Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 94 :: 95 :: 96 :: 97 :: Содержание 3.2.2. Персональная зависимость
Назначение, контроль, привлечение к ответственности лиц, составляющих отдельные ветви власти, относятся к сфере организационных связей, но в силу персонального характера власти эта зависимость составляла одну из главных забот на заре развития конституционализма в континентальных странах Европы. Возможно, отсюда происходит и переоценка различий систем раздела и разграничения власти. Конституции, в которых проводится четкое разграничение компетенции между ветвями власти, подчеркивают, что одно и то же лицо не может служить в двух ветвях власти, тогда как в парламентских системах этому не придается большого значения.
Персональная несовместимость между органами исполнительной и законодательной власти фигурирует почти в каждой конституции. В системах с разделением властей существует правило, что лица, образующие одну из ветвей власти, не могут быть "составляющими частями" другой ветви власти. Американская конституция (ст. I, разд. 6, абз. 2), кроме того, запрещает сенаторам и представителям занимать любую платную государственную должность. Французская конституция 1791 г. (разд. II, гл. II, ст. IV.2) так же, как американская, уделяла серьезное внимание разделению властей, в том числе и на персональном уровне. (Действующая конституция Нидерландов с 1815 г. следует французской концепции 1791 г.)
94
Это правило было бы полезным и в парламентских системах, поскольку отсутствие правил, регулирующих "конфликты интересов", позволяет администрации "покупать" народных представителей и интересы административного аппарата начинают превалировать. В Австро-Венгерской монархии депутаты государственного собрания теоретически не имели права занимать платную должность, на которую назначали корона, ее служащие или правительство (закон XXIV 1901 г.). Исключение из этого правила составляли министры.
Персональная несовместимость может заходить так далеко, что представитель исполнительной власти не должен появляться или высказываться на "территории" другой ветви власти. Американский президент и короли в зените своей былой славы появлялись в парламенте только по торжественным случаям, в другое время им "отказывалось в посещении" из опасения их вмешательства в дела законодательного органа. Но в парламентских системах, как того требует принцип сотрудничества, министрам всегда предоставлялась возможность находиться и выступать в зале заседаний1. Иногда это было мотивировано тем, что министры считались привилегированными доверенными лицами парламента, но чаще — тем, что когда-то эта почетная привилегия полагалась королю. В отдельных парламентских культурах (в первую очередь, под влиянием Англии) считается делом первостепенной важности, чтобы члены исполнительной власти были выходцами из парламентской среды, так как в этом случае министры всегда бывают в зоне досягаемости, а возможность контроля над ними и влияния на них возрастает. Такая установка, несомненно, противоречит догматическим принципам разделения властей. Но парламентская практика служит примером обоих подходов: в одних парламентских странах (Норвегия, Нидерланды) член правительства не может быть депутатом, в других, например в Великобритании, такое совместительство практически обязательно2. Бельгийская Конституция 1831 г. сделала возможным для министров быть депутатами парламента. Согласно болгарской Конституции, действие депутатских мандатов министров прекращается, тогда как большинство континентальных конституций не занимает никакой позиции по этому вопросу.
95
Из принципа разделения властей должно следовать, что организация имеет право сама определять структуру, органы, назначение отдельных должностных лиц данной ветви власти. В противоположность этому один весьма двусмысленный абзац Конституции США, например, содержит сведения о том, что назначение должностных лиц исполнительной власти не является прерогативой Президента. Высших должностных лиц Президент может назначать "по совету и с согласия" Сената, в то время как в отношении должностных лиц среднего уровня Конгресс может передать это право посредством издания закона Президенту, судам или главам департаментов (ст. II, разд. 2, абз. 2). Американская Конституция умалчивает о том, как можно отстранить от должности назначенных тем или иным способом должностных лиц. Верховный Суд полагает, что только Президент имеет право отрешать от должности лиц, работающих исключительно в сфере исполнительной власти, независимо от законов, в рамках Конституции3. Такого права у него нет в отношении созданных и заполненных законодательной властью вакансий в органах управления, где осуществляется квазизаконодательная или квазисудебная деятельность4.
Принцип, следовательно, заключается в том, что выполняющее данную задачу должностное лицо относится к ветви власти, которая может отстранить его от должности по основаниям, относящимся к сфере его компетенции (т.е. выходящей за круг совершения уголовных преступлений). Действительно, с точки зрения принятия конкретных решений право назначения не играет никакой роли. По сравнению с этим выполненная функция вторична, хотя в результате различий одна из ветвей власти, возможно, вторгнется в сферу компетенции другой. Такое положение типично для случаев, когда законодатель поручает исполнение какого-либо закона должностному лицу, отстранение которого от должности является правом законодательной власти. Результатом является парадокс. В парламентских системах назначение правительства зависит от парламента, но в принципе правительство назначает в государственную администрацию кого ему угодно (если это соответствует условиям, определенным законодателем). В американской же системе, подчеркивающей разделение властей, Президент даже в своей ветви власти не может осуществлять назначения без согласия другой ветви власти. Назначения, требующие согласования между ветвями власти, конституционны до тех пор, пока
96
нет риска, что опасность угрожает выполнению задачи, которая конституцией возложена на ту или иную ветвь власти.
97
1 В государствах с парламентской формой правления, где важнейшей функцией парламента является контроль исполнительной власти, проблема состоит, скорее, в том что министры отсутствуют на заседаниях парламента. Иногда приходится с помощью специальных постановлений обязывать их появляться в парламенте ("час вопросов и ответов"). 2 Поскольку министр является депутатом, а депутат, как правило, нигде не может быть членом второй законодательной палаты, то лорду Хьюму, чтобы стать премьер-министром, пришлось отказаться от своего титула. 3 Myens v. United States, 272 U.S. 52(1926). 4 Humphrey's Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935). 94 :: 95 :: 96 :: 97 :: Содержание