Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 158 :: 159 :: 160 :: 161 :: 162 :: 163 :: 164 :: Содержание 4.4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
4.4.1. Первичное правотворчество
Несмотря на то что первоначальный смысл слова латинского происхождения parliamentum имеет общий корень с латинским глаголом "говорить", в парламентах не только обмениваются мнениями, но и что-то делают. В одних системах формируют и контролируют правительство, обсуждают политические вопросы или пытаются управлять политикой, выбирают и назначают должностных лиц; в других — ничего этого не делают или делают по-иному. Однако для всех парламентов характерна одна общая черта: парламент принимает юридические нормы первостепенной важности, исполняет законодательную функцию.
В классических парламентских системах первичное правотворчество является прерогативой парламента. По новым конституционным вариантам, парламенту приходится иногда делиться этой функцией с другими органами. По вопросам, не упомянутым во французской Конституции 1958 г., первичное законодательство является прерогативой правительства. Даже среди особо перечисленных парламентских законодательных тем, касающихся, в первую очередь, фундаментальных прав, есть такие, в отношении которых парламент может определять только основные принципы.
Как правило, конституции ограничиваются констатацией того, что законодательство является правом парламента; кроме того, в тексте в большинстве случаев имеются указания на то, что законы распространяются на все государственные органы и на всех граждан1. Поручение
158
законодательства выборному (народно-представительному) органу имеет основополагающее значение с точки зрения демократии, ибо оно означает, что граждане, пусть даже косвенно, сами создают для себя закон.
С точки зрения конституционности законодательного процесса действительная, фактическая правотворческая способность парламента имеет (должна иметь) принципиальное значение. Регулирование или ограничение конституционных основных прав человека ряд конституций со времени французской революции относит к компетенции парламента, исходя из того, что больше всего возможностей нарушения прав человека находится в руках исполнительной власти2. Иногда условием регулирования основных прав является квалифицированное большинство в законодательстве.
Однако парламентское право принимать законы само по себе мало что говорит о том, в какой мере парламент определяет содержание закона. С одной стороны, конституция может ограничить свободу законодателя в том, о чем и с каким содержанием он может принимать законы. С другой стороны, она может, в принципе, предписать регулирование данного вопроса в полном объеме посредством принимаемого парламентом закона. И, наконец, там, где ведется активное конституционное судопроизводство, все это будет подвергаться контролю со стороны конституционного суда.
Чаще всего законодательные полномочия парламента ограничивает необходимость обеспечения прав человека и основных гражданских свобод. Часть ограничений объясняется неотъемлемостью этих прав, однако идею конституционной законности XVIII столетия, оказавшую свое влияние на американскую Конституцию, можно толковать и таким образом: государство имеет право творить законы лишь в областях, о которых конституция дает ему недвусмысленные полномочия; все остальное относится к "царству свободы". Такое либеральное толкование наиболее четко прослеживается у Адама Смита, по мнению которого законодательство (государственная активность) обоснованно
159
лишь в минимальной сфере (соблюдение договоров и контрактов; государственные услуги, например, обеспечение путей сообщения и общественной безопасности, а также оборонные интересы). Тем не менее задачи и миссия социального государства шире этого круга. С учетом того, что общество не может обойтись без экономического регулирования и услуг государства, необходимость государственного регулирования имеется почти во всех областях; исключение составляют разве что конкретно названные в конституции основные права и конкретно запрещенные в ней сферы законодательства.
Если, конечно, всерьез принимать то, что человеческие права неприкосновенны и что государство имеет лишь столько прав, сколько граждане передали ему по общественному договору, законодательство отнюдь не было бы правомочно регулировать все эти вопросы (доктрина всеобщей воли Руссо и тут оказывается в противоречии с принципом ограниченности власти и подчиняет население законодателю, в руки которого перешла вся власть).
Свобода в современном мире, если только она не конкретизируется и не становится основным правом, означает, что государство может вмешиваться в сферу свободы лишь в тех случаях, когда это необходимо по какой-либо, разумно связанной с его функционированием причине, т.е. в этом смысле ограничение свободы не является произволом. Кроме того, законодательство должно учитывать гарантированную в конституции правотворческую компетенцию других государственных органов, особенно (в федеральных системах) правотворческую компетенцию субъектов федерации. Как мы уже убедились, в Соединенных Штатах федеральное законодательство должно быть необходимым и уместным для достижения указанных в Конституции целей. Однако, по американским воззрениям, контроль необходимости не имеет места там, где речь идет о "политических" вопросах.
Правительство тратит деньги налогоплательщиков на то, на что считает нужным. Близкая к конституционализму либеральная идея предпочитает нейтральность государства, т.е. полагает нежелательным, чтобы государство посредством своих решений относительно использования общественных средств поддерживало какие бы то ни было групповые или особые интересы. Это, однако, не входит в число критериев конституционной законности. Даже принцип свободы слова не ограничивает государство: американский Конгресс поддерживает такие публикации, которые оказываются в мимолетном фаворе у законодателей. Предоставление материальных субвенций для социальных или других мер правительство также ставит в зависимость от
160
публикации или непубликации различных мнений по своему усмотрению3.
