Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 109 :: 110 :: 111 :: 112 :: 113 :: Содержание Глава 4
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
4. 1. Метаморфозы парламента. 4.2. Структура и функционирование парламента. 4.3. Одна или две палаты. 4.4. Законодательный процесс.
...Как выдержит человек разума пребывание в Парламенте?
Уильям Питт Младший
4.1. МЕТАМОРФОЗЫ ПАРЛАМЕНТА
4. 1. 1. Эволюция парламентаризма и превращение его в систему представительного правления
Предшественником современного парламента во времена позднего средневековья был прежде всего английский парламент, который первоначально представлял собой орган, созывавшийся от случая к случаю, состоявший из представителей дворянства и лордов — крупных феодалов. Парламент был совещательным органом при монархе, но имел правомочия в области административной юстиции и право введения специальных налогов. Члены парламента представляли отчасти самих себя (свой род в палате лордов), отчасти же города и территории, причем не обязательно в качестве выборных лиц, а выполняя поручение руководства того или иного города. При этом даже выборные представители попадали в парламент благодаря голосам ничтожной части населения.
Фактическая власть английского парламента опиралась на военную, экономическую мощь и титул его членов. Признание же монарха придавало институту уверенность в себе, еще задолго до того, как представительная система с ее демократической легитимацией приобрела широкую популярность. Уже в XVI в. большой успех имело утверждение, согласно которому "власть и компетенция парламента столь абсолютны, что не могут ограничиваться ни лицами, ни делами"1.
Во время гражданской войны английский Парламент функционировал в качестве исключительной власти, взяв на себя также и
109
исполнительные функции. Это был так называемый Долгий Парламент, который остазил после себя столь плохую память, что, когда англичане во время "Славной Революции" (1689), почти два поколения спустя, изгнали Стюартов, казалось немыслимым вновь дать Парламенту исключительную верховную власть. Нужно было срочно найти короля, тем более что, согласно запоздалому подтверждению, "не может быть общественной свободы там, где законодательство и исполнение законов находится в руках одного и того же органа"2.
В середине XVIII в. Блэкстоун3 приписывает законодательству центральное место в конституции, а парламент называет суверенной властью, действующей бесконтрольно. "Конституция нашего королевства доверяет ему ту абсолютную деспотическую власть, которая должна присутствовать где-то в любом правительстве... Парламент может все, что возможно в природе, вследствие чего некоторые не совестились говорить даже о... всемогуществе парламента"4.
Тезис о всемогуществе Парламента, в который вскоре после его провозглашения Блэкстоуном уверовал и сам парламент, спустя недолгое время оказался неприемлемым, по крайней мере, в глазах американских колонистов, у которых появились разногласия со своей родиной, в частности, из-за упорного нежелания Парламента пойти на самоограничение. Произвол английского Парламента (вкупе с королевским деспотизмом) нанес глубокую рану американским учредителям Конституции. Одним из основных стимулов в процессе разработки Конституции стало стремление ограничить это всемогущество.
По Блэкстоуну, Парламент сострит из Его Величества, Палаты лордов и выборной Палаты общин. Таким образом ветви власти, т.е. народ, лорды и исполнительная власть (король), имея потребность в согласии, могут в какой-то степени уравновешивать и ограничивать друг друга. В этом же направлении действует право обеих палат на расследование дел и предъявление обвинения в отношении королевских советников. К деятельности Парламента как института относится также и то, что его членов нельзя привлечь к ответственности за сделанные ими заявления внутри стен Парламента, и в этом отношении личность их неприкосновенна. Привилегией Палаты общин является внесение законопроектов по налогам и делам финансового характера, которые лорды, в крайнем случае, могут отвергнуть. Эта привилегия основана на том, что
110
народ будто бы готов сам взвалить на себя тяготы. Наконец, представители Палаты общин являются выборными лицами, "что можно отнести к демократическим чертам Конституции", ибо выборы — это "проявление воли народа". Народ реализует свой суверенитет путем выбора представителей. В целях предупреждения злоупотребления этой выборной властью голосовать могут лишь те, кто не находится под влиянием других; именно поэтому избирательное право основано на имущественном цензе.
Нынешний Парламент почти во всем представляет собой полную противоположность сказанному или же выходит за пределы этих подходов даже в Соединенном Королевстве.
В современной конституционной системе исполнительная власть не является частью законодательной, хотя функция президентского контроля над парламентом сохранилась во многих парламентских системах или обрела новую роль, связанную с инициированиями судебного пересмотра законов.
