Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 139 :: 140 :: 141 :: 142 :: 143 :: Содержание 4.2.3. Самоопределение парламента
а) Регламент (правила парламентской процедуры)
Одна из ревностно охраняемых привилегий парламента заключается в том, что никакой другой государственный орган не может вмешиваться в его дела1. Основной принцип функционирования парламента состоит в том, что он сам определяет свой регламент или же просто руководствуется обычаем — и эти обычаи (прецеденты) могут быть описаны на нескольких сотнях страниц.
Для утверждения правил процедуры не требуется посредничества никаких внепарламентских органов, подписи президента или благословения короля. Суды не могут рассматривать ни регулирование внутренних отношений, ни соблюдение правил парламентской процедуры. Суд не полномочен вторгаться во внутренние дела парламента. Германский закон о Конституционном суде прямо запрещает рассмотрение парламентского регламента за исключением тех случаев, когда его предписания касаются основных прав человека2 или когда принятые в рамках данной парламентской процедуры решения ущемляют права депутата как представителя государственного органа.
Важность того или иного принципа становится наиболее ясной тогда, когда его нарушают. Французская Конституция 1958 г. с целью приведения парламента к дисциплине отступила от вышеуказанного принципа, предписав в качестве условия действительности регламента утверждение его Конституционным советом3.
Принцип независимости парламента при принятии решений — вещь замечательная, но насколько им следует руководствоваться, если практика требует иных основополагающих условий, чем это предусмотрено данным принципом? Что, если парламент действует не по регламенту, если большинство игнорирует его предписания, если, например, он голосует без наличия кворума, если принятие текста закона является результатом нажатия нескольких кнопок одним депутатом, не имеющим на то полномочий? Парламент, конечно, рассмотрит протест против этого и большинством голосов решит, что правонарушение не
139
имело места. Разве утверждение регламента поможет исправить эти ошибки?4
Принципу независимости в принятии решений противопоставляется другой принцип, согласно которому никто не судья в своем деле.
С этой точки зрения компетенция французского Конституционного совета в вопросах пересмотра регламента — не такой уж абсурд. До тех пор, пока за процедурой можно закрепить какой-нибудь конституционный принцип, ее можно совмещать с понятием конституционализма.
Конституционное обеспечение парламентаризма, обеспечение независимости существования парламента диктует настоятельность того, чтобы парламенты формировались без всякого постороннего вмешательства. Именно поэтому конституции XIX в. довольно подробно рассматривали положение о том, каким образом парламенту самому подтверждать мандаты избранных депутатов. С преобразованием избирательных систем, в результате которого подсчет голосов осуществляется при сотрудничестве профессионального технического аппарата и общественного (следует понимать: партийного) контроля, а избирательная система остается вне компетенции конституций, парламенты отчасти отказались от своих привилегий и уступили регулирование споров, связанных с выборами, различным судам.
Регламенты парламентов составляют иногда толстые тома, в действительности же функционирование парламентов определяется несколькими основными принципами — в сотнях разделов содержатся главным образом исключения и детали процедуры. Эти основные принципы ищут ответы на следующие вопросы:
Какое соотношение голосов нужно для принятия решения?
В какой организационной форме идет работа парламента?
В какой мере она должна осуществляться гласно?
Кто является субъектом парламентской процедуры?
b) Принятие решений в парламенте
Ответ на первый вопрос содержится в конституциях — парламентские решения необходимо принимать по принципу большинства. В этом смысле парламент соблюдает демократические правила игры,
140
так как из демократического принципа равенства следует, что все голоса равны и что решает большинство голосов. В действительности же регламент, функционирование парламента и его организация часто отходят от этого принципа в интересах соблюдения пропорций или защиты меньшинства, за исключением главных персональных и законодательных решений. Вопрос о том, присутствие скольких представителей необходимо для наличия кворума, отдельные конституции, например Веймарская, предоставляют на усмотрение самого парламента как вопрос внутренней автономии (ст. 32). Другие конституции, например венгерская (ст. 26), сами предписывают присутствие половины всех избранных депутатов для наличия кворума и положительное голосование большинства присутствующих депутатов для принятия закона. По бельгийской Конституции для принятия законов требуется положительное голосование половины (плюс один голос) всех избранных депутатов (абсолютное большинство), тогда как для принятия персональных решений достаточно голосов большинства присутствующих депутатов.
