Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 96 :: 97 :: 98 :: 99 :: 100 :: Содержание 3.3. РАЗДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ И СОВМЕСТНЫЕ РЕШЕНИЯ
Как бы ни было важно определение органов и лиц, составляющих ветвь власти, само по себе оно не является решающим в отношениях между ветвями власти. Действительные ограничения или перевесы проистекают из обоюдного влияния автономии существования и автономии решений, Какой бы разграниченной и независимой ни была законодательная власть, это не имеет значения, если она не способна осуществлять свою волю посредством законов, если исполнительная власть имеет конституционную возможность навязать ей свою собственную волю или просто имеет конституционное право законодательствовать в определенных вопросах.
В соответствии с принципом разделения властей предназначение отдельных ветвей власти — функционирование лишь в определенной сфере. Орган, составляющий данную ветвь власти, полностью выполняет порученную ему задачу и выполняет только ее. Управление исполнительной властью мыслимо только посредством законов, и исполнительная власть отвечает только за нарушение законов (не считая "случая политической ответственности", реализуемого путем выборов), причем не перед каким-либо из органов исполнительной власти, а перед судом.
В действительности и американская (президентская) система не является "непроницаемой". Президент (как это предлагал еще Монтескье) посредством вето может негативно вмешиваться в законодательный .процесс, поскольку он по любой причине может отказаться подписать закон. Президентское вето можно аннулировать в Конгрессе только большинством в две трети голосов. Однако неопределенны также и границы власти Конгресса. В законах, предоставляющих полномочия, он, как правило, отказывается от фактической законодательной работы, хотя, согласно строгому толкованию Конституции, никто, кроме Конгресса, не может это обеспечить. Комитеты же Конгресса, судебные следователи и административные органы, созданные законодательными органами (такие, как Федеральный резервный совет), по мнению многих, осуществляют функции правосудия и исполнительной власти. Но наибольшая сложность разделения властей проистекает не из зыбких контактов, а из самого разделения: время от времени законодательную и исполнительную власти разделяет непреодолимая пропасть, что может вызвать паралич принятия решений. Лишь при чрезвычайном положении (гражданская война, мировая война,
96
экономический кризис) и только временно управление однозначно переходит в руки исполнительной власти, да и в этих тяжелых ситуациях, скорее, в том смысле, что законодательный орган практически без возражения дает добро начинаниям исполнительной власти. Например, легислатура принимает такие бланкетные законы, на основании которых исполнительная власть, по существу, сама устанавливает их содержание в форме постановлений. Но и в этом случае может установиться своеобразное равновесие, появиться возможность ограничения перевеса исполнительной власти (и стоящей за ней партии), так как судебные органы, сохраняющие свою самостоятельность — в определенных пределах, — могут вмешаться1, если власть концентрируется в какой-либо ветви власти в размерах, угрожающих свободе или меньшинству.
Разделение ветвей власти в различных странах и в разные эпохи происходит в многообразных пропорциях и сочетаниях.
На основе правил формирования может возникнуть видимость того, что законодательный орган действительно играет решающую роль в парламентских системах, разграничивающих ветви государственной власти. В систему законодательных органов включаются и определенные правительственные структуры, либо имеющие законодательные (квазизаконодательные) полномочия, либо активно влияющие на законодательный процесс. Правительство не только создается парламентом, но и постоянно зависит от него в течение всего времени своего существования. С помощью вотума недоверия законодатель навязывает правительству свою политическую волю, не выражающуюся в виде закона. Однако вотум недоверия является слишком сильным средством, бомбой, которая может разнести на куски и своего создателя (в форме объявления о новых выборах). Поэтому наряду с ним были учреждены и другие формы контроля, носящие политический характер и использующие силу гласности, которые в некоторых случаях были зафиксированы в конституции. Например, правительству делают запрос, после которого голосуют "за" или "против" ответа правительства — без последствий вотума недоверия. Парламентские комиссии расследуют конкретную деятельность исполнительной власти, что может вызвать скандал с привлечением виновных к юридической или политической ответственности.
97
Сказанное выше требует уточнения, если только слово "уточнение" уместно для описания того действительного положения, в котором исходная позиция исчезает. В системах, основанных на использовании "сдержек и противовесов" (парламентских системах), исполнительная власть обрела значительную функциональную самостоятельность, стала определяющим фактором без парламентского управления. Она способна влиять и на законодательную деятельность, и на деятельность парламента по управлению правительством, иначе говоря, через парламент она сама управляет собой. Все это не только уравновешивает формальные права законодательной власти, но иногда выворачивает их наизнанку2. Исполнительной власти принадлежит исключительная роль в представлении законопроектов, в формировании бюджета; Согласно французской Конституции, по предложению правительства можно принимать законы вообще без голосования в Национальном собрании. Исполнительная власть без всякого особого уполномочивания выступает в роли исконного правотворца. Французская Конституция доходит до того, что учитывает все случаи, когда законы принимает парламент; все остальное может регулировать только исполнительная власть, а "органу народного представительства" это категорически запрещено3.
