Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 77 :: 78 :: 79 :: 80 :: 81 :: 82 :: 83 :: 84 :: Содержание Глава 3
"ОПАСНЫЕ СВЯЗИ": СИСТЕМА "СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ" И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ
3.1. Система уравновешивания. 3.2. Обособление и зависимость в начальной и конечной стадиях. 3.3. Разделение функций и совместные решения. 3.4. Другие противовесы. 3.5. Когда противовес превращается в перевес? 3.6. Какие уроки для конституционализма вытекают из вышесказанного?
Как же часть может познать целое?
Блез Паскаль
3.1. СИСТЕМА УРАВНОВЕШИВАНИЯ
Конституция предназначена для того, чтобы государство и живущие в нем люди ограничивали себя для взаимной пользы. Сама по себе она представляет собой пустые слова или привычку, которой можно пренебречь. Может ли конституция дать защиту, быть барьером, если в нее не верят, если сильнейший заинтересован в том, чтобы перешагнуть через него? Как бы ни была важна, даже необходима вера в конституцию, конституционализм как противоположность произволу нуждается в институциональных гарантиях. Это достигается такой организацией ветвей власти, в которой они ограничивают друг друга.
Согласно ст. 16 французской Декларации 1789 г. прав человека и гражданина, заимствованной многими конституциями, общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделения властей, не имеет и конституции. Однако государства и их конституции значительно различаются между собой по способу этого разделения. Единственно правильного рецепта, раз и навсегда данного решения нет и по поводу этого вопроса.
В глазах сторонников девиза "сила в единстве" разделение чего-либо не представляет собой явления само собой разумеющегося, поэтому они нападают на принцип разделения властей и воспринимают его как осложнение, зятягивающее необходимые решения и разрушающее эффективность правительства. Эта идея восходит к Руссо, она провозглашалась авторами Конституции Пенсильвании 1776 г. и
77
французскими революционерами. Как и Робеспьер, маркиз Кондорсе1 был сторонником системы сбалансированных, но разделенных властей, которая, по их мнению, необходима для обеспечения единства Франции.
Во всех случаях при возникновении диктатуры сразу создается единство власти, хотя — как показывает неэффективное функционирование гитлеровского государства — отдельные части не спешат слиться в первоначальном единстве власти. Подготовившие нацизм умы приветствовали диктаторскую власть имперского президента как завершение суверенитета немецкого народа — не отдельных личностей! — и как средство национального самосохранения. "Диктатура — истинное правление, в исконном смысле слова Империя, т.е. распоряжение всей властью государства"2.
Таким же образом диктатура пролетариата провозглашала единую монолитную государственную власть. Привлекательное своей простотой решение. Веет силой и не требует слишком много серого вещества. Оно облегчает подчинение государства диктатуре партии, а в итоге, как это было в эпоху Сталина, диктатуре одной-единственной личности.
Бесспорно, бывают такие чрезвычайные ситуации, кризисы, когда необходимы немедленные и энергичные государственные решения, исполняемые непосредственно. Первой формой современного государства был обслуживавший властителя абсолютизм. Выступая против деспотизма и произвола, Монтескье и предлагал систему сдержек и противовесов.
Если мы хотим избежать диктатуры, власть мы можем уравновесить другой властью. Поэтому желательно разделение государственной власти. В этом смысле конституция, продиктованная конституционализмом, представляет собой нечто большее, чем перечень разграничения компетенций между государственными органами. Простого установления границ между властями недостаточно.
"Амбицию может укротить только амбиция"3. Даже самая четко проведенная межа не может остановить отбившуюся от стада скотину, на это способна только собака, тявкающая в соседнем поместье. Главам отдельных ветвей власти нужно помочь найти средства, необходимые
78
для предотвращения вмешательства в их компетенцию. Есть ли соблазн более сильный, чем обладание средствами влияния? Не слишком ли велико искушение для тех, кто хочет и действует, самому судить о своих желаниях и действиях? И разве каждый по причине пристрастности плохой судья в своем деле? Устоит ли перед соблазном тот, кто, устанавливая закон, распределяет тем самым шансы на обогащение и власть? Не поддастся ли он искушению оказать предпочтение и самому себе?
Эту последнюю опасность только частично уменьшает принцип конституционализма, согласно которому закон обязателен и для законодателя. Законодатель, в отличие от монарха, не стоит над законом, но может иметь привилегии под законом.
Власть ставит преграду воле, если волей и средствами для реализации этой воли располагает другое лицо. Стремящегося к власти ограничивает то, что он не имеет возможности действовать без всяких дальнейших раздумий и торможения и что не он сам распоряжается результатами действий. И поскольку он не сам действует, действующий также имеет возможность — в известных пределах — контролировать волю, ведь ему необходимо выполнять лишь то, что соответствует сложившимся предварительным условиям. В чьих бы руках ни оказались средства, с помощью которых можно переиначить жизненные условия в физическом смысле, пусть даже опираясь на принуждение, обладатель этих средств не может пользоваться ими без правомочий.
