Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 125 :: 126 :: 127 :: 128 :: 129 :: 130 :: 131 :: 132 :: 133 :: Содержание 4.2. СТРУКТУРА И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ПАРЛАМЕНТА
4.2.1. Парламент как институт
а) Непрерывность
Парламент представляет собой основной институт конституционного государственного устройства не только по той причине, что он состоит из выборных представителей. Безусловно, важно, что законодательный орган, как бы он ни был легитимирован, является институтом, существующим самостоятельно, независимо от всякой посторонней воли, от других государственных институтов. Из конституции следует, что он должен функционировать в данном месте, в течение определенного не слишком короткого времени. Если почему-либо он не функционирует, его необходимо созвать, так как его задачи (налогообложение, утверждение бюджета, законодательство и определенные чрезвычайные государственные функции) никто не может выполнить вместо него, а если кто-нибудь и выполнил бы, это считалось бы недействительным. Самостоятельное существование парламента обеспечивают статьи конституции. Там, где таких статей нет, о парламентарном конституционализме не приходится и говорить.
Непрерывность существования впервые была освящена английскими парламентскими обычаями. Обычай требовал, чтобы король, если это было необходимо, раз в году созывал парламент для предъявления претензий и срочного разрешения дел. Однако созывать каждый год новый парламент было не по правилам. Если же король считал, что необходимости в созыве парламента нет, он мог и не созывать его. Даже "Славная революция" добилась лишь того, что, по крайней мере, раз в три года нужно было созывать новый парламент, если за это время он не заседал.
В отличие от этого современный парламент представляет собой постоянно действующий институт, который время от времени полностью или частично обновляется, заседает в течение определенного времени,
125
иными словами, входящие в него депутаты должны почти ежедневно встречаться в определенном месте и быть готовыми и способными принимать решения. Если парламент распускается или его распускают, в течение определяемого конституцией времени необходимо создать новый. Институт не может прекратить свое существование. В конституциях, как правило, заложен порядок, согласно которому парламент должен неукоснительно собираться и заседать. Конституция Нидерландов с 1983 г. предписывает перманентные заседания парламента во время его полномочий. По более давним традициям других стран парламент должен собраться через несколько недель после выборов, его очередные годовые сессии открываются в назначенный день и длятся до определенного времени, как это предписывает и действующая Конституция Венгрии1.
Созыв сессий современного конституционного парламента и их продолжительность не зависят от исполнительной власти. Конституции и законы, дополняющие их, устанавливают иногда порядок автоматического созыва. Если монарх, президент или другое высокое должностное лицо, уполномоченное созывать парламент, не делает этого, парламент может собраться и по своей инициативе.
По вопросу возможности роспуска парламента принимались различные решения. Современный конституционализм лишь требует в этом отношении, чтобы после роспуска или самороспуска всюду автоматически и в короткое время были проведены новые выборы и собрался парламент следующего созыва. Если день для этого может назначить глава государства, то возможность его выбора сравнительно жестко ограничена во времени.
Важность непрерывного и автономного существования парламента как института можно понять в полной мере, если представить, что может случиться без этих правил. Если парламент созывает и распускает монарх по своему усмотрению, да если еще от него зависят и сроки сессий, то фактические полномочия парламента не имеют почти никакого значения. У него просто не будет никакого способа их реализовать. Конституция антипарламентарной пролетарской диктатуры обеспечивала венгерскому парламенту минимальное число дней на проведение "сессии" с неопределенной продолжительностью заседаний и была категорически против непрерывно заседающего парламента, дабы его члены не отрывались от трудового народа, для представительства
126
которого они были выбраны, для игры в нескольких спектаклях в год, для участия, по крайней мере, в четырех сессиях, согласно утвержденной в начале 1989 г. краткосрочной практике венгерской социалистической правовой государственности. В среднем социалистический парламент заседал каких-нибудь восемь дней в году, что было вполне достаточно для озвучивания панегириков. Еще оставалось время и на поднятие рук или нажатие кнопок для принятия законов, внесенных для прославления законности2.
