Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

представлять страну при заключении договоров. Основную массу заключаемых таким "правительством" договоров образуют договоры с контролирующим его государством. Такие договоры закрепляют его подчинение, а с другой стороны, призваны создать видимость международно-правовых, а не государственноправовых отношений.

Страна, которой с помощью марионеточного правительства были навязаны неравноправные договоры, имеет право после восстановления своей независимости объявить такого рода договоры недействительными. Это положение вытекает из основных принципов международного права и не раз находило конкретное подтверждение в многосторонних международно-правовых актах. Мирный договор с Италией 1947 г. обязал Италию признать и уважать суверенитет и независимость Албанского государства (ст. 27). Как следствие этого Италия признала, что "все соглашения и урегулирования между Италией и властями, установленными Италией в Албании в период между 7 апреля 1939 г.

и3 сентября 1943 г., считаются несуществующими" (ст. 31).

Вслучае если иностранное государство с помощью марионеточного правительства эффективно осуществляет власть в стране, то другие государства в случае необходимости могут вступать с контролирующим государством в договорные отношения для защиты своих интересов на территории страны. Обычно такие соглашения посвящены конкретным вопросам, решение которых не терпит отлагательства. В случае их нарушения на территории контролируемой страны ответственность несет контролирующее государство. Это же государство несет ответственность за нарушение прав иностранных государств и по другим договорам, сохраняющим силу.

В1933 г. по указанию японского правительства маньчжурские марионеточные власти приняли ряд мер, нарушающих договоры о КВЖД. В заявлении заместителя народного комиссара по иностранным делам, сделанном японскому послу в Москве 21 сентября 1933 г., говорилось: "Не Манчжоу-Го, которое бессильно и неспособно отвечать за события в Маньчжурии, а Японское правительство, являющееся действительным хозяином в Маньчжурии, должно нести прямую ответственность за все нарушения договоров на КВЖД...." *(1133)

3.Министр иностранных дел

Практика свидетельствует о росте роли и активности министра иностранных дел в принятии международных обязательств. Эта тенденция стала активно проявляться после Второй мировой войны. В прошлом министры иностранных дел в основном ограничивались заключением соглашений в форме совместных заявлений, обмена нотами и джентльменских соглашений. В.Н. Дурденевский в 1947 г. писал: "Международный обычай признает за главой ведомства иностранных дел: право заключения договоров, в частности, в форме обмена нот и джентльменских соглашений...." *(1134)

Х. Бликс уже в 1960 г. пришел к выводу, что "в отношении заключения международных договоров внутренняя компетенция министра иностранных дел

в растущей мере приравнивается к компетенции главы государства (как основного органа исполнительной власти в отношении заключения договоров)". Одновременно он признал, что такое развитие не привело к созданию соответствующей нормы международного права *(1135). С таким выводом трудно согласиться. Как свидетельствует практика, расширение полномочий министра иностранных дел шло не столько по линии внутреннего права, сколько по линии международной практики.

Отмеченная тенденция объясняется увеличением количества заключаемых договоров. В результате за министром иностранных дел признается право полного представительства государства. Важным прецедентом в данном вопросе было решение Постоянной палаты международного правосудия 1933 г. о правовом статусе Восточной Гренландии

*(1136).

Говоря о роли министра иностранных дел, следует отметить ее важный аспект, приобретающий растущее значение. Речь идет о значении актов МИД для судебной деятельности. В США существует практика признания судами обязательными для себя заключений госдепартамента по вопросам международного права. Аналогичная практика существует и в Англии *(1137).

Такая практика характерна далеко не для всех государств. Для иллюстрации сошлюсь на судебную практику Израиля. Заключение МИД считается окончательным, когда дело касается международного права. Однако когда суду предстоит решать чисто юридический вопрос и факты установлены, то это уже дело суда и исполнительная власть не может брать на себя его функции. При этом вопрос может решаться в соответствии как с международным, так и внутренним правом. Особенно это касается случаев, когда речь идет о правах индивида *(1138).