Контроль над исполнительйой властью в американской системе разделения властей, на первый взгляд, более ограничен, а создание исполнительной власти решительно находится вне компетенции Конгресса. Типичным можно считать положение, когда законодатель принимает законодательные инициативы как исполнительной власти, так и сильных президентских структур4. Исключение составляют Соединенные Штаты Америки. Здесь нет непосредственной инициативы, партийные сторонники президента также могут выступить против
98
президента без особого для себя ущерба (например, исключение из партии). Однако в "настоящих" президентских системах законодательный орган, несмотря на разделение властей, не становится более самостоятельным, и лишь в редких случаях способен уравновешивать власть президента. В принципе, американский Конгресс не может предопределять конкретные решения органа или лица, которым поручено исполнение, так как это означало бы, что он сам выносит конкретные исполнительные решения5. "Конституция не приняла во внимание возможность активной роли Конгресса в контроле над должностными лицами, которым поручено исполнение принятых им законов... Если бы исполнение закона было поручено такому должностному лицу, которое подотчетно только Конгрессу, то это практически обеспечило бы Конгрессу контроль над исполнением законов"6. Контрольные функции Конгресса заканчиваются назначением должностного лица (с согласия Сената) и не могут превратиться в постоянный элемент управления.
Приводимая ниже таблица демонстрирует несколько возможных вариантов согласований на основе исследованных точек зрения. Возможные комбинации пяти принятых во внимание аспектов дают в результате 25 вариантов. Однако среди фактических отношений никогда не бывает чистых систем разделения и подчинения.
99
Модели возможных связей между исполнительной (президентской) и законодательной властями.
Модели12345678 Решение Глава исполнительной власти избран прямым голосованием+++++--- Назначение правительства независимо от парламента+-+----- Правительство не ответственно перед парламентом (нет вотума доверия)++------ Исполнительная власть может распустить парламент когда угодно+-++-+-- Исполнительная власть может инициировать закон+-+++++- Абсолютная президентская республика
США
Пятая Французская республика
Веймарская республика
Болгария (1991)
Великобритания
Третья Французская республика
Абсолютная парламентская система
100
1 Консервативный Верховный суд признал недействительными два закона, составлявших основу экономической политики Президента Ф. Рузвельта под названием "Новый курс". Правда, это случилось через два года после введения этих законов, когда экономические цели, стоявшие перед ними, были, в основном, достигнуты. В определенный момент Верховный суд, оказавшись под слишком большим политическим давлением , отказался от борьбы. 2 Так можно "использовать" и парламентский вопрос. В парламенте Великобритании, например, принято, что если министр хочет изложить свою позицию перед общественностью, то он отвечает на вопрос, заданный депутатом от правящей партии. 3 Парадоксальным образом свою оставшуюся незначительную правотворческую власть французский парламент бережет больше, чем прежде, когда он располагал неограниченным и "официально" неделегируемым законодательным правом. Правительство же слабо настаивает на делегировании ему законодательства, чем так часто пользовалась Пятая республика в начальный период своего существования. 4 Olson D. The Legislative Process: A Comparative Perspective. N.Y., Harper and Row, 1980. На примере Перу можно рассмотреть "настоящую" президентскую систему, где в течение двух президентских циклов за период с 1980 по 1990 г. 70—50% законопроектов исходило от исполнительной власти, из которых 65—75% было принято парламентом (McClintock. Ibid. P. 383). В Соединенных Штатах 30% законов инициировал, по сути дела, Президент, другие 20% — исполнительная власть совместно с частью Конгресса. 5 Конституция США запрещает bill of attainder (закон, определяющий последствия приговора к смертной казни или объявления вне закона). Однако время от времени Конгресс (а также законодательные органы штатов) могут принимать конкретные решения. В Великобритании частные законы, составляющие бÓ льшую часть законодательных актов общего права, все еще играют значительную роль для обеспечения специальных прав местных органов власти. В Австро-Венгерской монархии подобные законодательные акты использовались при организации строительства железных дорог. 6 Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714, 726-727, 732 (1986). Закон Грэма-Радмена-Холлингса должен был уполномочить Генерального контролера (в случае возникновения бюджетного дефицита для осуществления сбалансирования бюджета) внести предложение Президенту по сокращению отдельных расходов, которое Президент должен принять и выполнить. Генерального контролера назначает Президент с согласия Сената, Конгресс может уволить его в случае неэффективной деятельности в соответствии с законом. Однако если увольнение должностного лица зависит от Конгресса, то это лицо должно быть подведомственно Конгрессу и не может получить полномочия на выполнение задачи, относящейся к сфере исполнительной власти. Суд и на этот раз не подверг сомнению тот факт, что у Конгресса не могут быть зависящие от него органы. Закон заведомо был рассчитан на то, что окончательное решение принадлежит Конгрессу. Приказ Президента относительно сокращения расходов вступил бы в силу спустя определенное время, в течение которого Конгресс смог пересмотреть установленное сокращение расходов. Иначе говоря, исполнительная власть предприняла лишь промежуточные шаги, а глава счетной палаты сам не был в состоянии принять решение. 96 :: 97 :: 98 :: 99 :: 100 :: Содержание