Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 84 :: 85 :: 86 :: 87 :: 88 :: 89 :: 90 :: 91 :: 92 :: 93 :: Содержание 3.2. ОБОСОБЛЕНИЕ И ЗАВИСИМОСТЬ В НАЧАЛЬНОЙ И КОНЕЧНОЙ СТАДИЯХ
3.2.1. Создание
Структура (ветвь власти) в различные периоды своего существования может находиться в неодинаковых отношениях с другими ветвями. В Англии и вообще в ранних конституционных монархиях появление исполнительной власти было независимо от законодательства, но не
84
наоборот. Исполнительная власть (король) не только отделилась от законодательного органа, но и держалась особняком во все периоды своего существования, поскольку личность короля была неприкосновенной, и наследственность королевской власти обычно (но не обязательно) предотвращала вмешательство парламента в случае вакансий в органах исполнительной власти1. Король мог назначать и держать министров (как это теоретически могло бы быть и сегодня). В континентальной Европе только спустя десятилетия после революций 1848 г. установилась практика, согласно которой монарх учитывает настроение парламента и в соответствии с доверием или недоверием парламента назначает или отстраняет министров или кабинет.
Короля Англии (как главу исполнительной власти) нельзя было отстранить, король же, по крайней мере, согласно доктрине XVIII в., мог в любой момент распустить Парламент с единственным условием: не позже чем в течение трех лет он должен был созвать новый Парламент. Однако поскольку депутаты предусмотрительно утверждали налоги только на один год, Парламент созывался чаще.
В Соединенных Штатах, в отличие от английской системы, каждая из ветвей власти в своем возникновении в принципе независима одна от другой, включая сюда и большинство судей, которых (за исключением федеральных)2 выбирают, как и присяжных заседателей. В американской системе как законодательную, так и — по сути дела — исполнительную власть (президента) выбирает непосредственно народ. В отличие от английской концепции XVIII в. там было столько институтов, возникших независимо друг от друга, сколько ветвей власти. Президент не может распустить Конгресс, Конгресс не может сместить Президента, Конгресс не может распустить сам себя, президентов можно застрелить, но сами они полномочия не слагают. Единственным организационным полномочием Президента в отношении Конгресса является то, что он может созвать его в случае чрезвычайного положения. Исполнительная власть не принимает непосредственного участия в законодательной деятельности. Однако Конгресс в исключительных случаях — если выборы не дали результата — может избрать
85
президента, поможет и отстранить его с помощью импичмента3. Имеются прецеденты, зафиксированные, по крайней мере, письменно, когда в парламентской системе действует система разграничения компетенции в соответствии с принципом доверия. В Израиле главу исполнительной власти, премьер-министра, по закону, вступившему в силу в 1996 г., избирают прямым голосованием избирателей4. Однако правительству как ответственному органу и в дальнейшем будет необходимо доверие парламента. Удалось сформировать классическую, зафиксированную в конституции, патовую ситуацию. Что случится, если правительство сложит свои полномочия, но премьер-министр, получивший ведь свой мандат от народа, не сможет подать в отставку?
В рассмотренных случаях исполнительная и законодательная власти в начальной стадии независимы одна от другой, т.е. они изначально действуют параллельно. Однако право монарха распускать. Парламент делают английские властные отношения XVIII в. асимметричными. Это своеобразное полуразграничение компетенции создавало структурную напряженность (скорее, по социально-политическим причинам, чем просто из-за неуравновешенности правления). Подчиненное положение Парламента стало неприемлемым. "Решение" пришло в результате революционного, а отчасти медленного органического развития благодаря новому структурному неравновесию, исходной точкой которого послужило верховенство законодательной власти. В Англии XVIII в. эта концепция опиралась на то, что в парламенте объединялись политика и власть, здесь же принимались решения по налогам. На этом основании парламент считался всемогущим и верховным органом. Во Франции вслед за учениями Руссо парламенту как выразителю всеобщей воли народа приписывалась ведущая роль.
