Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 57 :: 58 :: 59 :: 60 :: 61 :: 62 :: Содержание Глава 2
УКРОЩЕНИЕ ДЕМОКРАТИИ
2.1. Разбавленный народный суверенитет и слабая демократия. 2.2. Власть большинства. 2.3. Конституционное ограничение демократии. 2.4. Референдум и дестабилизация.
Тирания законодателей — вот сегодня самая большая опасность...
Томас Джефферсон
2.1. РАЗБАВЛЕННЫЙ НАРОДНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ И СЛАБАЯ ДЕМОКРАТИЯ
Конституция — это средство ограничения государственной власти, т.е. той власти, которая в процессе эволюции современного государства была определена именно как сила, которую нельзя ограничить и укротить. Правителя, по мнению Ж. Бодена, никто и ничто не связывает. Когда государство начали отделять от правителя, оно "унаследовало" неограниченную верховную власть этого правителя. Государственный суверенитет означает, что над обитателями данной территории довлеет лишь воля государства в границах этой территории. В судьбу подданных государства, в решения, касающиеся данной территории, не может вмешиваться посторонняя сила, другое государство.
В соответствии с принципами демократии управление возможно лишь с согласия управляемых. Наиболее совершенная форма такого согласия возникает, когда граждане управляют с помощью ими же созданных для себя законов. "Самоуправление" может принимать форму представительной или непосредственной демократии. Демократическое управление осуществляется ради народа и посредством народа, в законах воплощается воля народа.
Ж.Ж. Руссо пошел дальше: суверенитет правителя и государства он заменил суверенитетом народа. Эта идея прекрасна, если она означает, что никто не может властвовать над людьми и что управлять собой могут только сами люди.
Однако Руссо от этого народного суверенитета откусил слишком большой кусок; столь огромную власть необходимо разрезать на ломти, и все же Руссо, голова у которого вскружилась от полноты власти, и слышать не хотел о разделении властей.
57
До перехода к народному суверенитету власть государства и правителя люди возводили к их первоначальной власти над самими собой, однако с тем решающим ограничением, что право распоряжения они передали правителю, записав это в договоре. Дж. Локк считал, что этот договор не означает полного отказа народа от своих прав: за ним остается право, по крайней мере, вернуть себе отданные права, если власть не оправдывает оказанного ей доверия и нарушает первоначальный договор. Руссо сделал шаг дальше. По его мнению, народ не теряет своей свободы и после заключения общественного договора. Граждане продолжают пользоваться своими правами, даже если они организовались в государства.
Здесь аргументация Руссо делает странный поворот — отчасти потому, что непосредственное выражение воли народа на территории, большей, чем территория города-государства, наталкивается на непреодолимые технические трудности. В обществе, организованном как государство, первоначальная свобода, характеризующая естественное состояние, теряет свою важность, поскольку после установления политического общества получает свое полное развитие моральная сущность индивида. Следовательно, в обществе носителем всеобщей воли будет само общество. Нельзя даже сказать, что волю народа выражает воля большинства, хотя во многих конституциях указывается, что источником всякой власти является народ.
Руссо видел источник закона в некоем мистическом фантоме, именуемом "всеобщей волей", и связал народное представительство с законодательной функцией, заложив тем самым основу своего ошибочного учения о верховенстве законодательства, выражающего народную волю. Согласно учению Руссо, которое можно толковать по-разному и которое было истолковано по-разному, в законе должна выражаться всеобщая воля. Меньшинство просто не смогло признать всеобщую волю, и входящему в меньшинство гражданину нужно быть благодарным за то, что ему навязывают волю большинства и тем самым освобождают от его собственных ошибок.
То обстоятельство, что индивида для "исправления" ошибок могут лишить основных прав, Руссо не беспокоило. Бенжамин Констан, со своей стороны, полагал, что реализация целей французской революции — программы Просвещения — была доведена до полного краха идеей Руссо о народной воле. Он считал, что для Руссо было практически безразлично, как выражается эта всеобщая воля. Народу не обязательно осуществлять власть, так как народ не в состоянии постоянно определять и формировать суверенитет.
