Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 11 :: 12 :: 13 :: 14 :: 15 :: 16 :: Содержание Глава 1
КОНСТИТУЦИЯ КАК РЕЗУЛЬТАТ СТРАХА И ЕЕ ПРИНЯТИЕ
1.1. Порождения страха. 1.2. Виды страха. 1.3. Одиссей привязывает себя к мачте. 1.4. Опасности дефиниций. 1.5. Конституционная власть. 1.6. Что предшествует конституции? Порядок и принятие. 1.7. "Содержание" конституции: нейтральность или общие цели? 1.8. Правовая природа конституции.
Что грозит тому, кто может управлять страной с помощью церемоний?
Тому же, кто не может управлять страной с их помощью, на что они ему?
Конфуций
1.1. ПОРОЖДЕНИЯ СТРАХА
Общественное мышление как паутиной опутывается "конституционными" заблуждениями, перекочевавшими к нам из прошлых эпох, начиная с доктрины Короны Святого Иштвана и кончая якобинско-коммунистическим учением о народном суверенитете. Не называю имен и не спешу обвинять нынешних теоретиков в области конституционного права, бывших студентов-заочников, специализировавшихся на марксизме-ленинизме, а ныне превратившихся в экспертов по проблемам народовластия. Не виню и университетских профессоров, не понимающих разницы между разделением властей и распределением полномочий. Моя, точнее наша, позиция весьма удобна: в том, что в наших мозгах и наших конституциях какие угодно идеи, за исключением идеи классического конституционализма, повинна только злосчастная судьба венгров, русских, да и народов всей Центральной и Восточной Европы.
По коммунистическим представлениям конституция должна давать перспективу, программу. В ней надо просто, в самых общих формулировках описать общество "будущего". А уж потом мудрый, добросовестный форум народных избранников, именуемый Парламентом или Советом, в ходе своей деятельности, деятельности "инженеров" человеческого общества, претворит в жизнь обещания конституции с помощью самых передовых законов самой передовой в мире науки. Мы
11
видели, хотя после краха коммунизма уже успели забыть, что конституция, которая бредит будущим, совершенно непригодна для решения своей реальной функциональной задачи — она не способна защитить общество, его граждан от государственной власти. Окрыленное привлекательной идеей строительства светлого будущего, общество оказывается под пятой государства и государственной машины, в которой господствует коммунистическая партия.
Конституции, начиная с основного закона греческих городов-государств и по сей день, трактуют отношения между основными органами и учреждениями государства. Если при этом реализуются принципы конституционализма, установившиеся отношения образуют такую систему ограничений, при которой на первом плане стоит обеспечение свободы граждан. Конституции сами по себе являются выражением государственной власти; конституция же, проникнутая идеями конституционализма, выражает власть ограниченную, хотя часто она и содержит набор определенных принципов и социальных обещаний.
"Конституция — это система, объединяющая основные государственные учреждения, предписывающая способы законного занятия руководящих постов и объем их власти, а также дающая право на применение силы. Грубо говоря, конституция лишает нас ангела-хранителя, определяющего, по словам Лэсуэлла (Laswell), "кому, когда и что полагается". Конституция — это автобиография властных отношений, материальных и духовных, для любых групп людей, и, как во всякой автобиографии, в ней есть некое величие, никогда не изведанное, и нет грехов, каждому свойственных"1.
Конституционная биография власти — это биография, которую пишут с момента рождения конституции. Это описание еще не прожитой жизни, нить ее прядут не мудрые Парки, а грубо плетет необходимость момента, требующая практического решения. Государству придется жить по этой биографии. Его попытаются принудить к этому судьи, самые прилежные читатели биографии, если они в нее верят и настолько, насколько верят.
Конституции, служащие конституционализму, работающие, а не порожденные иллюзиями и обещаниями революционных утопий, не предсказывают, каким должно быть общество будущего. Они говорят о связанных с предыдущим строем и существовавших в нем страхах, о том, как на основе знания этих страхов следовало бы пользоваться властью.
12
В ходе разработки и принятия американской Конституции 1787 г. "отцов-основателей" почти что параноически занимала мысль, как бы воспрепятствовать и реставрации монархии, и разгулу народной демократии. Но у "параноиков" были враги...
