Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 47 :: 48 :: 49 :: 50 :: 51 :: Содержание 1.8.2. Внесение поправок в конституцию
Процедура внесения поправок в конституцию, какой бы в техническом отношении она ни была, является существенным элементом конституции и конституционализма. Это подтверждает и скрытый кризис венгерского конституционализма. Ведь если конституцию можно изменить, как изменяют простой закон, ничто не обеспечит ей особое место
47
в правовой системе. При отсутствии усложненных правил внесения поправок конституция в любой момент может стать жертвой случайности, если какое-нибудь ее предписание окажется препятствием на пути сиюминутной законодательной импровизации и реализации чьих-либо интересов. Исчезло бы благодатное самоограничение, обеспечение которого является задачей конституции, исчезли бы все содержащиеся в конституции гарантии. И, конечно, исчезла бы прямая связь с народным суверенитетом, столь важная при создании конституции. Легитимация всей политической системы оказывается под угрозой, если содержание конституции становится предметом торгашеских сделок1.
Из сказанного не следует, что мы должны воспринимать конституцию как не поддающуюся коррекции. Джефферсон категорически утверждал, что под знаком демократического усиления конституции необходимо предоставить возможность каждому поколению изменять ее. Дело в том, что унаследованный тем или иным поколением текст составлялся без его участия, и предыдущее поколение не вправе определять, как должно жить следующее поколение, которое не могло согласиться с принятием данных правил конституции хотя бы по той причине, что не имело для этого возможности. Фактом стало то, что соображения Джефферсона не подтвердились, и текст американской конституции оказался одним из самых стабильных в мире. Новые поколения врастают в это относительно нейтральное устройство жизни, которое судебная и административная практика (при поддержке Конгресса) способна привести в соответствие с изменениями в жизни страны без модификации текста.
48
Поправки к Конституции Соединенных Штатов с 1787 г. вносились в общей сложности семнадцать раз. И что примечательно, принимая во внимание суть первоначального текста за исключением раздела о выборах в Сенат, следует сказать, что он менялся почти исключительно за счет внесения дополнений. (Безусловно, дополнение может привести и к существенным изменениям, таким, например, как введение избирательного права для женщин.) В германский же Основной закон за сорок с лишним лет был внесен целый ряд значительных поправок, текст изменился, по крайней мере, в 120 пунктах. С австрийской Конституцией за семьдесят лет было связано принятие шестиста законов о внесении поправок в конституцию.
Юридическая трудность технического характера, обусловливающая внесение поправок, не представляет собой препятствия при наличии соглашения по основным вопросам, однако, вне всякого сомнения, большое число поправок в вышеуказанных примерах свидетельствует о том, что процедура внесения поправок может быть и достаточно легкой. Германская конституция в целом легко восприимчива к поправкам, за исключением не подлежащих изменению положений об основных правах граждан и правах земель. Для внесения поправок необходимо всего две трети голосов в обеих палатах; на первый взгляд едва больше, чем предписывает венгерская Конституция. В действительности же это означает необходимость согласия значительной части земель (правительств земель). Бельгийская же конституция следует голландско-норвежским правилам внесения изменений, что сильно связывает руки, поскольку в случае принятия предложения по внесению поправок в конституцию парламент должен быть распущен, и лишь новый парламент сможет принять поправку, а это превращает выборы в квазиреферендум. Очевидно, что политики и депутаты не рискуют мандатом в разгар парламентского цикла, даже ради симпатичного им антиконституционного закона.
На первый взгляд, более "демократичным", чем это голландское правило, является референдум, который на самом деле в большинстве случаев облегчает процесс изменения конституции. Практика всенародного голосования применяется в ряде американских штатов, в Швейцарии, Австралии, Франции и в остальных странах, для которых Пятая республика послужила моделью (например, в России по Конституции 1993 г.). Но даже французы чрезвычайно осторожны с референдумами. Согласно французскому праву, для того чтобы инициировать процесс внесения поправки в конституцию, необходимо единогласное решение обеих палат, и референдума можно избежать, если по предложению президента обе палаты действуют совместно как Конгресс.
49
В этом случае 3/5 голосов "Конгресса" достаточно для принятия поправки. Это делает французскую Конституцию, если Президентом будет кандидат, поддерживаемый парламентским большинством (как в 1995 г.), одной из самых легких для изменения в мире, хотя она будет иметь при этом сильную народную поддержку, поскольку Президент избирается прямым народным голосованием.