Верховенство законодательства служило тому, чтобы обеспечить надзор за исполнительной властью и ее зависимость, полную или хотя бы частичную (которая, апеллируя к правам короны, также требовала себе верховенства). В Англии этот процесс парадоксальным образом восходит к королевской инициативе. Приглашенный парламентом на
86
английский трон Вильгельм Оранский в связи с одним международным конфликтом счел особенно важной поддержку парламента, утверждающего также и налоги, вследствие чего он пригласил в свой так называемый кабинет, состоящий из его личных советников, четырех господ, которые, как он предполагал, благодаря своему влиянию в парламенте в состоянии убедить нижнюю палату принять точку зрения короля. По истечении продолжительного времени положение изменилось: в силу привычки в кабинет, уже располагавший действительной исполнительной властью, можно было приглашать лишь тех, кто. фактически пользовался поддержкой парламента. В конце концов, особенно в тех республиках, где отстранили короля, парламент полностью стал решать вопрос о назначении премьер-министра или даже голосовать за состав всего правительства. В Третьей и Четвертой французских республиках каждое вновь созданное правительство представляло законодательному органу на голосование свою программу5. В результате большинство французских правительств сразу же после формирования было вынуждено подавать в отставку6.
Такая возможность решения вопроса может привести к прекращению полномочий правительства. В парламентаризме, принимая во внимание стадию существования, этот перевес власти (на бумаге) является решающим.
Только у исполнительной власти, по крайней мере относительно прекращения полномочий, могут быть существенные противовесы. Так, в случае выражения парламентом недоверия правительству, последнее, даже находясь в стадии "умирания", все еще может распустить парламент. В других странах и в другие эпохи такой возможности у правительства не было, но если в течение продолжительного времени не удается сформировать новое правительство, в силу автоматически вступает тот или иной механизм, который ведет к роспуску парламента и объявлению новых выборов.
Эти логические возможности в континентальных парламентских системах являются одновременно ступенями развития. Картина
87
усложняется тем, что образованное парламентом правительство становится рядом с королем, т.е. исполнительная власть в известном смысле удваивается7.
В начале XIX в. конституционная проблема заключалась в следующем: каким образом подвергнуть контролю короля как главу исполнительной власти, личность которого не могла быть субъектом ответственности? Этому служила система министерства, ответственного перед парламентом, которую настоятельно требовали также и герои-оппозиционеры эпохи венгерских реформ8. В большинстве королевств Европы король оставался главой исполнительной власти почти до конца Второй мировой войны, но он не мог даже по французской Конституции 1791 г. действовать без контрассигнации министра, пользующегося доверием парламента.
С точки зрения конституционного требования изначального разделения властей особенно поучителен пример Нидерландов и Бельгии, следовавшей ей. В Нидерландах, характеризующихся республиканскими традициями, в 1813 г. лосле французской оккупации было создано королевство. Согласно Конституции 1814 г., король принимал законы вместе с парламентом, однако кроме этого у него была и собственная законодательная власть. Министры служили в качестве советников короля. Из-за религиозных разногласий и споров об использовании языка бельгийцы в 1830 г. выделились в самостоятельное государство. Бельгийская конституция 1831 г. была образцом для либералов, хотя предписывала лишь то, что для любого акта короля необходима министерская контрассигнация. Несмотря на то что в ее тексте фигурировал принцип министерской ответственности, он означал, что, если подпись министра, выполняющего приказ короля, противоречила закону, его, министра, можно было привлечь к уголовной ответственности, и король не мог его помиловать9.
Что касается современной политической ответственности правительства, то от нее не осталось и следа. Более того: не осталось и правительства, а только отдельные министры, несущие личную уголовную ответственность. Назначение и отстранение министров осталось за
88
королем, а вопрос об избрании или "отзыве" правительства парламентским большинством даже и не поднимается. Нет никаких предписаний об уходе в отставку правительства, если его предложение в ходе голосования не будет принято. Король в любое время может распустить парламент10.
В Конституции Нидерландов до 1848 г. вообще не было статьи об ответственности министров. Хотя под влиянием революционных событий была учреждена вторая палата, избираемая прямым голосованием, правительство все же могло распустить парламент. (Нельзя забывать, что такое решение стало результатом жесткой конфронтации между королем и парламентом.) В 1866 г. король по желанию кабинета отстранил одного из министров от должности. Вторая (нижняя) палата решительно протестовала. Исполнительная власть сочла это антиконституционным, революционным поступком и распустила нижнюю палату. Новый парламент, помня об этом роспуске, молчал. Однако через год позиция правительства по вопросу принадлежности Великого герцогства Люксембургского заставило парламент принять постановление, в котором правительство подверглось критике, в результате правительство подало в отставку11.
Парламентская власть перевесила исполнительную только в республиках, по крайней мере вначале и в условиях революционной ситуации12. Во многих случаях именно законодательная власть наделяла президента республики его мандатом13.
