем, что именно ее деятельность подтверждает принцип представительства, так как она выступает против предложений Палаты общин лишь в тех случаях, когда население также не желает по-настоящему их принятия, в иных же случаях предложения Палаты лордов направлены лишь на то, чтобы Палата общин еще раз обдумала свою позицию. Сегодня, когда лорды не имеют почти никакой власти, эта аргументация звучит, пожалуй, убедительнее, чем в XIX в. 6 Цит. по: Bryce J. Studies in History and Jurisprudence. Oxford University Press, 1901. P. 239. 7 К числу стран с однопалатными парламентами в Европе относятся также Финляндия, Греция, Португалия, Венгрия, Болгария, прибалтийские республики, Словения. Израиль (в силу социал-демократического влияния в момент основания) всегда имел однопалатный парламент, в Новой Зеландии вторая палата была упразднена в 1950 г. Хотя однопалатная система характерна, скорее, для небольших стран, в Китае также существует однопалатный парламент, тогда как в малонаселенных странах Карибского региона действует назначаемая вторая палата. В Норвегии и Исландии после выборов, проведенных в одном туре, выбранных представителей делят на две палаты. Посткоммунистическим странам с монолитной государственной структурой при формировании нового государственного устройства вопрос о конструкции парламента пришлось решать, не имея надежной опоры твердых принципов. 8 Из наиболее распространенных избирательных методов следует отметить выборы собранием электората различных территориальных единиц, а также выборы в избирательных округах, отличающихся от округов, создаваемых для выборов в нижнюю палату. Иногда изменяются и правила выборов сенаторов: более высокий возрастной порог для активного избирательного права или более продолжительный срок мандата сенаторов, что может быть дополнено частичной ротацией. 9 Ирландская конституция, создававшаяся в эпоху расцвета корпоративизма, обеспечивает, как ни одна другая конституция в мире, непосредственное проявление интересов социальных групп в составе Сената. Часть сенаторов назначает премьер-министр, подавляющее же большинство выбирается элсктрратским советом, состоящим из членов палаты представителей, представителей органов местного самоуправления и назначенных сенаторов. 152 :: 153 :: 154 :: 155 :: 156 :: 157 :: Содержание