Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 51 :: 52 :: 53 :: 54 :: 55 :: 56 :: Содержание 1.8.3. Обязывающий характер конституционных норм
Сам по себе характер основного закона — своеобразное верховенство — еще не решает вопроса о том, кого обязывает конституция. Относится ли это только к законодательству или ко всем государственным органам? И можно ли, учитывая обязательную силу конституции, ссылаться на нее перед любым судом? Насколько конституционные предписания имеют прямое действие?
Социалистическая концепция конституции как программного документа подавала мысль о том, что конституция непосредственно неприменима, она лишь программа для законодательства, указывающая его направление.
В смысле содержания (в общественном или политическом, только не в юридическом) конституция как основной закон государства (закон наивысшего ранга) носит обязывающий характер в силу особого способа ее принятия или ратификации. Люди, отвечающие за создание конституции или ее последующую ратификацию, делают ее
51
выражением народной воли, национальной юридической нормой самого высокого порядка. Но это народно-общественное признание, согласие принять конституцию или подчиниться ей не лишено проблем, так как всякую имеющую хоть какую-нибудь ценность конституцию учреждали за десятки лет до ее фактического применения. Для Джефферсона решение предыдущего поколения не имело обязательной силы. Согласно ходу его мыслей, не мы создавали конституцию, и независимо от того, согласен ли был в свое время с ее текстом народ, "тех, кто ее писал, давно нет в живых"1. Силу и актуальное значение придают конституции ее постоянное применение и судебная практика.
Правовые государства принимают положение о том, что конституция имеет обязательную силу, но придают этой нормативности различный смысл из-за множественности представлений, относящихся к структуре правовой системы и функций судов. Там, где судебный контроль принимают за правило, использование конституции, в первую очередь, означает, что компетентный в данном деле суд может проверить, соответствует ли применяемый закон предписаниям конституции. Другое дело, если суд не имеет такой компетенции, а также если предстоит решить, является ли предписание конституции, при отсутствии конкретизируемых, правовых предписаний, достаточным основанием для принятия решений в конкретных делах, т.е. применимо ли оно непосредственно2. Самая консервативная концепция заключается в том, что только отдельные, специально сформулированные конституционные предписания действуют непосредственно: "Конституция прежде всего — провозглашение принципов основополагающего закона. Ее постановления, как правило, являются лишь указаниями легислатуре принять закон для достижения целей, установленных разработчиками конституции, или некоторыми запретами легислатуры принимать определенные законы; в то же время только те, кто принимает конституцию, имеют возможность сделать какое-либо из ее положений непосредственно реализуемым"3.
Возможно, это предположение справедливо, но значительная часть классических конституционных положений явно провозглашают право или устанавливают полномочие, и в этом случае они содержат вполне определенные обязательства. Сравнительно легко толкуются и конституционные запреты; действие запретов является прямым, т.е.
52
распоряжение, принятое вопреки предписаниям, нужно оставить без внимания при условии, что в данной конституционной системе существует судебный контроль. Иначе обстоит дело, если в конституции определены общие задачи государства. Касающиеся этого разделы конституции могут уподобиться пустым словам, поскольку согласно господствующим сегодня взглядам, если даже суд имеет контрольную функцию, он не может обязать государство, за исключением особых случаев, достигать государственных целей и выполнять задачи тем, а не иным образом. Эта на первый взгляд техническая проблема может подорвать авторитет конституции и/или судов.
Рассмотрим для примера статью конституции штата Пенсильвания4, согласно которой народ имеет право на чистый воздух, чистую воду, неповрежденные исторические памятники и т.д., и государству, словно привратнику, необходимо охранять находящиеся в общественной собственности природные ресурсы и культурное наследие.
Какую силу имеет такая статья? Может ли суд применять ее непосредственно для принятия того или иного конкретного решения? Если нет закона об охране исторических памятников, может ли суд заявить, что по вине законодательного органа, располагавшего конституцией, произошло упущение? Может ли он обязать законодательный орган принять соответствующий закон? Только конституционные суды имеют такие полномочия, у простых судов их нет, и не везде они могут обратиться к конституционному суду. Что же может сделать конституционный суд, Верховный суд США или любой другой суд, наделенный правом судебного пересмотра? Он может найти упущение, но не может принять закон5. К тому же, если суды слишком часто будут пользоваться этой возможностью, не вынося эффективных приговоров, они потеряют авторитет.
На основе рассмотренной выше конституционной статьи один суд первой инстанции объявил действительным разрешение на строительство здания, так как, по мнению присяжных, оно не нарушает права граждан на государственную охрану исторических памятников. Суд высшей инстанции решил, что в силу отсутствия закона об охране исторических памятников применять в данном случае нечего. Суд высшей инстанции мог бы, конечно, заявить, что он, используя статью конституции, сам решает, портит ли запроектированное здание
53
ансамбль и облик исторического памятника. Однако эта возможность была отвергнута с той мотивировкой, что, если суд признает прямое действие конституции, это может привести к тому, что исполнительная власть будет выносить распоряжения по данному вопросу без всяких дальнейших указаний6.
Итак, установление государственных задач создает специфически напряженную ситуацию, так как оно предписывает конституционные обязанности, к исполнению которых суды совершенно не способны принудить. Если суды принимают решения сами, то таким образом они вторгаются в компетенцию законодательства или исполнительной власти. Так поступил американский судья, который определил государственное финансирование одной школы со следующим предписанием: дети бедных, обучающиеся в ней, получают такое же по уровню образование и такие же учебные пособия, как и школьники, проживающие в богатых районах. Если же суды не решают вопрос по существу, но объявляют, что конституция должна исполняться законодательными органами, они тем самым осуждают законодательство за упущение, возможно, безрезультатно. При этом хотя и утверждается принципиальная позиция Конституции, заинтересованным лицам не обеспечивается такое положение, какое им обещает конституция. Это подрывает престиж всей правовой системы и суда7.