Согласно Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации" Президент, председатель Правительства и министр иностранных дел "в силу своих функций и в соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий" (ст. 12) *(1139). Как видим, Закон подтверждает, что полномочия должностных лиц определяются не только внутренним, но и международным правом. При этом между ними наблюдается расхождение. Закон предусматривает лишь право на подписание, а Венская конвенция - право на совершение всех актов, относящихся к заключению договора. Следовательно, с точки зрения международного права указанные должностные лица могут без предъявления полномочий путем подписания выразить окончательное согласие на обязательность договора.

4. Главы дипломатических представительств

Относительно полномочий глав дипломатических представительств и глав представительств при международных организациях Федеральный закон о международных договорах РФ практически дословно воспроизводит соответствующее положение Венской конвенции (п. 2 ст. 7). Несмотря на это,

принятое после Закона Положение о посольстве РФ 1996 г. предусматривает участие посольства лишь "в подготовке проектов договоров Российской Федерации с государством пребывания". Аналогичное положение содержится и в Положении о Постоянном представительстве РФ при международной организации 1999 г. (п. 7). Подготовка проектов включает и принятие текста. В Комментарии к Федеральному закону о международных договорах РФ обоснованно подчеркивается, что речь идет "о принятии текста договора, как стадии его заключения. На подписание договора посол или глава представительства должны получить полномочия" *(1140).

Это положение издавна утвердилось в международной практике. Официальный представитель СССР на советско-китайской конференции Л.М. Карахан в июле 1930 г. заявил, что если посол "ведет переговоры с правительством, при котором он аккредитован, то для подписания договора ему все же нужно получить дополнительные полномочия от своего правительства на право подписания договора". Далее указывалось, что для избежания затягивания переговоров "в международных отношениях обычно практикуется отправка телеграммы, подписанной министром иностранных дел" *(1141). Отмечу растущее использование полномочий, переданных по телеграфу.

Существующие во многих государствах положения довольно жестко определяют возможности уполномоченного. В США установлено, что в период переговоров "ни одна позиция не будет сообщена иностранному правительству как позиция Соединенных Штатов, если она не вытекает из существующих полномочий или инструкций" *(1142). В ноябре 1961 г. руководитель ведомства печати и информации ФРГ заявил на пресс-конференции, что посол ФРГ в Москве прибудет в Бонн для доклада и, возможно, не вернется на свой пост, поскольку во время встречи в Москве он высказал некоторые мысли, не будучи уполномоченным на то правительством ФРГ, и тем самым превысил свои полномочия *(1143).

5. Министерства и ведомства

Развитие международного сотрудничества в специальных областях привело к тому, что все более широкий круг министерств и ведомств принимают участие в межгосударственных отношениях и представляют государство при заключении соответствующих договоров *(1144).

В разных странах соответствующие вопросы решаются неодинаково. Вот что писал о практике США юрист госдепартамента Р. Бильдер: "Хотя государственный департамент ревниво оберегает принцип своей традиционной прерогативы в отношении разработки и заключения международных соглашений и осуществляет определенный контроль за такого рода переговорами, все же имеются некоторые специальные области, в которых фактически бремя подготовки, а иногда и переговоров взято на себя другими ведомствами" *(1145).

Как видим, позиция в отношении межведомственных соглашений весьма ограниченная. Возможно, именно поэтому в американской литературе встречается мнение, ставящее под сомнение международно-правовую природу

межведомственных соглашений *(1146). Подобное мнение явно не соответствует существующему положению. Как международная практика, так и право рассматривают межведомственные соглашения в качестве международно-правовых договоров.

Вопреки отмеченным взглядам, учитывая требования жизни, американские специалисты все чаще обращают внимание на то, что многие ведомства, формально обладающие чисто внутренней компетенцией, играют важную роль в международных отношениях и активно сотрудничают с другими правительствами и международными организациями в осуществлении своих функций. Отметив эти моменты, американский профессор Р. Хопкинс пишет: "...Мы должны понимать "международную организацию" как включающую не только формально межправительственные организации, но и всех должностных лиц, которые принимают значительное участие в этой системе" *(1147).