Конституции, а иногда и законы, которыми руководствуется исполнительная власть, предписывают в некоторых случаях так называемое квалифицированное, более строгое большинство в отношении выбора отдельных должностных лиц или для принятия или изменения законов. Не бесспорен, и потому подлежит урегулированию, вопрос о том, можно ли при отсутствии конституционных предписаний предусмотреть применение квалифицированного большинства в тексте самого закона (или наоборот, достаточно ли по закону воли меньшинства для объявления его недействительным)5.
Принцип парламентского большинства выдвигает основной вопрос конституционности законодательства. Все ли можно решить на основе предписанного парламентского большинства?
Принцип большинства присущ парламенту с самого начала его существования. Знатные лица средневекового парламента (исходя из общих интересов) считали друг друга братьями, т.е. равными. Следовательно, парламентский "демократизм" определил действие принципа большинства также при проведении выборов и в обеспечении народного суверенитета. Правда, есть и обратный пример: польское liberum
141
veto, действовавшее (логически вполне корректно) в интересах полного единства в голосовании, единодушия. Однако дестабилизирующий опыт стремления к полному единогласию способствовал практическому обоснованию принципа большинства.
Из парламентских традиций принятия решений еще не следует, что отдельные вопросы нельзя было полностью изъять из компетенции парламента или нельзя было превратить большинство в квалифицированное большинство. Ведь с точки зрения принципа большинства не имеет значения, на сколько больше голосов нужно получить сверх их половины, однако это совсем небезразлично с точки зрения меньшинства6.
с) Квалифицированное большинство
Требование квалифицированного большинства направлено на поддержку стремлений к защите меньшинства7.
Применение парламентского квалифицированного большинства в Венгрии многие считают своеобразным венгерском наростом на конституционной реформе 1989 г., худшей нормой действующей Конституции.
Когда что-то неудобно для власть имущих, то обычно речь идет о конституционной ценности. В венгерской системе принятия решений квалифицированное большинство — почти единственное средство
142
ограничения господства большинства. Не смягченная традициями вестминстерская система8 привела к тирании большинства в некоторых бывших английских колониях, следующих традициям английского парламентаризма. Нам следовало бы ценить это средство, с помощью которого мы можем избежать судьбы бывших африканских колоний, в которых британская мажоритарная традиция помогла узаконить диктатуру. Между прочим, соотношение голосов в две трети служит не только интересам парламентского меньшинства; вопросы, попадающие под правило большинства в две трети голосов, основательно затрагивают положение находящихся в меньшинстве социальных групп и реально их защищают.
Применение квалифицированного большинства, ограничивающее парламентаризм классического большинства, закрепилось в конституциях еще на заре современного конституционализма для защиты основных институтов конституционного устройства. Бельгийская конституция 1831 г., пытаясь не допустить, чтобы возможное большинство, поддерживающее партию короля, служило против парламента, предписывает, что Его Величество может быть монархом и другой страны (ст. 62) лишь при поддержке двух третей голосов в каждой палате. С тех пор во многих странах для принятия законов по отдельным значительным предметам устанавливается особое квалифицированное большинство. По понятным причинам в системах, где законы принимаются большинством в две трети голосов, решение такого рода менее необходимо и к нему реже прибегают. Здесь важные вопросы регулируются посредством так называемых органических законов, если пользоваться французской терминологией. Для принятия органических законов необходимо, как правило, согласие другой палаты или, если такого согласия нет, то абсолютное или квалифицированное большинство нижней палаты9.