Поскольку народ и государство сливаются у Руссо воедино, он даже не считает необходимым провести грань между индивидами,
58
составляющими народ, и государством; более того, иногда он прямо выступает против такого разделения — во имя формирования единой воли. Суверенитет народа нельзя передать, представительство не имеет места. Но так как нет решения для выражения монолитной и абсолютной власти, в конечном счете, не имеет значения, как определяется народная воля: поскольку воля, выраженная путем любого представительства, искажается и поскольку Руссо болезненно относится к восстанию своего любимца — народа, поэтому дело народа лишь сигнализировать, что он думает, особенно если находит, что правитель нарушает конституцию.
Руссо поставил себя в неразрешимую ситуацию, ибо для того, чтобы люди могли принять закон, соответствующий всеобщей воле, они должны быть такими, какими они могут быть только следуя закону. В качестве выхода из тупиковой ситуации он предлагает самый неудачный сценический трюк: закон провозглашает посланный Провидением государственный муж. Осуществить народный суверенитет может кто угодно, даже одна-единственная личность. Вполне естественно, что предсказание Руссо о посланном Провидением муже-законодателе было любимой идеей Наполеона. Естественным кажется и то, что идея народного суверенитета по сей день привлекает политиков; если политик выигрывает и если получает возможность представлять народный суверенитет, он приобретает тотальную власть1.
Аббат Сьейес (1748—1836) на место "эмпирического" народа поставил нацию, придав лишь другую форму основной ошибке Руссо, вытекающей из его учения о народном суверенитете. Хотя эта замена и лишила народ непосредственного влияния, но вытеснившее понятие народ абстрактное понятие нации в период 1789—1815 гг. (и с тех пор) стало лозунгом националистов. Власть лиц, провозглашающих себя представителями нации, столь же деспотична, что и власть людей, никого, кроме самих себя, не представляющих.
В концепции народного суверенитета, а также заменившего его национального суверенитета государство и общество сливаются в единое целое. Или смешиваются друг с другом? Их однородность, согласие нарушают лишь введение антидемократического разделения властей отвратительными либералами, да конституционализм с его требованием ограничения власти. И хотя это возражение встречается и у Карла Шмитта, лишь устройство государственного социализма приближается к нерушимому единству государственной власти, которое служит единству рабочих и крестьян, милостиво допускающему иногда в елейный образ святой троицы интеллигенцию, предлагая иллюзию гармоничного общества.
59
Конституционализм встроил демократические элементы народного представительства в свою систему ограничения произвола лишь в результате долгого процесса развития. Либеральные мыслители воспринимали народный суверенитет Руссо как вредное учение. По мнению сторонников либерального конституционализма, безраздельный суверенитет ставит личность в полную зависимость от государства, так как он исключает разграничение власти, оберегающее личность, ради мнимого общественного единства. Учение либерального конституционализма разработали деятели, преследуемые тоталитаризмом французской революции, однако и сторонники позднего конституционного государства с кислой гримасой на лице отзываются о народной воле. Макс Вебер, например, считал народную волю фикцией, а демократическое самоуправление — нелепостью. "Это все равно что воля покупателя обуви, которому нужно решить, какими качествами должен отличаться обувщик. Покупатель обуви знает, где жмут ботинки, но не знает, как сшить их по мерке"2.
Известное демократическое понимание народного суверенитета как происхождение всякой власти от народа и функционирования ее при посредничестве народа связало все же себя прочными узами с идеей конституционализма. Эта связь восходит к временам, предшествующим народным революциям. Французская Конституция 1791 г. одновременно провозглашает разделение властей и народную волю3. Другой вопрос — реальность это или воображаемый брак независимо от того, насколько в него верили. Ныне подобные идеи отстаивают Соединенные Штаты, причем американская концепция конституционализма исходит из того, что воля народа является формой самоуправления: "Мы, американцы, уверены в своей политической свободе. Мы уверены, что осуществляем самоуправление. Если кто-то управляет людьми, мы говорим: управлять должны не кто-то со стороны, а сами люди. Поэтому, когда речь идет о наших собственных делах, мы не допускаем контроля со стороны чужаков... Мы уверены, что справедливость правительства проистекает из согласия людей иметь такое правительство"4.