Современное разделение полномочий между классическими ветвями власти — законодательной, исполнительной и судебной — впервые сложилось в Англии. Однако в XVIII в. разделение властей считали скорее вопросом уравновешивания социальных сил, составляющих государство, чем отношением между органами государственной власти, разделенными в зависимости от выполняемых ими функций. В верхней палате парламента была представлена аристократия, в нижней — класс налогоплательщиков. Однако решения официально принимал "король в парламенте", т.е. три общественные силы, они могли лишь совместно решать, принимать законы. Постепенно произошло и разграничение компетенций4. В то же время от парламента отделилась исполнительная власть, которая частично основывалась на личных привилегиях короля; ее осуществляли "слуги" короля.
79
Хотя отделение исполнительной власти привело к ее независимости, делающей возможным тираническое использование этой власти, Монтескье все же описывает английскую систему как такую, в которой свобода людей гарантирована5 и в которой ветви власти — и составляющие ее чиновники — четко разделены и как следствие этого способны уравновешивать друг друга, таким образом и обеспечивается свобода людей.
Это положение Монтескье использовали в качестве ориентира американские революционеры, противопоставлявшие себя английской системе.
Если наладить функционирование основных систем государственных органов так, чтобы они могли усиливаться только одна за счет другой, то они будут ревниво следить друг за другом — надеялся Мэдисон. Противоположные интересы чиновников учреждений пропитывают эти учреждения духом соперничества. Так как чиновник зависим от своей организации и его возможности связаны с объемом власти организации, ему небезразлично, какова действенность его ветви власти. Условие системы состоит в том, чтобы чиновник находился в сильной зависимости от своей властной ветви — отсюда значимость права назначения и важность индивидуальной несовместимости для конституционализма.
Как создатели американской Конституции, так и учредители французской Конституции 1789 г. с патетической твердостью говорили о
80
разделении ветвей властей. Французская Конституция 1791 г. также называет этот принцип гарантией прав. Ветви власти принуждают друг друга к исправлению возможных нарушений права или к недопущению таких нарушений, делая шаги навстречу друг другу.
Можно представить много вариантов решений по разделению и структуре организаций ветвей власти, и все они применимы, если способны исключить или предупредить ограничение свободы. По сравнению с этим демократизм функционирования с точки зрения конституционализма является вторичным (под демократизмом здесь понимается реализация точек зрения не учреждений, а самого населения). В определенных пределах вторичной является и эффективность управления, хотя бессилие государства, вызываемое конфликтами между его органами, в конечном счете угрожает безопасности, а через это — свободе, и может стать определяющим фактором. Но, например, американская Конституция отнюдь не стремилась исключить столкновения между государственными органами:
"Доктрину разделения властей Конвент 1787 г. принял не для того, чтобы способствовать эффективности, а с целью исключения произвола власти. Цель состояла не б обходе столкновений, а в том, чтобы ценой неизбежных столкновений, сопровождающих распределение правительственной власти между тремя ветвями, спасти народ от автократии"6.
Несомненно, что допущение трений и столкновений7 плохо воспринимается сторониками консолидационных систем, ратующих за сотрудничество. Но даже там, где согласование социально значимых процессов представляется жизненно важным, доконституционные решения, которые устанавливают потребность в согласованных решениях и их сферу, обусловлены общим признанием того, что страна не в состоянии вынести и пережить определенные конфликты.
Вышеупомянутое разделение можно описать на двух основных моделях. Одна из них основывается на разделении ветвей власти, другая — на распределении компетенции между различными органами.
81
Первая модель характеризуется полным, по крайней мере теоретически, разграничением ветвей власти. Ветви власти здесь независимы друг от друга, хотя и не самостоятельны, поскольку не могут функционировать одна без другой.
Сильная президентская система обычно ассоциируется с американской системой разделения властей. При этом политологическом подходе основное внимание уделяется такому распределению власти, которое лучше всего (наиболее эффективно и надежно) служит бескризисному функционированию политической системы или осуществлению политического курса, "продиктованного" избирателями, а также выполнению какой-либо коллективной программы8.
Впрочем, и сам термин "полное разделение" властей вводит в заблуждение, так как на этой основе вряд ли могла бы функционировать хоть одна политическая система. Более того, если в определенной области разрешить какому-либо органу действовать бесконтрольно, он превратится в источник деспотизма. Даже власть судов вынести трудно, при том, что она менее подвержена противовесам других ветвей власти или демократическому контролю. Власть судьи терпима разве только из-за возможности апелляции.