Вторая палата парламента — там, где она существует, — представляет не какую-то определенную общественную группу или сословие. В федеральных системах это форум самостоятельных территорий, провинций, кантонов, штатов — или просто, будучи избираемый по системе, отличающейся от нижней палаты, он представляет граждан иначе и как таковой, в первую очередь, играет роль контролирующего и уравновешивающего фактора в парламентском процессе или может являться равноценной частью легислатуры5 .
Правда, неприкосновенность депутатов имеет место, а на исполнительную власть продолжают оказывать влияние парламентские запросы и импичмент. Но во времена Блэкстоуна еще не был известен самый главный инструмент парламентской демократии, с помощью которого можно управлять исполнительной властью. Парламент XVIII в. еще не признал в качестве принципа, что исполнительная власть не может функционировать без доверия парламента и в конечном счете исполнительная власть работает в качестве поверенного органа законодательной власти. Но не существовало и противоположного положения, согласно которому исполнительная власть не могла выступать с законодательной инициативой и не имела привилегий, относящихся к финансовым законопроектам. Сегодняшний парламент перестал быть форумом для сбора и рассмотрения жалоб, связанных с проступками его членов.
111
Основываясь на своей народно-представительной легитимности, он стремится определять политику.
Наконец, и это, пожалуй, самое главное в теоретическом плане, членство в современном парламенте основано на выборах (пожизненное членство в Палате лордов или пожизненное сенаторство бывших президентов Италии — исключение, которым с этой точки зрения можно пренебречь). Парламенты в подавляющем большинстве случаев создаются путем непосредственных выборов по избирательной системе, которая предоставляет право голоса каждому совершеннолетнему гражданину. (Однако в федеральных системах федеральные советы состоят зачастую из членов правительств земель, как в Германии, или избирались легислатурами штатов в США до принятия XVII поправки к Конституции (1913).)
Предположив, что разделенные законодательная и исполнительная власти способны к эффективному взаимному ограничению, с точки зрения требований конституционализма почти не имеет значения, каковы их взаимоотношения или их внутренняя структура. Наши обычные минимальные условия выполнены, мы можем спать спокойно, ибо ни одна из властей не может завладеть верховной властью. Тем не менее нам не безразлично, в какой политической системе мы живем, так как для того, чтобы хоть в какой-то мере чувствовать государство своим, нужно хоть немного отождествляться с ним, а для этого необходимо иметь шанс контроля над государством и влияния на него. В этом смысле потребность в представительно-парламентском правлении и либеральный конституционализм имеют общие корни, переплетаются друг с другом. Все это отнюдь не делает излишней осторожность, по отношению к государству, которая советует ограничить его власть путем разделения ее ветвей.
Парламент является органом (общего народного) представительства, отсюда особая легитимированность законодательного органа, отсюда и теоретическое верховенство парламента по отношению к исполнительной власти в отдельных парламентских системах. Несомненно, если народ выбирает также и главу исполнительной власти, то парламент утрачивает свою дополнительную представительскую легитимность, и отношения между двумя ветвями власти определяется лишь логикой разделения труда и случайностями текста конституции.
В случае конституционного разделения властей почти само собой разумеется, что закон принимается парламентом как выборным органом, представляющим избирателей, а в современной демократии — весь народ. Точнее, парламент В, большинстве случаев представлял народ, только вот нация или народ, располагающий политическими правами, не всегда означают совокупность всех граждан. Например, в
112
Венгрии перед 1848 г. дворянская "нация" была намного малочисленнее, чем население в целом.
Народу нужен некий законодательный или управляющий орган, им избираемый, если он не хочет отдать свое право и позволить кому-то еще стать единственным блюстителем конституционного порядка. "Народный" выбор законодательной власти сам собою следует из демократических идей, тогда как необходимость выбора исполнительной власти, а также и ее главы народом уже не столь однозначна. Демократическому осуществлению власти соответствует такая ситуация, когда исполнители, по крайней мере частично, функционируют в качестве "исполнительных комитетов" парламента.
113
1 Coke E. 4 Inst. 36.id. Blackstonc: Commentaries on the Laws of England. Chicago, 1979. P. 156. (Факсимильное издание 1765—1769.) 2 Blackstone. Op. cit. P. 142. 3 В то же время Блэкстоун — отчасти под влиянием идей Монтескье — считает основой английской конституции сбалансированность правления. Эта сбалансированность, однако, представляет собой смесь различных форм правления (демократия, аристократия, монархия). 4 Blackstone. Op. cit. P. 156. 5 В Соединенном Королевстве Палата лордов хотя и сохранилась, но играет ограниченную роль в законодательстве и формировании политики, особенно после реформы 1911 г., исключившей возможность препятствовать дольше одного месяца осуществлению намерений Палаты общин в связи с законопроектами финансового характера. 109 :: 110 :: 111 :: 112 :: 113 :: Содержание