b) Срок полномочий
Существование парламента как института власти обеспечивается непрерывностью его функционирования и постоянным обновлением. Обновление, периодические перевыборы взаимосвязаны с демократической легитимацией парламента таким же образом, как они взаимосвязаны с идеей прагматического разграничения власти и ее ограничения. Периодические новые выборы могут понадобиться, потому что таким образом может быть выражена воля большинства в данный момент, хотя неясно, почему полномочия должны быть рассчитаны на два, три, четыре, пять или шесть лет. Эти цифры содержатся в предписаниях американской Конституции 1787 г., швейцарской Конституции 1848 г., венгерской Конституции до октября 1989 г., английского Акта о парламенте 1911 г. и американской Конституции 1787 г. (относительно Сената). До принятия Акта о парламенте 1911 г. в Англии не было необходимости проводить выборы в течение семи лет, хотя в XIX столетии один-единственный парламент продержался семь лет в бытность премьер-министром Гладстона (1867—1873).
Необходимость систематического обновления парламента диктуется следующим. Если члены парламента избирались бы пожизненно, если нельзя осуществлять никакого контроля граждан над депутатами, они стали бы совершенно независимыми, власть их приблизилась бы к абсолютной: предоставленный самому себе автоматизм превратился
127
бы в одержимость собственными интересами. Обязательное обновление представляет собой внутренний барьер власти, и чем энергичнее процесс демократической оценки со стороны избирателей, чем больше нужно считаться с избирателями, тем активнее применяют парламенты "внутренние" ограничения. В этом плане парламентские выборы служат не только и не столько для выражения воли народа, сколько для контроля и поддержания общественных связей, для того, чтобы общественная гласность соединялась с парламентской гласностью.
Продолжительность парламентских полномочий на основе конституционных представлений, т.е. представлений о самоограничении, можно определить, исходя из того, насколько какая-либо другая власть способна уравновесить парламент в данной системе разделения властей. Чем больше власть парламента и чем меньше она уравновешена, тем больше оснований сократить срок его полномочий. Палата общин английского Парламента со сроком полномочий сначала семь; затем пять лет следует другой логике; зафиксированная в обычаях демократическая чувствительность навязывает необходимость по возможности постоянно реагировать на изменения общественного мнения3. По крайней мере, до начала XX столетия английский премьер-министр скорее обращался к народу, чем осуществлял кардинальный политический поворот, противоречащий избирательной программе или действовал, не имея полномочий со стороны избирателей. Когда в 1910 г. возникла необходимость реформы Палаты лордов, премьер-министр Ллойд Джордж распорядился назначить выборы, несмотря на то, что за ним стоял новоизбранный парламент и сплоченное большинство Палаты общин. Следовательно, он мог бы незамедлительно осуществить конституционную реформу. Из-за соображений демократизма (народной воли) в Филадельфии в 1787 г. чуть было не приняли решение о ежегодном обновлении парламента. Популярная в то время поговорка гласила: "Когда прекратятся ежегодные выборы, начнется тирания"4. (В отдельных штатах, например в Пенсильвании, выборы проходили ежегодно.)
В конце концов практические соображения и страх филадельфийских делегатов перед народовластием привели к двухлетним полномочиям. Аргументировалось это тем, что депутатам необходимо дать время, чтобы они ознакомились со своими задачами; одного года
128
недостаточно для того, чтобы сформировать и обсудить законодательные предложения.