60
Конституционализм относится к демократии с недоверием. Это не обязательно означает враждебность. Конституционализм, независимо от того, какого мнения придерживаются отдельные его представители о народовластии, в целом занимает в этом вопросе нейтральную позицию, пока демократизм не грозит деспотизмом. Большинство современных конституций краеугольным камнем политического строя решительно признают равное избирательное право как начало реализации политической власти. Американские отцы-основатели Конституции верили в народ (после того, как сузили круг людей, относящихся к нему). Конституционализм и конституции попросту не могли обойти стороной самую популярную легитимационную идеологию нашего времени. Но независимо от этого демократическое осуществление власти может быть и опасным для основных прав и свобод человека. Конституционализм, хотя и воспринял в современных условиях отдельные элементы демократического политического процесса, делает попытку укротить демократическое народовластие. Он предлагает такие конкретные институты осуществления власти, которые в определенных границах препятствуют также тираническим устремлениям демократии. От этого конституционализм еще не становится противником демократии, он лишь не восхваляет ее. "Мы не можем позволить себе лизать пятки демократии именно потому, что являемся ее друзьями и союзниками" (Л. Страус).
Конституционализм, в отличие от выражения доктрины народного суверенитета в законах, принятых большинством голосов, считает неприкосновенными отдельные основные права и ценности. В этом мировоззрении конституция вместо провозглашения народного суверенитета становится фактором ограничения суверенитета, стремясь предложить для этого соответствующие институциональные согласования.
Учение Руссо, несмотря на его недостатки, нашло многочисленных последователей, высказывавшихся в пользу демократии. Демократию ни в коем случае нельзя отождествлять с конституционализмом, напротив, связь между ними скорее можно охарактеризовать как напряженную, граничащую с враждебной. Однако идея демократизма оказалась настолько эффектной, что современная конституционная система не может существовать без демократической легитимации. Следовательно, идея современного конституционализма не отрицает народный суверенитет и включает в свою систему определенные приемы и принципы демократии.
"Необходимо радикально изменить перспективы, свойственные как либеральным теориям, так и демократическим воззрениям: источник
61
легитимации — не заведомо определенная воля людей, а, скорее, сам процесс выработки легитимного решения. Легитимное решение отнюдь не представляет волю каждого — оно является результатом того, что в его принятии участвовали все граждане. Легитимность результата происходит не из суммирования предварительно уже сформировавшейся воли всех, а из процесса формирования воли каждого. Принцип предварительного обсуждения является одновременно индивидуалистическим и демократическим... Мы решительно утверждаем это даже ценой риска вступить в противоречие со старой традицией, согласно которой легитимное право представляет собой результат общего обсуждения, а не выражение всеобщей воли. Тем самым бремя доказательства перекладывается с морали граждан на их разум, на такие процессы формирования мнения и воли, которые должны обосновать предположение, что они позволяют добиться рациональных результатов"5.
Демократия в этом конституционном, т.е. ограничивающем власть, толковании означает: именно потому, что народ является суверенным, никто и никакой орган не может потребовать себе суверенную власть. Власти у него может быть лишь столько, сколько ему передал народ. С другой стороны, суверенитет народа не означает, что носитель суверенитета может суверенно распоряжаться поведением каждого человека.
"Руссо не принял во внимание эту истину, и этот недостаток "Общественного договора" сделал его лучшим сторонником всякого деспотизма.
Там, где начинается индивидуальное существование и независимость, кончается юрисдикция суверенитета... Одобрения большинства недостаточно, чтобы оправдать его действия"6.
62
1 См.: Constant В. Political Wrintings. Cambridge, 1988. P. 175. 2 Письмо Микелсу от 4 августа 1908 г. цит. по: Mommsen. Op. cit. P. 395. Оговорки Вебера в отношении демократии отражают очень важное и распространенное не только в Германии воззрение. По крайней мере, Лео Страус полагает, что уже Гегель в своей "Философии права" считал легитимной такую конституционную монархию, в которой бразды правления находятся в руках высокообразованных чиновников, назначаемых монархом, и в которой соблюдаются права человека. Strauss L. Preface. 1962. Spinoza's Critique of Religion. Schoecken Books. 1965. 3 Руссо в "Общественном договоре" (II.2) яростно нападал на Монтескье, потому что тот считал суверенитет делимым. 4 Meikleisohn A. Political Freedom. Harper Collins, 1960. P. 9. 5 Мапiп В. On Legitimacy and Political Deliberation // Political Theory. 1987. № 15. P. 351. 6 Constant B. Op. cit. P. 177. 57 :: 58 :: 59 :: 60 :: 61 :: 62 :: Содержание