В отношении общей свободы законодательства в Германии осуществляется практика, сходная с американской. Несмотря на указанные в Основном законе и характерные для правового государства ограничения, германский Конституционный суд в 1953 г. после некоторых колебаний занял позицию, согласно которой законодательство по своему усмотрению устанавливает необходимость регулирования, что не может быть предметом судебного пересмотра4. Если контроль и существует, он касается не потребности и целей использования, а только равенства государственных субвенций. Венгерский Конституционный суд также отвергает пересмотр пригодности выбранных законодателем средств, поскольку это вопрос его усмотрения. Кроме соблюдения ограничений в области основных прав, судебный пересмотр может иметь место разве что в случае злоупотребления дискреционным правом со стороны законодателя. Это ближе к требованию запрещения злоупотребления правом, сформулированным с оглядкой на французские управленческие решения, чем к проверке законности. Запрет произвола законодателя в данном случае, на основе принципов правового государства, может означать и весьма далеко идущий контроль за содержанием законов, как это можно наблюдать по вопросам налогообложения, что само по себе является парадоксом. В принципе, налогообложение могло бы быть наименее ограничиваемой сферой законодательства, которая к тому же строится на конституционно оправданном игнорировании прав собственности. Ведь налог представляет собой безвозмездное отчуждение собственности, причем законодатель не обязан даже называть цель взимания налога. Несмотря на это, один из основополагающих принципов парламентаризма гласит, что участие налогоплательщиков через своих представителей в парламенте управомочивает последний на налогообложение как на безвозмездное изъятие собственности. Налогообложение и бюджетное использование налоговых
161
поступлений, в принципе, представляют собой лишь процессуально урегулированную государственную политику, для законодательства здесь должна бы быть полная свобода. Но и здесь действуют ограничения, происходящие из природы самого закона. По причине общего характера законов антиконституционным объявляют иногда такой налог (сбор, самообложение), который ложится лишь на ограниченную группу граждан, поскольку такой закон не является общим5. По другой логике, отмена налога (самообложения) может основываться на нарушении равенства (дискриминации)6.
Все эти законодательные ограничения представляют собой исключения или последствия ограничения законодательной власти, происходящие из тезиса конституционной законности, гласящего, что любая власть должна быть ограниченной. Однако свободу законодательного регулирования судебный конституционный контроль может затрагивать лишь в ограниченной мере, что вполне понятно в свете его конституционной роли. В конце концов, конституционный суд не имеет законодательных полномочий. Если авторы конституции считают, что свободу законодательства нужно ограничить, они могут без церемоний, в категорической форме выразить это. Из принципиальных тезисов господства права и правового государства, как их сегодня понимают, не следует проверка необходимости и разумности. Любой сделанный в этом направлении шаг увеличивает опасность политизации судопроизводства; призвание судей состоит не в том, чтобы заниматься политикой, становиться на ту или иную партийно-политическую позицию (другое дело, насколько этого можно избежать).
Независимо от того, что формально конституции предоставляют право законодательства парламенту, определение содержания законов, как мы уже видели в связи с современным разделением власти, переходит в руки бюрократии, находящейся под надзором и влиянием исполнительной власти7. Это может на "техническом" уровне подорвать самостоятельность законодательной функции и, следовательно,
162
равновесие ветвей власти, особенно в системах вестминстерского типа или при отсутствии своеобразной депутатской этики, характерной, например, для Германии. Парламент как законодатель осуществляет разве что контрольную функцию, вообще же выступает скорее в роли машины для голосования, действующей по партийной указке.
Одна из основных слабостей систем вестминстерского типа состоит в том, что правительство превращает парламент в источник своей собственной неограниченной и скрытой законодательной власти; общие управомочивающие законы играют здесь роль увядшего фигового листка. Именно поэтому, а также с точки зрения действительного равновесия ветвей власти, очень важно, насколько парламент способен быть решающим фактором законодательной деятельности.
Недовольство законодательным процессом было одним из факторов, подорвавших авторитет Веймарской и Четвертой Французской республик; с другой стороны, большую роль в падении этих конституционных систем сыграло то обстоятельство, что парламентское законодательство не сумело осуществить должный контроль над администрацией.
Мало что меняет в этом и разделение властей. Исполнительная власть имеет в большинстве случаев право законодательной инициативы в полупрезидентских системах и южноамериканских президентских системах. Даже в Соединенных Штатах Президент имеет возможность реализовать свои предложения, особенно если он и большинство Конгресса принадлежат к одной и той же партии. В США за период 1890—1942 гг. инициатива 20% из девяноста важнейших законов исходила от Президента, еще 30% — от Президента и Конгресса совместно.