Континентальноевропейская традиция предпочитает четырехлетний срок полномочий5. Повторяем, этот срок вряд ли можно применить там, где он является единственным способом проявления воли граждан и где у парламента нет должного противовеса. Четыре года, особенно если партийным элитам не хватает традиционного чутья в улавливании настроения общественности, могут оказаться слишком долгим сроком в динамично изменяющемся мире. Парламент может не почувствовать настроения страны, потерять свою демократическую легитимацию. Более частые выборы не производят дестабилизирующего действия, напротив, именно большой разрыв во времени между обычными обновлениями парламента может усилить потребность в непосредственных демократических решениях, в народной инициативе и сборе подписей. "Ответственные деятели правительства" считают, что для осуществления той или иной экономической политики нужно время. Далее: правительство имеет "право" успех своей политики перенести на новые выборы, ведь за два-три года успех проявиться не может. Однако это типично правительственная забота, а не конституционный аргумент. Не слишком убедителен и тот довод, что частые выборы ведут к повышенным расходам, так как вполне можно найти и более дешевые способы проведения выборов (включая конституционные указания о возможности ограничения расходов по выборам). Такая формально не имеющая противовесов власть, как власть венгерского Государственного собрания, созрела для двухгодичных (на американский манер) выборов. Если вторая палата и президент, располагающий сильной властью, хотя и не обязательно избираемый непосредственно, уменьшают власть парламента (и правительства), возможен и трехгодичный срок. Конечно, в Венгрии надежды на это мало, так как разработкой конституции занимаются, в основном, профессиональные политики, не жаждущие частых перевыборов. Но как система ограничения власти, так и демократическая легитимация желает сокращения срока полномочий Государственного собрания.
с) Роспуск
Парламент каждого данного созыва прекращает свое существование не только по истечении срока полномочий. При наличии соответствующих условий он может прекратить существование и раньше,
129
прибегнув к самороспуску или в результате роспуска. Относящиеся к этому конституционные решения чрезвычайно разнообразны. Общим для парламентских систем можно считать принцип, на основании которого парламент, если он не выразил правительству доверия при наличии определенных условий, можно распустить. Часто это происходит по традиции, и решение, если вообще имеет место роспуск парламента, может оставаться за исполнительной властью. Правительство располагает возможностью просить о сформировании нового правительства или обратиться к стране, т.е. предлагает обладающему соответствующей компетенцией главе государства распустить парламент формально и объявить новые выборы. Как пользуются этими возможностями, если вообще есть выбор, это опять вопрос политической культуры. В нидерландской государственной политике, строящейся на политическом согласовании и широких поисков договоренностей, с 1815 г. король всего в 11 случаях распускал нижнюю и в 3 случаях — верхнюю палаты Генеральных штатов (парламента). Условия роспуска оговаривает традиция или Конституция, возможно, имеющие отношение и к суверенитету народа: нельзя дважды распустить парламент по одной и той же причине. (В Нидерландах эта традиция существует с 1868 г., а Веймарская конституция ее, несомненно, содержала (ст. 25).)
Поскольку в функционировании парламента заинтересовано государство и поскольку охвативший партийных политиков государственный резон требует как можно более широкого поля деятельности, т.е. возможности лавирования и торгов (большей, чем это обосновывается правовой сущностью государства), правила роспуска парламента довольно гибкие.
Конституционная практика не исключает случаев, когда выборный орган только сам принимает решение о своем роспуске или когда другой институт (в том числе исполнительная власть) распускает парламент, а также когда парламент не может быть распущен. В XVIII столетии английский король мог в любое время распустить парламент, американский подход представляет собой противоположный вариант, т.е. Конгресс, избираемый на определенный срок, не может распустить себя сам и никто другой не может распустить его.
Современный английский парламентаризм теоретически строится на принципе, согласно которому исполнительная и законодательная власти в равной мере могут выступить друг против друга, каждая из них "может распустить" другую. Как роспуск, так и вотум недоверия угрожают позиции лиц, относящихся к другой ветви власти, что обеспечивает полноту "системы сдержек и противовесов". В американском варианте разделения властей ветви власти не могут затрагивать существование друг друга. Германский Основной закон считает роспуск
130
исключительным решением, к которому можно прибегать только в случае неспособности парламента функционировать, если складываются строго определенные условия. Бундестаг не может распустить себя сам, но в 1982 г. нечто подобное самороспуску все-таки произошло по сговору почти всех парламентариев6.