143
1 Конституции, помимо норм о "правлении большинства", содержат статьи, относящиеся к самой процедуре работы парламента, но лишь в тех случаях, когда может возникнуть внутренний спор о компетенции, например между двумя палатами парламента, который сами палаты не могут разрешить. 2 По традиции парламентскую неприкосновенность ограничивают права других лиц. См.: Stockdale v. Hansard (1839. 9 А. & Е. I). 3 Предписание регламента об ограничении времени выступления члена правительства было отвергнуто как антиконституционное. 4 Эти рассуждения опасны не только потому, что они оправдывают самодискредитацию парламента. Предположим, что для принятия данного закона нужно квалифицированное большинство голосов, которого нет, но спикер парламента все-таки объявляет закон принятым. В следующим за этим обсуждении действительности данного решения в соответствии с регламентом достаточно простого большинства голосов, — если только не действует закон, в соответствии с которым для решения по процедурным вопросам нужны, по крайней мере, столь же строгие правила, что и для принятия решения по существу. 5 В начале 1995 г. американский Конгресс принял решение, в соответствии с которым для повышения налогов необходимы 3/5 голосов. Возражения конституционалистов (поскольку для принятия закона требуется простое большинство) парировались тем, что речь идет о простой процедуре (квазирегламенте). По вопросу квалифицированного большинства необходимо определить кворум, т.е. решить, сколько депутатов должно присутствовать на заседании. 6 В пользу необходимости принятия решений абсолютным большинством можно привести много аргументов. Однако статус голоса депутата, присутствующего в парламенте, но воздержавшегося от голосования, все еще остается предметом договоренности. От правящей партии требуется больше усилий, когда реализуется наиболее строгое понятие большинства, а именно: закон считается принятым в том случае, когда за него проголосовало большинство всех избранных депутатов. Противоположным правилом для усиления положения правительства пользуется французская Конституция, согласно которой при вынесении ему вотума недоверия против правительства должны проголосовать не менее половины всех депутатов. Сохранению работоспособности венгерского парламента, с учетом реальности отсутствия депутатов, послужил бы "мягкий" закон, согласно которому в особо установленных случаях применялось бы строгое абсолютное большинство (например, вынесение вотума недоверия, возможно, усиление формирующегося правительства, одобрение его программы); далее, закон, принятый на основе строгих предписаний, может определить и другие случаи, когда необходимо абсолютное большинство. Существующие правила нельзя оспорить с точки зрения конституционализма; однако предложенный вариант увеличил бы вынужденность поиска консенсуса, что может представлять собой общественную ценность до тех пор, пока это не угрожает неспособностью управления. 7 Квалифицированное большинство с формальной точки зрения противоречит принципу большинства, так как предоставляет меньшинству право вето против большинства, иначе говоря, если речь идет о решении, принимаемом большинством в две трети голосов, то голоса, приходящиеся на разность между двумя третями и 50% + 1 голос, имеют больший вес, чем другие голоса. На это можно возразить таким образом, что перед голосованием все голоса равны, стало быть, нарушение принципа равенства голосов не имеет места. 8 Липхарт характеризует вестминстерский парламентаризм, который, по его мнению, можно рекомендовать для гомогенных обществ, следующими элементами: двухпартийность, неразделенные ветви власти, относительное большинство в одномандатных избирательных округах, сосредоточение исполнительной власти в партии большинства, в совете министров, однопалатная или асимметричная двухпалатная система и никакой непосредственной демократии (Lipjhart A. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven, 1984). 9 Согласно французской Конституции (ст. 46), органические законы могут быть промульгированы только после объявления Конституционным советом об их соответствии Конституции. В круг органических законов входят законы о судах, о процедурных вопросах в Конституционном совете и о финансовых делах. Германский Основной закон не пользуется этим понятием, но, например, для принятия законов по выполнению задач, которые стоят перед администрацией земель, необходимо согласие Бундесрата. Это предписание распространяется сегодня примерно на 60% законов, принимаемых в наши дни в Германии. 139 :: 140 :: 141 :: 142 :: 143 :: Содержание