89
Итак, парламентская система с точки зрения установления ветвей власти асимметрична: исполнительная власть создается парламентом. Однако в конечной стадии эта зависимость уменьшается в результате различных решений. Парламент посредством вотума недоверия может добиться отставки правительства, но правительство часто имеет возможность реванша — распустить парламент.
В европейских парламентских системах исполнительная власть находится в более сильной личной зависимости. Правительство или его глава избираются парламентом, но оно не может функционировать без поддержки парламента даже в том случае, если назначается президентом республики. Когда парламент выносит вотум недоверия, правительство должно подать в отставку.
Исполнительная власть должна, ролучить доверие парламента, следовательно, зависит от него. Но что тогда следует считать вотумом доверия? В двухпалатных системах, например в Третьей Французской республике, случалось, что обе палаты — независимо одна от другой — выражали недоверие правительству, которое тем не менее оставалось на месте. Тот факт, что предложение правительства не принимается парламентом, как правило, не воспринималось как выражение недоверия, хотя в Англии с конца XIX в. считали именно так14. Сегодня положение изменилось, т.е. непринятие предложения правительства не ведет; к обязательной его отставке или к новым выборам. Представители правительственной партии осознают, что не могут идти на риск новых выборов, а также знают, что для правительства, опирающегося на незначительное большинство, важен каждый голос. Внутри правительственной партии роль небольших групп зачастую переоценивается15.
Согласно положению итальянской Конституции, само по себе непринятие законопроекта правительства не означает недоверия. Для вынесения вотума недоверия необходимо специальное голосование. В Конституции Пятой Французской республики, а также в германском
90
Основном законе говорится, что вопрос о недоверии решается в соответствии с особыми усложненными правилами16.
Конституционное устройство, в основу которого положена связь между исполнительной и законодательной властями, в качестве фактора, ограничивающего власть, несколько устарело и ныне имеет скорее всего чисто теоретический характер. В типично континентальной парламентской системе сегодня противостоят друг другу уже не исполнительная и законодательная власти, а партии. Создавшуюся на партийно-политической основе систему взаимосвязей, которую породил парламентаризм, было бы чрезвычайно трудно успешно уравновешивать только посредством конституционного разделения властей. Таким образом, "дух" парламентаризма скорее всего "мертв" и ничем не уравновешен17.
Теоретически ответом является такое разделение, в основе которого ветви власти создаются независимо одна от другой, иначе говоря, возможности переплетения позиций партий уменьшаются, но их существование и функционирование связаны. Эта модель уравновешивает одинаково сильные ветви власти и с этой целью возводит их к независимым непосредственным демократическим источникам, аргументируя это тем, что часть когда-то бывшей королевской власти переходит к избранному на длительное время президенту18.
Еще одно дополнение смягчает нестабильность, связанную с демократизмом подхода: правительство исполняет роль парома между непосредственно избираемым главой исполнительной власти и косвенно избираемым парламентом. И снова правительство стоит либо на одной, либо на другой стороне, т.е. может зависеть либо от президента, либо от парламента. В других случаях правительство назначается президентом, но отстранено может быть парламентом. В соответствии с представлениями Макса Вебера кабинет должен избираться парламентом,
91
в обязанности которого входит наблюдение за действиями кабинета, в то время как всенародно избранный президент, опираясь на референдумы, может осуществлять исполнительные полномочия в некоторой мере независимо от парламента. Обращение и сегодня к опыту Вебера объясняется политической потребностью в харизматическом лидере, который проводит программу, "одобренную" народом, и в парламенте, который помогает реализовать правление партий19.