В тексте конституции Нидерландов содержится прямо противоположное предписание: король (т.е. правительство) мог бы без всяких ограничений распустить парламент, но с 1958 г. нидерландская общественность придерживается мнения, что правительство (как инициатор) не имеет на это прав. Если бы правительство Нидерландов могло распустить Генеральные штаты, это практически означало бы, что право на это имела бы партия, принимающая участие в правительстве и располагающая относительным большинством в так называемой второй палате. Вместо этого необходимо согласие парламентских партий, т.е. стоящего за партиями парламентского большинства, чтобы сделать шаг в правильном направлении.
В 1989 г. венгерская Конституция учредила право Государственного собрания на самороспуск7, наряду с тем, что сделала возможным его роспуск в случае неспособности правительства продолжать работу. Президент республики может распустить Государственное собрание, если предложения правительства в течение 12 месяцев четыре раза не будут приняты или если в течение 40 дней не удастся сформировать правительство (утвердить правительство и его программу)8. Это
131
существенное право самоопределения парламента можно считать обратной реакцией на положение, когда исполнительная власть, руководимая непосредственно коммунистической партией, ограничивала и само существование марионеточного парламента.
Вестминстерская традиция возможности самороспуска влечет за собой, однако, новую опасность вестминстерской диктатуры кабинета: правительственное большинство может назначить выборы в наиболее благоприятный для него момент9. А любая процедура, которая в начале демократического развития ведет к риску политической смены систем с иной ориентацией, представляет собой сомнительную ценность.
Чрезмерное завышение роли парламентов на начальном этапе из-за слишком непопулярных задач и их внутренних слабостей в ряде восточноевропейских стран очень скоро превратилась в свою противоположность. В парламентах государств — наследников бывшей советской империи царит разгул раздоров и некомпетентности, словно они хотят проиллюстрировать собой тезис о бездеятельности буржуазных парламентов, высмеянной в марксистско-ленинских памфлетах. Накопившееся недовольство достигло своей кульминации в расстреле московского Белого дома. Под влиянием недовольства парламентами их компетенция в ряде конституций была ограничена. Например, президенты добились почти неограниченного права роспуска парламента. Обоснование вот уже несколько десятков лет известно во всем мире: недопустимо, чтобы распри и упрямство парализовали жизнь страны, особенно в "в такие тяжкие времена". Если депутаты не отрабатывают выплачиваемое им вознаграждение, их надо распустить. Кстати, яркий пример по части права роспуска парламента представляет собой Пятая Французская республика, Президент которой после консультаций может (мог бы) в любое время назначить новые выборы. Рассматривая компетенцию исполнительной власти, мы обнаружим, что такого рода власть, дающая право роспуска парламента, может принудить депутатов если не к лучшей работе, то, во всяком случае, к более дисциплинированному голосованию.
Как уже отмечалось, все эти варианты роспуска парламента соответствуют конституционализму до тех пор, пока в ограниченно короткий срок не будет создан новый парламент и пока не ведут к перевесу какой-либо ветви власти (к чему приближается французский вариант,
132
однако на практике после Ш. де Голля этой властью не пользовались в ущерб парламентскому большинству). К тому же всякая конституция должна учитывать соображения эффективности, чтобы страна оставалась управляемой. Эффективность в данном случае обосновывает применение санкций вплоть до роспуска парламента, хотя до сих пор ни один расколотый и отлынивающий от своих обязанностей парламент не удалось стимулировать к работе посредством каких бы то ни было санкций.
Несомненно, возможность роспуска парламента может быть опасной для конституционализма. В Веймарской республике в 1932 г. Рейхспрезидент Гинденбург снова и снова распускал парламент и управлял страной с помощью указов в созданном таким образом вакууме власти. Роспуск парламента был частью процесса, приведшего к правлению Гитлера. Следовательно, с точки зрения правового государства конституционный роспуск парламента мотивируется связью с определенными условиями. Из принципов правовой государственности следует господство прогнозируемых законов, иными словами: нужно определить, по возможности, конкретно, в каких случаях парламент подлежит роспуску. Если тем самым ограничивается самороспуск, это ущемляет суверенитет парламента; положение парламента улучшается, если право роспуска его другой ветвью власти увязывается с определенными условиями.