Федеральный закон о международных договорах России именует рассматриваемые договоры договорами межведомственного характера и относит их к категории договоров РФ. Относительно полномочий на их заключение в Законе сказано: "Федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера без предъявления полномочий" (п. 3 ст. 12). Эти же лица выдают полномочия на подписание относящихся к их компетенции договоров (ст. 13). Как видим, полномочия руководителей министерств и ведомств определены довольно широко.

Принимаемые после издания Закона о договорах положения о ведомствах содержат пункты, посвященные их компетенции относительно международных договоров. В Положении о МВД РФ 1996 г. говорится, что министерство "заключает в установленном порядке международные договоры Российской Федерации, осуществляет взаимодействие с международными организациями, правоохранительными органами иностранных государств, направляет в иностранные государства своих представителей для реализации полномочий, отнесенных к компетенции министерства" (п. 42) *(1148). Как видим, полномочия министерства в области внешних сношений очерчены весьма широко. Что же касается договоров, то употреблена широкая формулировка: "заключает" международные договоры, которая, правда, ограничена условием "в установленном порядке".

Представляется, что круг ведомств, обладающих правом заключать договоры межведомственного характера, очерчен довольно широко. Практически такое право принадлежит любому федеральному ведомству. Ему же принадлежит право выражать окончательное согласие на обязательность договора для РФ. Ситуацию не спасает то положение, что решение о проведении переговоров о заключении договоров межведомственного характера принимается Правительством (п. 3 ст. 11). Думается, что окончательное решение должно быть отнесено к компетенции Правительства.

Столь широкая компетенция ведомств неизвестна другим государствам, в том числе и входящим в СНГ. Соответствующая международная практика отсутствует. Положения о ведомствах далеко не всегда четко определяют их

компетенцию, особенно в области внешних сношений. Поэтому партнерам России непросто определять компетенцию соответствующего ведомства, и они могут предложить представить соответствующие полномочия.

Сведомствами связано еще одно понятие, существующее в договорной практике, - "компетентный орган". Под ним понимаются государственный орган, министерство, ведомство, назначаемые каждой стороной для руководства и координации работ, связанных с осуществлением договора. Соглашение между правительствами РФ и Греции о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций 2000 г. после определения понятия "компетентный орган" содержит статью, определяющую эти органы (ст. 2): "Стороны назначают компетентные органы:

с Российской Стороны - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий;

с Греческой Стороны - Министерство внутренних дел Греческой Республики и Генеральный секретариат гражданской защиты Греческой Республики" *(1149).

В рассматриваемых положениях Федерального закона о международных договорах РФ говорится о заключении договоров. Это положение следует понимать как охватывающее не только заключение новых договоров, но и присоединение к уже существующим. Так, в мае 2003 г. было принято постановление Правительства об одобрении предложения Минприроды, согласованного с МИД, о присоединении России к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием 1994 г.

Сучетом того что международные договоры рассматриваются как часть правовой системы страны и обладают приоритетом применения в отношении законов, Федеральный закон о международных договорах РФ наделяет соответствующими полномочиями Министерство юстиции. Предложения о заключении договоров, устанавливающих иные правила, чем содержащиеся в законодательстве РФ, до их представления Президенту или Правительству подлежат согласованию с Министерством юстиции.

Кроме того, Министерство юстиции дает заключения о соответствии положений договора законодательству, если это предусмотрено договором или является необходимым условием вступления его в силу, о правовом статусе договоров в правовой системе РФ, а также "по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением договора" (ст. 10).

Как видим, Министерство наделено значительными функциями при решении вопросов о соотношении правил договора и законодательства, и не только при заключении, но и при выполнении договора. Эти функции являются новыми. Другим государствам они неизвестны. Положением о Министерстве юстиции они не предусмотрены. Как они будут осуществляться, еще предстоит определить. Возникает, в частности, вопрос о правовом статусе заключений Минюста, принимаемых в результате консультаций с ним при внесении предложений о заключении договора. Очевидно, они принимаются во внимание органом, выносящим решение относительно предложения, но не являются для него обязательными. Для партнеров России такие заключения юридического

значения не имеют.