В Швейцарии инициатива относительно изменения конституции может исходить и от населения (за 18 месяцев для этого необходимо собрать не менее 100 тыс. подписей). От парламента инициатива по изменению конституции исходила в ста с лишним случаях с процентом успеха в семидесяти случаях. По сравнению с этим народные инициативы (т.е. попытки политического меньшинства) за сто лет увенчались успехом восемь раз, т.е. эта форма изменения конституции не слишком многообещающа.
В федеративных государствах иногда с помощью референдума необходимо утверждение поправок к конституции в определенном большинстве субъектов федерации. Предлагать поправки к американской федеральной Конституции может Конгресс (большинством голосов в две трети в обеих палатах) или же две трети штатов могут потребовать созыва Конвента для внесения таких предложений. Предложение необходимо одобрить голосами 3/4 штатов, либо в законодательных органах, либо в созванных специально для этой цели конвентах (здесь право штата является определяющим). Неудивительно, что поправки 1787—1788 гг., за исключением десяти практически заранее запланированных дополнений к Декларации прав, вносились очень редко и, не считая поправок, принятых в период гражданской войны (когда противники аболиционизма не имели представительства), касались техники управления страной (если не считать безуспешного "морального" и алкогольного запретов).
Ужесточение правил корректировки венгерской Конституции можно оправдать теоретическими соображениями, международным опытом, техническими издержками, которые возникают из-за добавлений к тексту, а также потерей ее авторитета. Целесообразно не подвергать изменениям основные права, иначе говоря, не сужать их. Германский Основной закон провозглашает неприкосновенными защиту человеческого достоинства и право на сопротивление власти. Правила изменения конституции по голландской системе (предусматривающие роспуск парламента) обладают большей надежностью по сравнению с референдумом. Исключение в теоретическом и практическом отношениях могут представлять вопросы, касающиеся государственного и национального суверенитета; в частности, обоснованным может быть всенародное голосование по вопросу присоединения к военным блокам.
50
Применение упрощенных, облегченных процедур не только допустимо, но и желательно в случае принятия таких поправок, которые связаны с передачей суверенитета международным организациям в вопросах экономического законодательства и связанными с ними дальнейшими поправками, проистекающими из членства в этих организациях. Данное условие этого основано на предшествовавшем ему конституционном одобрении решения о присоединении к этой организации и на предварительном конституционном контроле каждого конкретного предложения. Такой механизм необходим для вхождения в Европейский Союз, ведь именно Конституция устанавливает форму ратификации присоединения к Союзу2.
51
1 Именно в этом состоит одна из основных проблем венгерской Конституции, возможно, уникально противоречивой в техническом отношении. Создание новой конституции является задачей парламента, причем действующая конституция не требует для этого даже двух третей голосов. Помимо "мягкости" этого правила, следует отметить, что оно страдает еще одним принципиальным недостатком: в конституции нет строгих предписаний, охраняющих само положение конституции о порядке внесения поправок, следовательно, ему не хватает самообязывающей силы. (Положение об изменении порядка внесения поправок должно быть более строгим, чем сама процедура их внесения.) Нетрудно понять, что любая временная политическая коалиция на свой лад в одночасье может изменить конституцию; достаточно сослаться на опыт последних пяти лет. С 1989 по 1994 г. не менее 10% текста было изменено или дополнено, ни один год не проходил без внесения поправок (за исключением 1993 г.). Почти все поправки либо были вызваны введением того или иного закона, противоречащего конституции, либо служили чьим-то конкретным соображениям и удобству. Трудно найти метод, с помощью которого можно было бы более удачно воспрепятствовать формированию в обществе уважения к конституции, чем этот. 2 В случае принятия новой конституции на референдуме имело бы смысл предусмотреть в ней разрешение на присоединение к Европейскому Союзу. Принимая во внимание гражданские тяготы, связанные с присоединением, легитимация была бы мотивированной (независимо от того, появится ли новая конституция). Если конституция принимается не на референдуме, то необходимо установить возможность для граждан выразить свое мнение по поводу вступления в ЕС. В первую очередь практический характер имеет политический вопрос, согласно которому разработку конституции, начавшуюся в 1994 г., продолжат по действующим правилам или достаточно того, чтобы правила создания новой конституции были изменены в соответствии с действующими процедурами. Последнее может означать, что допускается возможность пренебречь референдумом, дав новому парламенту впоследствии утвердить конституцию. Однако это может означать также, что будет изменен порядок народного референдума. Этого, вероятнее всего, не избежать, поскольку требование для придания законной силы утверждаемому народному голосованию 50-процентного участия избирателей — необоснованно высокий запрос. 47 :: 48 :: 49 :: 50 :: 51 :: Содержание