133
1 Согласно венгерской Конституции, в течение трех месяцев с момента окончания полномочий, роспуска или самороспуска парламента необходимо провести новые выборы, после которых в течение тридцати дней Президент созывает Государственное собрание на учредительное заседание. 2 Задачи венгерского Государственного собрания до 1989 г. сводились лишь к делегированию законодательных прав нескольким надежным партийным функционерам — Президиуму Народной Республики. Нельзя сказать, чтобы законы были бы слишком важны для народной демократии. Хотя социалистические стремления к правовому государству привели в 1987 г. к принятию списка вопросов, которые можно было регулировать исключительно законами, однако вышеупомянутый элитарный орган постановлениями, имеющими законную силу, продолжал и далее утолять не слишком мучительную жажду социалистической законности в отношении иерархии правоисточников. Царская Россия и Советский Союз были не в состоянии создать иерархию норм, и постсоветская Россия унаследовала и это вместе с царскими посольскими приказами. Социалистический пример злоупотребления созывом заседаний дает почувствовать конституционную важность технических правил функционирования парламента (сколько дней, с какого по какое время и т.д.). 3 Всякое хорошо функционирующее английское правительство, затаив дыхание, следит за результатами промежуточных выборов и соответственно этому корректирует свою политику, поскольку в таких случаях поражение правящей партии, особенно в ее традиционных избирательных округах, вызывает критику правительственной политики со стороны всего общества. 4 The Federalist Papers. (Madison). P. 330. 5 Ссылаться в этом отношении на Европу было бы не вполне правомерно, так как для многих европейских стран характерна федеральная структура, и на уровне регионов промежуток между выборами может быть менее четырех лет; по ряду вопросов действительным является законодательство этих регионов. 6 После того как Бундестаг в соответствии с соглашением партий не выдвинул на место отстраненного ими канцлера новую кандидатуру, Президент Карстенс назначил выборы, которые Конституционный суд счел конституционным решением (62 BVerfGE, 1984), потому что, хотя антиконституционно добиваться выборов, по всем правилам, разыграв партию конструктивного недоверия, согласие ветвей власти, призванных уравновешивать одна другую, по столь исключительному политическому вопросу устраняет возможность пересмотра дела Конституционным судом. И текст конституции не всемогущ, особенно если вся политическая элита проявляет полное единодушие в каком-нибудь антиконституционном его толковании. 7 Это типичная реакция для переходного к демократии периода в развитии государства. Парламент утверждает, что его претензии на полновластие, на независимость есть реакция на коммунистические методы управления, которое осуществлялось преимущественно органами исполнительной власти. 8 Президент, после того, как его решение определенное число раз было отвергнуто парламентом, оказываясь перед неизбежностью перевыборов, волен распустить тот состав Государственного собрания, от которого он не может ждать положительных решений. Следует заметить, что Конституция умалчивает о том, в течение какого времени от начала последнего голосования-недоверия Президент может пользоваться правом роспуска. Ни теоретически, ни практически соединение немецкой и английской систем не является удачным: если речь идет об английской системе, то, по крайней мере, надо сделать зависимым от усмотрения правительства или парламента положение, по которому в случае недоверия ом может дать себе еще один шанс или обратиться к народу. Далее непонятно, на какой основе Президент, избранный парламентом, должен ограничивать срок деятельности парламента, от которого зависят его, Президента, перевыборы. 9 В случае непринятия предложений правительства четыре раза, конечно же, можно создать и такую ситуацию, если Президент станет в этом деле партнером. Примечательно, что из текста Конституции не совсем ясно, за предложения одного и того же правительства или разных правительств не следует голосовать. 125 :: 126 :: 127 :: 128 :: 129 :: 130 :: 131 :: 132 :: 133 :: Содержание