В случае полного разделения ветвей власти одна ветвь не играла бы никакой роли в выборе, руководстве, контроле, привлечении к ответственности людей, относящихся к другой ветви власти. В системах, существующих в реальной действительности, даже в этом случае можно управлять исполнительной властью путем издания законов и угрожая поправками к бюджету. Однако бесспорно, что в случае раздела между ветвями власти персональное размежевание менее выражено. Между ветвями власти (основными сферами государственной деятельности) есть, правда, известная дифференциация по основным функциям, и в выполнении данной основной задачи первенство принадлежит той, которая назначена для этого, однако, ограничение осуществляется в
82
первую очередь так, чтобы ни одна из ветвей власти не могла функционировать по существу без содействия другой.
В системах, где имеется разграничение компетенции между органами власти, также существует значительное число "сдержек и противовесов"9. В действительности в американской Конституции оба принципа смешиваются. Результат — "такое правление, в котором обособленные (разделенные) учреждения делят между собой ветви власти"10.
Здесь мы должны сделать примечание относительно равновесия, которое, естественно, представляет собой динамическое равновесие и не может быть полным ни в какое время. Динамическое равновесие означает, что дисбаланс ветвей власти находтся в пределах, определенных конституцией. Воображаемый или принятый в конституции порядок может быть изменен результатами выборов или иначе истолкован судами.
Ниже речь пойдет прежде всего об отношениях между законодательной и исполнительной властями. Выбранная "более непосредственным образом" ветвь власти в силу своей демократической легитимации считает, что у нее есть мандат на определение общей политики; парламент, собственно, тоже хочет диктовать политику, непосредственно избранный народом президент желает, чтобы парламент принимал одобренную народом — через избрание президента — политику. В этом балансировании двух действующих лиц на качелях в виде доски разговор о равновесии можно вести не только тогда, когда доска горизонтальна. Она может неподвижно застыть и в наклонном положении, если на одном из ее концов окажется больший вес: более тяжелый из качающихся тянет свою сторону вниз. Беда приходит тогда, когда
83
находящийся наверху падает, а тот, кто внизу, ударяется о землю, придавив путающуюся под ногами свободу. Ситуацию усложняет лавирующий посредине гномик-балансер — конституционный суд.
Не пытаясь стереть разницу между парламентарной системой (специфически разделяющей ветви власти) и системой, разграничивающей власть (президентские системы или конституционные монархии), следует заметить, что вынужденность принятия совместных решений парадоксальным образом сложилась не только на основе американского варианта разделения властей, но и в обратном плане тоже получился парадоксальный результат — британский парламентаризм и германская канцлерская демократия обеспечили бÓльший централизм, на бумаге же сделав исполнительную власть зависимой от парламента.
Действительные отношения можно оценить лишь путем оценки обоих факторов: 1) организационной зависимости (в том числе в кадровых вопросах); 2) независимости в принятии решений. Одна из ветвей власти в момент своего появления может быть независима от другой и тем не менее будет зависеть от нее, если не может исполнять свои функции в одиночку или если (случай довольно частый) "окончательное решение" хотя и остается за ней, зависит от стольких связанных с другой ветвью условий, что в действительности ограничительного равновесия не получается.
Обзор данной темы затрудняется тем, что, хотя разделение властей и подсказывает, что за каждой функцией закрепляют отдельную систему организаций, в действительности функции и организации также можно разделить. Например, та или иная организационная структура или функция законодательства может быть отнесена к исполнительной власти11, или право вершить правосудие над отдельными частями исполнительной власти получит законодательный орган, иначе он сам создаст собственные исполнительные органы, не относящиеся к исполнительной власти.
