Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 181 :: 182 :: 183 :: Содержание 5.2.2. Правительства, главы правительств
Выше мы рассматривали изолированно функционирующую исполнительную власть с характерным единоличным руководством. В парламентских системах исполнительную власть возглавляет правительство, формально зависящее от парламента. Правительство в парламентских системах строится на своеобразной комбинации единоличного и коллективного руководства, хотя совсем не редко и чисто коллективное руководство. Речь идет не только о непосредственно исполнительных органах; в отдельных странах и само правительство считается
181
коллективным органом, в котором премьер-министр в лучшем случае является первым среди равных и в котором решения правительство принимает на основе большинства голосов или консенсуса, или же министры принимают решения самостоятельно и несут ответственность за свое ведомство. В отношениях между премьер-министром и правительством можно выделить следующие типичные схемы (фактическое решение проблем, практика варьируются в зависимости от конкретных моделей правительственной власти):
1. Парламент избирает премьер-министра, который, в свою очередь, выбирает и вводит министров в состав своего кабинета; их утверждает парламент (хотя назначение президентом могло бы означать представлять минимальный контроль). В Великобритании кабинет как таковой образует узкий круг лиц министерского ранга, назначенных по решению премьер-министра. Курс правительственной политики определяет премьер-министр. Министры, хотя и руководят своими ведомствами и несут за их деятельность ответственность, однако решение правительства является коллективным лишь формально: в нем реализуется воля премьер-министра. Если министры голосуют против него, он может заменить их новыми, голосующими соответствующим образом. Однако в формальном смысле решение премьер-министра не может заменить собой решение правительства, т.е. он не может, при отсутствии специально предоставленных для этого полномочий, издать постановление вместо правительства. При конфликте между министрами решение принимает правительство, но в этом случае решение может заменить позиция премьер-министра1.
2. Премьер-министр — лишь первый среди равных. Всех членов правительства единым составом выбирает парламент. Относительно недоверия правительству существуют различные точки зрения — они могут касаться как всего правительства в целом, так и отдельных министров. Премьер-министр наделен особыми полномочиями прежде всего в подготовке заседаний правительства, но решения правительство принимает действительно как коллективный орган2. На этой стадии
182
премьер-министр не может давать указания министрам, в лучшем случае он может лишь следить за выполнением ими совместно принятых решений.
3. В 1792 г. Кондорсе, после крушения французской монархии, предложил непосредственное избрание гражданами национального исполнительного комитета из семи членов. Однако эта модель предполагает разделение ветвей власти. Или все-таки нет? Швейцария (ст. 95 Конституции) сохранила французскую модель Директории. Во главе швейцарской Конфедерации стоит Федеральный совет из семи членов, выполняющий функции главы государства и правительства. Конституция определяет его как верховный исполнительный и руководящий орган Конфедерации. Членов директории избирает парламент, но Совет и его члены не ответственны перед парламентом, нет вопроса о доверии и об отзыве, хотя задача Совета — осуществление политики, желаемой парламентом. Члены Совета избираются индивидуально сроком на четыре года для выполнения определенного круга служебных обязанностей и могут быть избранными на следующий срок. С 1848 г. Совет функционирует постоянно, не прерываясь, так как мандаты его членов истекают в разные сроки3.
4. В полупрезидентских системах главу правительства выдвигает или назначает президент; в то же время он имеет право назначать и освобождать от должности членов правительства по предложению премьер-министра. (Согласно французской практике, это последнее означает в крайнем случае президентское вето.) Парламент может вынести вотум недоверия правительству, но это обычно ведет к его роспуску. На заседаниях правительства может председательствовать президент.
183
1 Согласно германскому Основному закону (ст. 65) "Федеральный Канцлер определяет основные направления политики и несет за это ответственность. В пределах этих основных направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность. В случае разногласий между федеральными министрами решение принимает федеральное Правительство. Дела федерального Правительства ведет федеральный Канцлер согласно регламенту, принятому федеральным Правительством и одобренному федеральным Президентом". 2 Болгарская Конституция строго предписывает, что кандидатом в премьер-министры может быть кандидат от крупнейшей парламентской фракции, который подбирает себе министров, после чего парламент вотирует доверие сформированному таким образом правительству. 3 Состав Федерального совета отражает региональные, политические и религиозные различия, поскольку ни одна парламентская партия не располагает таким большинством избирателей, чтобы обеспечить в Совете "свою" исполнительную власть. В Совете также осуществляется консенсуальный метод работы; председатель меняется ежегодно. Хотя процесс разработки венгерской Конституции не обещает особых нововведений, подтвержденных теоретически, следует решить: поскольку парламент избирает президента республики, не было бы целесообразным избрать Совет из трех членов, состав которого постоянно обновляется (мандат первого члена истекает спустя три года, а третьего — через девять лет). Правомочия такого политически примиренного Совета по сравнению с парламентом более легитимны, чем правомочия президента, избранного простым большинством и из-за повторных выборов находящегося в полной зависимости от своего мандата, по крайней мере, в последний год своего пребывания. Члены Совета, чередуясь ежегодно, выполняют репрезентативные задачи главы государства, принимая решения, по существу, большинством голосов, в отдельных случаях единогласно. В том случае, если парламент имеет вторую палату с ограниченной сферой действия, чье согласие необходимо для исключительного решения президента, этот коллективный глава государства важен в меньшей степени. 181 :: 182 :: 183 :: Содержание