Летом 1787 г. Америку облетел панический слух: в Филадельфии якобы намереваются восстановить монархию. Правда, пока шло обсуждение, из зала заседаний ничто не просачивалось. Однако в предназначенной для общественности информации участники переговоров постоянно подчеркивали, что "хотя нам ничего не известно о том, к какому решению придем, но мы знаем единственное, чего не хотим: возвращения королевской тирании".
После Второй мировой войны создателей германского Основного закона ужасали фашизм и неуправляемость страной во времена Веймарской республики. Генерал Ш. де Голль в 1958 г. стремился избежать парламентского бессилия Четвертой республики.
Признание страха, человеческой слабости в качестве движущей силы, построение на этом целой системы, пусть даже очень рациональной, не делает слишком привлекательной такую движущую силу создания конституции. Это не та духовная традиция, которой следуют творцы, напряженно работающие над тем, чтобы одарить трудящийся народ конституцией. Интересно, какие же страхи есть у человека, отрицающего движущую силу страха? Всякому ясно: не очень умно увязывать с негативными факторами то, что мы хотим, чтобы люди приняли. Есть, однако, и более глубокие причины. Первобытный страх, связанный с принятием конституции, обнажает всю ненадежность общественного устройства, все распри, которые порождали конституцию и которые могут возобновиться. По древнему поверью нельзя поминать злых духов. В то же время представление о конституции как об инструменте рационального устройства, достижении "инженеров" государственного строительства возникает на традициях просвещения, дававших надежду преодолеть иррациональные представления, а значит, и страх. Природа современного просвещения основывается на рациональном подавлении страхов, хотя по-настоящему рационально было бы осмысление и использование страхов.
Предупреждение монополизации власти общественными группами обрело новое конституционное значение и смысл после злоупотреблений государственной властью в XX в. Германский Основной закон учредил в связи с этим принцип воинствующей демократии. Из тех же соображений после провала коммунистических режимов почти всюду в конституцию был внесен запрет захвата власти исключительно какой-либо одной партией или организацией. Это предписание, как
13
правило, сохранилось и в процессе более широкой переработки конституции.
Небезынтересно рассмотреть, как проявились эти страхи в созданных после падения коммунистического режима конституциях (например, ч. 4 ст. 3 Конституции РФ). Согласно Конституции Болгарии (ч. 3 ст. 1) группа людей или политическая партия не может монополизировать суверенитет народа. В некоторых странах, например, в Венгрии и Польше в 1989 г., свободные выборы состоялись в результате постепенного отступления, уступок коммунистов. Здесь конституция была создана в рамках переговоров за круглым столом между коммунистическим правительством и оппозицией и содержит — в значительной мере — распоряжения на случаи, которых опасалась одна или другая сторона. В Польше коммунисты ссылались на то, что выход армии из-под их контроля вызовет гнев Советского Союза, поэтому вооруженные силы оказались под контролем президента республики; в отношении того, чтобы президентом стал коммунист (генерал Ярузельский), было достигнуто соглашение, что президента выбирают обе палаты парламента, где антикоммунисты могли гарантировать необходимое число голосов, чего нельзя было бы обеспечить в случае непосредственных выборов. Примерно так же обстояло дело с венгерской конституцией 1989 г., официально считавшейся лишь внесением поправок в уже существующую2. Всюду, где поправки в конституцию были внесены в результате революционных событий, первым делом было устранено положение о руководящей роли коммунистической партии, в некоторых новых конституциях запрещена принадлежность государственной власти одной какой-либо партии.
Слабая антикоммунистическая оппозиция в Венгрии боялась, что коммунисты в результате свободных выборов могут оказаться в большинстве, поэтому по вопросам, касающимся основных прав и свобод, она настаивала на принятии законов большинством в две трети голосов и на обеспечении широких правозащитных полномочий
14
конституционному суду, членов которого можно назначать только с согласия оппозиции. Опасаясь, как бы пост президента республики, располагающего сравнительно большой властью, не достался коммунистам, оппозиция путем референдума помешала тому, чтобы президента можно было выбирать посредством референдума.