Федеральный закон о международных договорах РФ уделил значительное внимание порядку принятия решений о проведении переговоров и подписании договоров (ст. 11). В отношении договоров, заключаемых от имени РФ, решения о проведении переговоров и о подписании принимаются Президентом, а если они посвящены вопросам, относящимся к ведению Правительства, то Правительством. Если речь идет о межправительственном договоре, то решение принимается Правительством. Такое решение оформляется постановлением Правительства. В случае необходимости Президент может принять решение и в отношении договора по вопросам, относящимся к ведению Правительства, что вытекает из его общей ответственности за международные отношения страны. Закон о международных договорах РФ определяет полномочия государственных органов относительно инициативы заключения договоров. Предусмотрены две процедуры - рекомендации и предложения о заключении международных договоров *(1150).

6.Полномочия и инструкции

Вслучае отсутствия у лица компетенции заключать договор оно должно иметь для этого специальные полномочия. Под полномочиями понимается исходящий от компетентного органа власти документ, предоставляющий лицу или лицам право представлять государство при подготовке и заключении договора *(1151). Порядок выдачи полномочий определяется внутренним правом и практикой государства. В одних странах этот порядок довольно либерален, в других - строго централизован. В США, например, этот порядок детально регламентируется нормативными актами госдепартамента, в частности, до аутентификации текст договора подлежит обязательному представлению в госдепартамент для одобрения, за исключением случаев, когда иное специально не разрешено *(1152).

Из содержащегося в Венских конвенциях определения полномочий видно, что они могут быть разного уровня - от полномочий лишь на принятие текста до полномочий на окончательное принятие договора. Закон о международных договорах РФ содержит следующее определение полномочий, соответствующее Венским конвенциям: "Полномочия" означают документ, который исходит от компетентного органа Российской Федерации и посредством которого одно лицо или несколько лиц назначаются представлять Российскую Федерацию в целях: ведения переговоров; принятия текста договора или установления его аутентичности; выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее договора; совершения любого другого акта, относящегося к договору" ( п. д ст. 2).

Венская конвенция 1969 г. предусматривает: "Лицо считается представляющим государство либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора, если: а) оно предъявит соответствующие полномочия; или b) из практики соответствующих государств или из иных

обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий" (п. 1 ст. 7).

Второй пункт призван охватить особенности практики государств по рассматриваемому вопросу. В частности, это относится к предусмотренному Законом о международных договорах РФ праву федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции вести переговоры и подписывать международные договоры межведомственного характера без предъявления полномочий (п. 3 ст. 12).

Для сравнения можно напомнить, что согласно праву и практике США послы и иные представители, ведущие переговоры, как правило, снабжаются полномочиями. Ряд иных ведомств могут вести переговоры, но до заключения соглашения должны проконсультироваться с государственным секретарем.

Следует отметить, что правовые акты России, определяющие функции государственных органов, не предусматривают за ними соответствующих полномочий в отношении договоров.

Нормативными актами государства и его практикой определяется и форма полномочий *(1153). Закон о международных договорах РФ регламентирует и порядок выдачи полномочий на ведение переговоров и подписание договоров (ст. 13). Относящиеся к этому положения соответствуют описанному порядку принятия решений о проведении переговоров и подписании договоров. В отношении договоров, заключаемых от имени РФ, полномочия выдаются Президентом, а если договор посвящен вопросам, относящимся к ведению Правительства, - то Правительством. Полномочия от имени Президента и Правительства оформляются Министерством иностранных дел. В отношении межправительственных договоров полномочия предоставляются Правительством, в отношении договоров межведомственного характера - руководителем соответствующего ведомства.

В России полномочия выдаются Министерством иностранных дел. Они оформляются на специальном бланке, как правило, в следующей форме: "Министерство иностранных дел Российской Федерации настоящим удостоверяет, что Президент Российской Федерации уполномочил...." Далее указываются фамилия, имя, отчество уполномоченного лица, его должность, а также действия, которые оно уполномочено совершить. Такая же форма используется и при выдаче полномочий от имени Правительства. Полномочия подписываются министром иностранных дел или его заместителем, а также директором правового департамента. Скрепляются полномочия печатью МИД

*(1154).