84
1 Plan de constitution, presentй a la Convention nationale / Oeuvres. Paris, 1804. Vol. XVIII. P. 185, 201. 2 Heckel. Archiv des off. Rechts, xxii. S. 257, 286. Цит. по: Rossiter Clinton. Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies. Princeton, 1948. P. 62. 3 Federalist Papers. 51. (Madison). P. 322. Такого же мнения придерживался Монтескье: "Опыт показывает, что любой человек, облеченный властью, склонен к злоупотреблению ею. Он будет продолжать эти злоупотребления, если перед ним не поставить барьер... С целью предупредить злоупотребления властью необходимо таким образом организовать управление государством, чтобы одна власть противодействовала другой" (Montesquieu Ch. Esprit dcs Lois. Paris, 1894. Vol. XI. 4. P. 128). 4 Судопроизводство в то время не считали особой властью, хотя английское общее право как право традиции, созданное судьями, существовало независимо от законодательства, и в соответствии с прежними правовыми понятиями право связывало также и властителя. 5 Хотя Монтескье, наряду с Локком, по вопросам конституционализма в XVIII столетии был величайшим авторитетом, все же его учение на сегодня устарело и не отвечает требованиям современного конституционализма. Монтескье хотя и связывает свободу с разделением властей, его понятие свободы довольно противоречиво. То оно означает, что законам соответственна всего-навсего жизнь (следовательно, нет власти деспотизма, есть в формальном смысле слова правовая государственность), то означает, что людям нет необходимости опасаться друг друга, то — возможность каждого человека управлять собой. По этой последней причине необходимо обладать властью. Но Монтескье — сторонник представительного мандата, связанного в общих вопросах, а также множественного представительства аристократии для уравновешивания народа. Исполнительная власть распространяется главным образом на иностранные дела и оборону, эти вопросы законодательная власть может контролировать лишь задним числом, в то время как исполнительная — может вмешиваться в законодательство и "по ходу дела". Наконец, судебная власть без разделения является властью деспотической, но как ветвь власти почти ничего собой не представляет, и пределы разделения устанавливаются сословным положением. Эти подробности стоит воспроизвести, так как они показывают, что о равновесии на основании одной симметрии никогда не шло речи; с другой стороны, можно увидеть, что встраивание демократических элементов в конституционную систему ведет к значительным расхождениям. Но так как Монтескье обозначает в качестве цели государства свободу вообще, а не свободу правителя, государства или подданного, в этом смысле его следует считать борцом за конституционализм. 6 Myers v. United States, 0 272 U.S. 52.293 (1926) Justice Brandcis, dissenting. 7 Допущение-столкновений не означает принятия решений, находящихся на "мертвой точке". Конституция, которая их оставляет, в техническом отношении несовершенна, потому что приводит к дестабилизации. Известная проблема венгерской Конституции — квалифицированное большинство, которое в целом ряде случаев не дает решений (результат — нерешение, которое не обязательно идентично отрицательному решению). Где для ограничения основного права необходимо большинство в две трети голосов, там ист проблем, решение просто-напросто негативное: основное право нельзя ограничить, все остается по-старому, да здравствует свобода! (Ситуация осложняется, если закон был бы призван содействовать основному праву — но в этом содействии есть, по крайней мере, крупица ограничений, так что—тоже нe беда! Но там, где надо создать opган или выбрать какое-нибудь лицо, ошибка решений, находящихся на "мертвой точке", легко проявляется. 8 Говорить в отношении Соединенных Штатов как о сильной президентской системе—в равной мере ошибка и лукавство. Разумеется, система разделения власти возможна и при монархе, и при коллективном главе государства. Второе заблуждение состоит в том, что "сильным" американского президента считает лишь тот, кто не знаком с латиноамериканскими конституциями. Нетрудно понять, что американский президент не облечен важными правами: он не имеет права законодательной инициативы (поэтому в законодательной процедуре отсутствуют привилегии срочности и молчаливого согласия, его право назначения должностных Лиц зависит от согласия Сената; он не располагает временным законодательным правом, Не может объявить чрезвычайное положение). Иначе регулировались эти полномочия в перуанской Конституции до путча президента Фухимори против самого себя (ср.: McClintock Cynthia. Presidents, Messiahs and ConstitutionalBreakdowns in Peru / Linz and Valenzuela (eds.). The Failure of Presidential Democracy. John Hopkins, 1994). 9 Дж. Мэдисон был вынужден согласиться с необходимостью тесного взаимодействия двух принципов — принципа распределения компетенции между органами власти и принципа "сдержек и противовесов". В результате такого дуализма Конституция США интерпретируется двояко: в самом тексте Конституции и в решениях Верховного суда. Подобная практика существует и в некоторых других странах. В соответствии с буквальным толкованием текста Конституции, в ней ясно, на ком лежит эта обязанность. На такой же исходной позиции стоит и венгерский Конституционный суд. Однако в венгерской системе есть один недостаток: в Конституции Венгрии, подобно тому, как это имеет место в конституциях других стран, не всегда ясно прописано, кто должен ее интерпретировать. Даже, казалось бы, ясные формулировки можно истолковать в совершенно различных значениях. Например, в Конституции Венгрии говорится, что Президент республики является главнокомандующим Вооруженными силами. Командующий в рамках своего подразделения имеет право назначать на должности. По мнению Конституционного суда, это относится и к Президенту. Конституционный суд полагает, что назначения, осуществленные Президентом, должны интерпретироваться "функционально"... По мнению "функционалистов", нельзя трактовать функции как реализацию "несущественных" положений конституции (устаревших в современном государстве). Критерием эффективности функций должна служить возможность их разделения. 10 Neustadt R. Presidential Power, the Politics of Leadership. N.Y., 1960. P. 33. 11 В соответствии с французской Конституцией 1958 г. исполнительная власть осуществляет определенные законодательные функции. 77 :: 78 :: 79 :: 80 :: 81 :: 82 :: 83 :: 84 :: Содержание