Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 104 :: 105 :: 106 :: Содержание 3.5. КОГДА ПРОТИВОВЕС ПРЕВРАЩАЕТСЯ В ПЕРЕВЕС?
На Европейском континенте после прекращения конфронтации между исполнительной властью и парламентом первая, несмотря на то, что ее существование однозначно зависит от второй, приобретала все более значительную власть, хотя это и не всегда отражалось в конституции, подобно тому, как это не нашло отражения в тексте французской Конституции 1958 г. Причина укрепления исполнительной власти отчасти связана с изменением избирательных систем в направлении усиления партийной власти, а отчасти с переориентацией деятельности и влияния партий (на что, в свою очередь, воздействие оказывает роль средств массрвой информации в изменении систем выборов). Чем слабее поддержка исполнительной власти со стороны партий, т.е. чем менее
104
стабильно правительственное большинство, тем труднее реализовать намерения исполнительной власти, но это уже выходит за пределы темы конституционализма.
Каково, с учетом этого, соотношение сил между ветвями власти1 — зависит от многих факторов, например, от партийной системы, от избирательной системы, от веса государственной администрации. Что касается соотношения сил в системе "сдержек и противовесов", то достаточно сказать, что взаимопереплетение в любом случае ограничивает каждую из фигурирующих в этом переплетении ветвей власти.
В отношениях между ветвями власти современные партии, используя избирательные системы, могут играть исключительную роль. Избирательная система, по существу, определяет, сколько партий будет представлено в парламенте. Рост числа таких партий ведет к повышению независимости парламента, однако это наносит ущерб управляемости. Согласно классическому тезису М. Дюверже, выборы в один тур под лозунгом "представительство принадлежит победителю" благоприятствуют двухпартийной системе, тогда как пропорциональная избирательная система — многопартийности. Однако конституции в большинстве случаев обходят избирательную систему молчанием, причем настолько, что вопрос формирования власти, определяющий фактическое ее разграничение, остается вне конституции.
Если исходить из тезиса дисциплинированности партий, любое разделение власти может оказаться бесплодной попыткой для создания конституционализма. Разделению властей благоприятствует, когда депутаты не зависят от партии, например в отношении финансирования кампании и выдвижения кандидатур, но постоянно зависят от избирателей, вплоть до возможности отзыва (это, однако, трудно увязать с принципом неделимого представительства единого народа, стабильностью и другими конституционными требованиями).
105
Если современной партии путем выборов удается подчинить своему влиянию как законодательную, так и исполнительную власть, она через партийное руководство может "объединить" ветви власти и создать единый центр по принятию решений. Конституционное разделение ветвей власти может лишь уменьшить это настолько, насколько исполнительной власти понадобится время для приобретения, в соответствии с конституционными предписаниями, законных полномочий, которые потребуются для осуществления партийной политики. В таких условиях особую важность приобретают элементы конституционного устройства, которые обеспечивают права политического меньшинства, так как создают препятствие для полного подчинения парламента одной партии. Роль такого противовеса партии в парламентах может сыграть избранная в другое время и по другим избирательным принципам вторая палата, в федерациях — вес субъектов федерации, а также сохраняющий прежнее политическое соотношение сил (ранее назначенный) конституционный суд. Под знаком стремления к восстановлению конституционного равновесия парламентские меньшинства, обладающие правом предъявления иска, могут усложнить процесс усиления исполнительной власти.
106
1 Олсон и Мези сформулировали и другие гипотезы о формировании отношений между ветвями власти. В условиях централизованной исполнительной власти у депутатов парламента меньше шансов на то, чтобы их самостоятельная законодательная инициатива была успешной. Если инициатива иснолнительной власти исходит от органа сравнительно низкого уровня, парламент может противостоять успешнее. Против предложений отдельных министров, при отсутствии возможности выбора, голосуют даже представители правящей партии, отчасти потому, что это не влечет за собой непосредственных жизненно важных последствий. Там же, где все предложения формально вносит правительство, шансы на успех в противостоянии невелики: любая попытка в этом направлении ведет к конфронтации с правительством. См.: Olson David М., Mesey Michael. (cds.). Legislatures in the Policy Process: The Dilemmas of Economic Policy. Cambridge — N.Y., 1991. 104 :: 105 :: 106 :: Содержание