Ситуация становится однозначной, если в конституции прямо записано, что она нуждается в дальнейшем совершенствовании. Очевидно, что такая норма говорит больше, чем общая формулировка, согласно которой Венгерская Республика почитает институт семьи. Но именно в венгерской Конституции техника формулировок может привести к прямо противоположному результату. На первый взгляд, конституция, защищая различные основные права, в иных случаях для предотвращения делегирования законодательных полномочий, нередко пользуется оборотом "(данный вопрос) регулируется законом". Например, согласно абз. 5 § 57 "каждый может подать жалобу в соответствии с установленными законами..." Не будь такой ссылки на закон, статью
54
конституции можно было бы применять непосредственно, и только выбор компетентного органа требовал бы некоторого уточнения. А так, при отсутствии "регулирующего" закона, ничего не может произойти, нет жалоб, разве что Конституционный суд может вынести решение о недочетах Государственного собрания, которое может быть принято или не принято во внимание.
Парадокс ситуации заключается в том, что вышеназванный оборот служит чаще всего не для того, чтобы сделать право нереализуемым, позволяя законодателям обесценивать конституцию (наличие у них такого лукавого намерения трудно отрицать, например, в связи с провозглашением во многих конституциях права на убежище). Позволение законодателю регулировать права или основные институты посредством принятия законов служит для того, чтобы воспрепятствовать исполнительной власти непосредственно самой осуществлять такое регулирование. К тому же для надежности закон может быть принят большинством в две трети голосов. Однако там, где конституция предписала квалифицированное большинство по защите прав и основных институтов, при отсутствии соответствующего соглашения, навязчивая идея, связанная с ролью государства, активно способствующего осуществлению права, сама вынуждала государственные органы впадать в антиконституционное состояние. Если бы мы не думали, что без государства нет свободы, не нужно было бы слова конституции понимать так, что каждое право или свобода должны быть записаны в законе, будто без этого костыля свобода прихрамывала бы.
В Конституции Венгрии, например, говорится, что "для принятия закона об ограничении информационных монополий необходимы голоса двух третей присутствующих депутатов". Ставший жертвой вышеупомянутой навязчивой идеи, Конституционный суд сразу истолковал это следующим образом: такой закон надо принимать, иначе монополия никогда не устранится, а в соответствии с логикой "непрямого действия" это дело не подлежит рассмотрению в обычном суде. Конечно, это логически вытекает из того, что правительство по своей воле ничего не сделало для ликвидации монополии. Теоретически информационная монополия могла бы прекратить свое существование и по решению правительства. Конечно, если исполнительную власть необходимо принудить к действиям, направленным на демонополизацию, то на это способен лишь закон. Так как по этой концепции все свободы ожидаются от государства, от его стимулирующих и защищающих действий, результатом, при отсутствии стимулов в виде соответствующих законодательных актов, будет укрепление антиконституционного состояния. Если правительство разрешило бы частную информационную деятельность в забронированной для себя сфере влияния и
55
исходя из конкретных решений, положение тотчас же улучшилось бы. Конечно, еще надежнее такой вариант решения проблемы, при котором Конституция просто-напросто запрещает информационную монополию. Если же в этом случае закон не нужен и, следовательно, каждый может вещать (как в Румынии) до тех пор, пока действующие лица не сподобятся договориться либо выступая единым фронтом, либо под давлением необходимости положить конец хаосу, законодатели за дело не возьмутся, несмотря на то, что у них есть конституционная обязанность сделать это. Политика руководит законодателем, а ограничения накладывает только конституция. Иначе говоря, конституционный мандат приобретает политическую окраску.
56
1 Brest P. The Misconceived Quest for the Original Understanding. Boston University Law Review. 1980. № 60. P. 204, 225. 2 Когда правовая норма применима непосредственно, то в англосаксонской правовой терминологии говорят о норме, исполняющей самое себя (self-executing). В Европейском Союзе этому соответствует прямое действие предписания Союза (direct effect). 3 O'Neil v. White. 22 A 2d 25 (Pa.1941). 4 Раздел 27 Конституции штата Пенсильвания, о котором идет речь, был принят на референдуме. 5 Согласно швейцарскому Гражданскому кодексу, при отсутствии правовой нормы судья может выступать в качестве законодателя; французское право категорически запрещает судье избегать рассмотрения дела по существу, ссылаясь на отсутствие правовой нормы. 6 На федеральном уровне в Соединенных Штатах не принято выносить решения об обязанности федеральных властей принимать законы, так как на основании текста Конституции государство не имеет позитивных обязательств по содействию правотворчеству или по выполнению подобных задач (Commonwealth v. National Gettysburg Battlefield Tower, Inc., 302 A. 2d 886 (Pa.Commw.); 311 A. 2d 588 (Pa. 1973). 7 Конкретное нарушение конституции в какой-то мере смягчается, если суд может принять решение о возмещении убытков, проистекающих из несовершенного законодательства, за счет государства. (Так обстоит дело в Соединенных Штатах; после дела Francovich (1991) — и в Европейском Союзе, если государство-член не включает союзную норму в свою правовую систему.) 51 :: 52 :: 53 :: 54 :: 55 :: 56 :: Содержание