Взаимоограничивающее равновесие ветвей власти может возникнуть не только там, где есть разделение властей. Баланс может быть установлен при таком "уравнивании" и делении, результатом которого ветви власти будут иметь в противовес друг другу, симметричные права в части назначения и роспуска. В принципе это должно означать, что исполнительная и законодательная власти находятся в равном положении. Если правительство избирается парламентом, это "парламентский абсолютизм". По мнению немецкого ученого Редслоба20, оказавшего наибольшее влияние на авторов Веймарской конституции, настоящая парламентская система существует лишь там, где имеется механическое равновесие властей. Американская система "сдержек и противовесов" не обеспечивает возможности; балансирования, так как между ветвями власти нет тесной связи. "Реальное" (хрестоматийное) равновесие устанавливается тогда, когда парламент может отозвать правительство, а правительство может распустить парламент. Ответственность министра (возможность его отставки) уравновешивается тем, что парламент в любой момент может быть распущен кабинетом. Каждой из двух ветвей власти необходимо располагать собственным источником равновесия. Глава исполнительной власти, как и парламент, выбирается народом или, как в конституционной монархии, легитимирован "божьей милостью". Когда народ избирает представителей обеих
92
ветвей власти, у него есть возможность навязать свою волю одной из них, обратившись к другой. Если это не обеспечено, парламент будет являться единственной верховной властью, так как у народа после его выборов не будет никакого способа выразить противоположное мнение вплоть до следующих выборов. Выбранный народом президент, который назначает органы и должностных лиц исполнительной власти, помогает властным противовесам миновать мертвые точки. К этой системе близка конституция Ш. де Голля в том виде, в каком генерал учредил ее в 1971 г. с помощью референдума, нарушившего конституцию. Согласно ей, Президент республики избирается прямым голосованием, он назначает правительство, которое парламент может провалить, но Президент в любое время может распустить Национальное собрание21.
93
1 "Славная революция" создала политические условия для возникновения современного парламентаризма, состоявшие в том, что монарх восходил на трон не по праву наследования, а по приглашению парламента, который ставил при этом определенные условия. ("Славная революция" — принятое в исторической литературе название государственного переворота в Англии 1688—1689 гг., когда был смещен с престола Яков II Стюарт и воцарился Вильгельм III Орапский. — Прим. ред.) 2 Результат, к которому пришли в 1787 г., из-за его непоследовательности подвергся нападкам сторонников более аморфной государственной структуры, в частности, из-за того, что федеральные судьи назначались главой исполнительной власти. О несовершенном разделении судей см. главу о правосудии. 3 Импичмент — процесс привлечения к ответственности выборных должностных лиц, который обычно происходит по решению парламента, в результате чего обвиняемый может быть отрешен от должности. 4 Принять этот необычный закон Кнессет побудило всеобщее возмущение после того, как очередное правительство ушло в отставку в связи с тем, что два представителя последовали примеру своего экстремистски настроенного раввина, неожиданно отвернувшегося от правительства. Общественность сочла неприемлемым такое положение, когда правительство может уйти в отставку по воле священнослужителя, отличающегося, по мнению большинства, крайними взглядами. Идея не нова. Предложение относительно ответственного перед парламентом, но выбираемого непосредственно народом коллективного правительства было включено в проект французской Конституции 1792 г., причем не кем-нибудь, а маркизом Кондорсе. 5 Этому "классическому" подходу следует венгерская Конституция. Народная Республика позволила себе также и соблюдение примитивной демократии. Государственное собрание выбирало правительство, но, чтобы не было беды, только по предложению Президиума Республики. 6 Первые три правительства Пятой республики еще продолжали эту практику в тех пределах, что премьер-министр оглашал в парламенте программу своего правительства, но голосования по ней не проводилось, так как формально правительство зависело в первую очередь от Президента. Однако в начале 80-х гг. социалистическое правительство вернулось к прежней практике регистрационного голосования для повышения ответственности правительства. В период с 1958 по 1993 г. из двадцати пяти правительств всего девять просили такого голосования. 7 В английском конституционном праве по сей день живы привилегии короны, применительно к которым не действует парламентский контроль, т.е. формально нельзя выразить недоверие правительственному решению, связанному с этими привилегиями. 8 "Если хотите полного доверия между нацией и правительством, дайте венграм конституционную, т.е. ответственную, исполнительную власть..." (EÖtvos J. Reform Es hazafis Á g. Budapest, 1978. S. 524). 9 За Истекшие с тех пор более 160 лет не нашлось времени принять закон об ответственности министра в соответствии с разд. 90 Конституции. Более подробно об этом читайте в разд. "Миф об ответственности" гл. 5. 