Бывают случаи, когда полномочия не были вовремя оформлены. В таких случаях допускаются временные полномочия, направляемые клерной телеграммой, или копии, пересылаемые факсимильной связью.

Заключая двусторонний договор, представители государств обмениваются полномочиями. При заключении важных договоров в их преамбулах нередко констатируется факт обмена полномочиями, а также то, что они найдены в должном порядке. При подготовке многосторонних договоров на конференции полномочия сдаются в секретариат. Для их проверки создается

специальный комитет, который докладывает конференции о результатах проверки.

Явное нарушение уполномоченным предоставленных ему полномочий может служить для представляемого государства основанием для непризнания его действий. В случае если лицо совершает в отношении договора действия, не имея соответствующих полномочий или явно выходя за их пределы, то его действия не будут иметь юридического значения. Придать им такое значение может лишь последующее подтверждение соответствующим государством.

ВВенской конвенции по этому вопросу содержится следующее положение: "Статья 8. Последующее подтверждение акта, совершенного без уполномочия. Акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не может на основании статьи 7 считаться уполномоченным представлять государство с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством".

Для понимания этого положения имеет значение следующий факт. В ходе подготовки проекта статей Комиссия международного права первоначально приняла статью, содержавшую два пункта. Первый касался случая совершения действий лицом, у которого полностью отсутствовали полномочия на их совершение. Второй касался случая превышения полномочий. В дальнейшем Комиссия решила сформулировать статью, которая охватывает оба случая.

Случаи совершения каких-либо действий, касающихся заключения договора, без соответствующих полномочий предельно редки. Тем не менее они имеют место. Принятая в 1951 г. Конвенция относительно наименования сыров была подписана представителем Норвегии также от имени Швеции, от которой полномочий он не имел. В дальнейшем Швеция ратифицировала конвенцию.

Вкомментарии Комиссии международного права к проекту указанной статьи содержалось положение, согласно которому государство будет считаться подтвердившим соответствующие действия, "если оно действует так, что из этого видно, что оно рассматривает действие своего представителя как имеющее силу". Иначе говоря, речь шла о подразумеваемом признании.

Это положение вызвало оживленную дискуссию на Венской конференции. Венесуэла предложила поправку, согласно которой действие неуполномоченного лица должно подтверждаться только в ясно выраженной форме. Предложение нашло поддержку ряда делегаций. Однако большинство не согласилось с ней. Представитель Швеции Х. Бликс заявил, что подобная поправка сделает статью излишне жесткой. Между тем подразумеваемое подтверждение признано практикой *(1155). Статья была принята практически единогласно. Лишь два государства воздержались.

При обсуждении рассматриваемых положений одни представители утверждали, что они отражают сложившуюся практику. По мнению других, они отражают прогрессивное развитие международного права. Вопрос этот заслуживает внимания.

Как уже отмечалось, конституционное право далеко от единообразия в рассматриваемой области *(1156). Практике известны случаи, когда государства утверждали, что договоры недействительны, поскольку были заключены в нарушение конституционного права. Но ни в одном из них с этим не согласились

другие государства.

Международная судебная практика не содержит четкого правила по рассматриваемому вопросу, хотя в определенной степени подтверждает примат международного права. Практике Лиги Наций известны три случая, когда она, надо полагать, действовала в соответствии с правилом о том, что согласие, данное в международном плане явно компетентным представителем государства, не может быть аннулировано в результате последующего выяснения того, что представитель не имел конституционных полномочий принимать обязательства от имени государства (дело о приеме Люксембурга в Лигу, инцидент с Политисом, дело о членстве Аргентины).