В Болгарии страх перед турецким национальным меньшинством привел к включению в конституцию запрета на создание партий, формирующихся на национальной основе. Российская конституция явно отразила основанное на опыте отрицательное отношение Ельцина и его сторонников к выборным органам народного представительства прежних лет и страх перед возвращением коммунистической властной монополии (см. разграничение власти Думы и Конституционного Суда и ограничение пределов ведения территориальных единиц).
Конституции рождаются в страхе перед былым деспотизмом, но после этого живут самостоятельной жизнью; конституционным становится не только то, что диктуется ответами на первоначальные страхи. Сегодня французы считают конституционной систему, в которой исполнительная власть играет почетную роль, ибо они помнят о бессилии парламентаризма, но не помнят о праздности и злоупотреблениях власти исполнительной, из-за которой в 1789 г. стремились усилить власть законодательную.
Конституции, которые возникали после тираний и однопартийных правительств, нашпигованы ненавистью ко всему, что связано с однопартийной системой и узурпацией власти. Они закрепляют свободу как отрицание институтов недавней тирании, вследствие чего конституция нередко фиксирует изнанку институтов тирании. Так, до 1989 г. в Венгрии и Болгарии парламент практически не функционировал, ибо как кричали: "Давайте-ка сделаем его органом неделегируемого законодательства!" — так и поступили.
Любое средство запятнано, если оно служило тирании. Конституционализм как воплощение подозрительности в штыки встречал все то, что усиливало власть при прежнем режиме, упуская из вида то, что в действительности техническую основу деспотизма составляли не сами средства, а их весьма своеобразный комплекс и расстановка. Например, французское законодательство, направленное против терроризма, предприняло в 1986 г. ряд сомнительных по своей конституционности мер (специальные суды, наказание за террористическое намерение, облегчение ареста подозреваемых — все это, правда, не стало системой). Однако в начинающем формироваться правовом государстве всякая исключительность создает проблему возвращения к тирании, проблему превращения исключения в правило.
15
При государственном социализме в Венгрии власть парламента была делегирована Президиуму Народной Республики, что исключало даже формальную возможность политической гласности. Стало быть, во всем виновато делегирование. Гитлер осуществлял власть на основе закона о передаче полномочий, следовательно, опять делегирование сплоховало. Точно так же в течение 150 лет обстояло дело и с американцами. Сегодня же делегированная власть смущает лишь сторонников возврата к классическому решению. Французы попросту закрепили в конституции такую систему, да и итальянцы считают приемлемым указ, имеющий силу закона.
Опыт тирании передавался по традиции из поколения в поколение. Для Германии — к великой досаде множества добропорядочных немцев — точкой отсчета все еще является нацизм3, равно как и французская политика, прошлого столетия разыгрывалась по революционному распределению ролей. Однако, какими бы ни были конституционные страхи, со временем они меркнут, притупляются. В условиях демократии, позволяющей жить в мире и без страха, конституционализм может стать успокоительным знанием, а рутина конституционного государства — источником вновь обретенной уверенности в своих силах.
16
1 Finer H. Theory and Practice of Modern Government. Westport, 1970 (1949) reprint. P. 12. 2 Изощренные козни истории, или бессмертие чиновничества как института, привели в Венгрии к некоей странной преемственности техники права. Верховенство парламента нравилось уже и позднему государственному социализму — товарищи сообразили, что парламент может быть самым послушным орудием воли скрытой власти. Закон 1987 г. о правотворчестве предписал прерогативу парламентского законодательства по целому ряду вопросов. В 1987 г., однако, дело обстояло таким образом, что Президиум Народной Республики мог в любое время заменить парламент. Республика унаследовала это социалистическое верховенство и исключительность законодательства. Подобным же образом в горбачевской идеологии социалистического правового государства важная роль отводилась управлению посредством законов. На этом настаивал затем и российский Верховный Совет, несмотря на то, что он оказался не способным принять необходимые законы (или в этом не было заинтересовано большинство). 3 Именно потому, что немцы все еще живут в сознании этого опыта, председатель Бундестага, человек с общеизвестными антифашистскими взглядами, вынужден был подать в отставку из-за одного заявления, которое можно было превратно истолковать. 11 :: 12 :: 13 :: 14 :: 15 :: 16 :: Содержание