10 Нынешнее положение, но сути, представляет собой право обычая. Формально король может назначить кого угодно при условии контрассигнации министра (всегда найдется официальнофункционирующее министерство). Практически он назначает кандидата сложившейся партийной коалиции. Если парламент выносит вотум недоверия правительству, то оно подает в отставку или назначает новые выборы. См.: Allen Andre. Belgium. International Encyclopaedia of Laws. Constitutional Law. Kluwer, 1992. 11 Понадобился приговор Верховного суда (Meerenbcrg) (1879) и новая поправка к конституции (1887) для того, чтобы лишить исполнительную власть законодательных функций, не основанных на законе. 12 Согласно франкфуртской имперской конституции, одной из революционных конституций 1848 г., никогда не имевшей законной силы, но имевшей большое значение, право избирать членов правительства принадлежало нижней палате, избираемой всеми мужчинами, достигшими совершеннолетия. По Веймарской, т.е. первой республиканской конституции Германии, Канцлера (премьер-министра) назначает Президент республики, но министры должны уходить в отставку, если Парламент выносит им вотум недоверия в решении по этому поводу. 13 По швейцарской Конституции 1848 г. Федеральный совет, осуществляющий федеральную исполнительную власть, избирается Национальным советом (являющимся непосредственно избираемой палатой) сроком на три года (раздел LXXXIV). Президента Третьей Французской республики избирают обе палаты совместно (простым большинством голосов); согласно нынешнему германскому Основному закону Президента выбирают обе палаты сроком на пять лет; венгерская Конституция гласит, что президента большинством голосов избирает однопалатный парламент сроком на пять лет. 14 Еще в начале 60-х гг. считалось, что правительство должно уйти в отставку, если не будет принято какое-либо из его предложений. Исходя из этого, относящиеся к большинству правящей партии парламентарии чрезвычайно дисциплинированно следовали партийному курсу. Однако после того, как однажды предложение лейбористского правительства, имевшего небольшое преимущество, не получило большинства голосов; а правительство все-таки осталось на месте, партийная дисциплина ослабла. 15 В 1994 г. "евроскептические" представители консервативной партии энергично протестовали против того, чтобы Великобритания вносила свою долю в бюджет Европейского Союза автоматически, на основе общего правила. Чтобы призвать к верности бунтовщиков, премьер-министр Дж. Мэйджер заявил, что правительство уйдет в отставку, если останется в меньшинстве при голосовании по этому вопросу. Бунтовщики подчеркнули, что речь идет о принципиальной точке зрения — за свою верность они заставили принять дальнейшие условия. 16 Об ограничении правил голосования по вопросу о доверии и приобретенной в результате этого дополнительной самостоятельности исполнительной власти см. сказанное в гл. 4 о конструктивном вотуме недоверия в связи с привилегиями исполнительной власти. 17 Redslob R. Die parlamentarische Regicrung in ihrer wahren und in ihre unechten Form. TÜbingen, 1918. S. 179. Цит. по: Mommsen. Op. cit. S. 350. 18 Макс Вебер, один из авторов такого подхода, даже и не скрывал, что избранного пародом на семь лет президента республики он прочит в преемники германскому императору (а заодно и Бисмарку). Возможность президента стать правопреемником короля особенно ясно видна в том случае, когда президента избирают пожизненно. Наполеон стал императором после избрания его пожизненным консулом; Симон Боливар написал несколько конституций, на основании которых он мог бы стать пожизненным президентом целого ряда южноамериканских республик (через два-три года после этого он вынужден был бежать из этих республик). 19 Парламент при этом подходе необходим по той причине, что власть бюрократии должна быть под контролем. Вебер отверг американскую президентскую систему именно потому, что не находил в ней лиц, которые контролировали бы бюрократию. Вебер умер в 1920 г., с тех пор идея и практика профессиональной администрации в американской системе усилилась, опасность системы "spoil" (т.е. захват административных должностей победителями на выборах) уменьшилась, непосредственный демократический контроль над административными процедурами (слушания) становится умеренным, а способность судов контролировать администрацию значительно возросла. Все это означает тенденцию к упразднению контролирующей роли парламента. Таким образом, приобретенный после смерти Вебера опыт общения с единоличными харизматическими лидерами показывает, что их время прошло. Эта модель в постсоветских системах привлекательна именно вследствие возможности проявления цезаризма и захвата добычи. Что же касается власти партий в парламенте, то лидер партии, имеющей здесь большинство, осуществляет свою власть, не имея никаких харизматических способностей и без всякого демократического уполномочивания. 20 Redslob R. Op.cit. 21 Подобная смешанная система существовала в Германии в период Веймарской конституции (1919—1933). Французский подход 1958 г. был недалек от веймарских традиций, где Президент также избирался прямым голосованием сроком на семь лет и имел законодательные полномочия совместно с назначенным им правительством. По сути дела, этой же модели следует Россия в ельцинской Конституции 1993 г. 84 :: 85 :: 86 :: 87 :: 88 :: 89 :: 90 :: 91 :: 92 :: 93 :: Содержание