Не только в США, где не пользуется уважением партийная дисциплина, но и в стремящихся к консенсусу парламентарных политических системах парламент способен влиять на содержание законов. В консен-суальных системах заручиться поддержкой оппозиции пытаются прежде всего, с переменным успехом, путем согласования в парламентских комитетах. Уступки парламенту в большей или меньшей степени изменяют законопроекты исполнительной власти. Для обеспечения консенсуса парламенты в начале законодательного процесса иногда назначают комитеты по изучению фактов, разработке предложений и формулировке принципов. В состав этих комитетов, в работе которых ключевую роль могут играть независимые от исполнительной власти эксперты, входят и представители оппозиции. Авторитет предложений (поправок) парламентских комитетов возрастает, если они представляются как точка зрения экспертов; заслушивания и экспертизы специалистов пользуются авторитетом. Например, авторитет экспертов германского парламента и для администрации делает приемлемым тот
163
факт, что парламент предстает в законодательном процессе как центральное действующее лицо8.
164
1 В федеративных системах существуют достаточно подробные положения относительно того, какие решения может выносить федеральное законодательство и какие — законодательство субъектов федерации. Это правило представляется обыденным, ибо где федеральный закон действует, там он главенствующий. У федеральных законов есть характерный конституционный ценз, который заключается в том, что закон, для того чтобы он выполнял задачи федерации, должен быть нужным. По американской Конституции федеральное законодательство может регулировать только вопросы, предусмотренные в Конституции и только в той сфере, в которой они для обозначенной задачи необходимы и уместны. Согласно германскому Основному закону (абз. 2 ст. 72), в отдельных перечисленных в нем областях законодательство является исключительно задачей федерации, в других же законы принимаются как федерацией, так и землями. Эти последние являются так называемыми сферами конкурирующей, законодательной компетенции, сюда относится почти все экономическое законодательство. В явно не упомянутых вопросах земли располагают исключительным законодательным нравом (так же, как и теоретически — американские штаты). По вопросам совместного ведения, опять же теоретически, у федерации есть только тогда законодательное право, когда это предусмотрено в конституции но определенным причинам, например, отношения между землями или экономическое единство. Конституционный суд ФРГ всегда вставал на ту точку зрения, согласно которой федеральное законодательство находится в надлежащем положении для того, чтобы выносить приговор о существовании необходимых условий. 2 О причинах этого и связанных с этим проблемах см. гл. 8 "Основные права и свободы человека". Следует заметить, что в толковании Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод Страсбургский суд в связи с правовыми источниками ограничений не пошел дальше того установления, что ограничение прав должно фиксироваться в доступном населению правовом источнике. 3 Американский Верховный суд поддержал закон, который делает условием федеральных дотаций больницам неупоминание связанных с абортом возможностей. Критерий конституционной законности правового регулирования проблемы аборта в Германии и Венгрии, напротив, состоит в предупреждении беременной женщины относительно негативных последствий аборта. Это вытекает из соображений защиты прав плода во чреве матери. Таким образом запрещается использовать бюджетные средства на деятельность, нарушающую основные нрава человека (право на жизнь). Однако, когда германский Конституционный суд объявил антиконституционным финансирование аборта из средств социального страхования, он тем самым запретил использование бюджета на нарушение одного из основных прав. В конституционной системе ограничение свободы законодательства в защиту основных прав человека является общепринятой практикой. 4 2 BVerfGE. S. 213, 224. 5 Германский закон, учредивший самообложение в области жилищного строительства, был объявлен антиконституционным. Платить по нему должно было все население, а пользу извлекали бы лишь индивидуальные застройщики (67 BVerfGE. S. 256, 274— 280). Однако, если налогом облагается лишь одна данная группа, закон еще может быть конституционным как относящийся к сфере экономического законодательства и потому не подлежащий проверке с точки зрения необходимости. 6 55 BVerfGE. S. 274, 302-304; Norwood v. Baker. 172 U.S. 269 (1898). 7 В парламентских системах правительству принадлежит особое право законодательной инициативы. Оно не только может инициировать законопроекты, снимать и изменять их в соответствии с регламентом; процедура вотирования также определяется с учетом правительственных предложений. Предложения правительства по ходатайству или иногда даже без согласия парламента пользуются правом первенства. На стороне правительства выступают чаще всего профессионализм и господствующие интересы. 8 В германском парламенте в представленном для обсуждения предложении правительства формулируется исход предшествующей борьбы в самой администрации. Министры стараются в комитетах восстановить хоть что-то из своих первоначальных предложений, за счет чего опять-таки возрастает роль комитетов в законодательном процессе. 158 :: 159 :: 160 :: 161 :: 162 :: 163 :: 164 :: Содержание