Как видим, в международной практике имелись некоторые предпосылки для признания указанного правила. Однако решающее значение для его установления имела реакция государств на предложенный Комиссией проект статьи. Подавляющее большинство правительств положительно оценили проект статьи, согласно которой нарушение внутреннего права относительно компетенции заключать договоры не может служить основанием для аннулирования согласия, если нарушение не было очевидным. Аналогичную позицию заняли и международные организации. Еще на сессии Комиссии 1951 г. заместитель Генерального секретаря ООН говорил о трудностях, с которыми встретится депозитарий, если предложенный Комиссией проект, устанавливающий единые международные правила, не будет принят.

Согласно Федеральному закону о международных договорах РФ и Федеральному конституционному закону о Конституционном Суде РФ Суд разрешает дела о соответствии Конституции лишь договоров, не вступивших в силу для РФ.

Приведенные факты отражают общую тенденцию развития международного права, нацеленную на упрочение примата этого права в международных отношениях. Без этого невозможно обеспечить надежный международный правопорядок.

В ходе предыдущего изложения пришлось не раз касаться вопроса о полномочиях исполнительной и законодательной власти при заключении договоров. Поскольку договоры затрагивают все более важные как международные, так и внутренние дела, постольку усиливается тенденция к росту роли парламентов, тенденция к парламентаризации внешней политики. Медленно, но тем не менее ощутимо тенденция к демократизации заключения и осуществления договоров прокладывает себе путь.

Члены парламента могут выступать в качестве представителей государства при подписании договора на основе полномочий, выданных компетентным органом государства. Таким путем в январе 1991 г. председателями парламентов России и Эстонии был подписан Договор об основах межгосударственных отношений.

Кроме полномочий представителю обычно даются инструкции. Инструкции представляют собой выданный компетентным органом документ, определяющий позицию уполномоченного в ходе переговоров, желательное содержание договора, а также условия его одобрения. Инструкции являются внутренним документом делегации и обычно не доводятся до сведения других

участников переговоров. Поэтому ссылка на установленные ими ограничения не может служить основанием для признания действий представителя неправомочными. Исключение составляет лишь случай, когда о наличии соответствующих ограничений сообщается другим участникам.

Если договор подлежит последующему одобрению государством, то рассматриваемый вопрос не имеет значения. Речь идет о случаях, когда представитель выражает окончательное согласие с договором в нарушение имеющихся у него инструкций. Венская конвенция посвятила этому вопросу ст. 47 "Специальные ограничения правомочия на выражение согласия государства", в которой говорится: "Если правомочие представителя на выражение согласия государства на обязательность для него конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности выраженного им согласия, если только другие участвовавшие в переговорах государства не были уведомлены об ограничении до выражения представителем такого согласия".

Как видим, в статье правильно говорится лишь о случае выражения согласия на обязательность договора. Вместе с тем речь идет о некоем "специальном ограничении". Такое ограничение может содержаться во внутреннем праве. В результате статья в определенной мере дублирует предыдущую статью о положениях внутреннего права, касающихся компетенции заключать договоры. Наличие определенного дублирования между указанными двумя статьями признал на Венской конференции и эксперт-консультант Х. Уолдок.

Поэтому на Венской конференции мне пришлось предложить поправку к обсуждаемой статье с тем, чтобы она не оставляла сомнений в том, что речь идет именно об инструкциях *(1157). Ряд делегаций поддержали поправку, но большинство с ней не согласилось. Голосовавшие против ссылались на то, что предложенная поправка слишком ограничивает возможные меры ограничения полномочий. Отмечали, что статья должна быть достаточно эластичной с тем, чтобы охватывать и другие ограничения полномочий представителя кроме инструкций его правительства. Между тем в комментарии Комиссии к проекту статьи говорилось: "Комиссия считает, что для обеспечения надежности международных соглашений правило должно состоять в том, что специальные инструкции (выделено мной. - И.Л.), данные государством его представителю, могут иметь значение для ограничения его полномочий в отношении других государств, если они доведены до их сведения каким-либо подходящим образом до того, как соответствующее государство заключит договор" *(1158).

Глава 2. Полномочия представителей международных организаций

Венская конвенция 1969 г. определила, что "каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры". Иное положение с международными организациями. Не все они обладают такой правоспособностью. Кроме того, в отличие от государств их правоспособность индивидуальна. Одна организация