§7. Федеральное Собрание Российской Федерации

Федеральное Собрание-парламент Российской Федерации;

оно совместно с Президентом, Правительством, судами Российской Федерации осуществляет государственную власть и является законодательным органом в системе разделения властей (ст. 10). Это не единственный законодательный орган. Нормы права, как, например, действующая Конституция, могут приниматься и избирательным корпусом (народом, участвующими в голосовании лицами). И в то

асе время парламент наряду с законодательной осуществляет и иную деятельность (контрольную и т.п.).

Сам же термин "парламент" в переводе с английского означает "говорильня". Родиной парламента является Англия, где с XIII в. власть короля ограничило собрание крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей городов и графств. Затем парламенты появились и в других европейских странах. В современном мире они существуют в несколько ином виде во многих государствах разных континентов. В России это "изобретение" стали использовать гораздо позднее, и оно прижилось не сразу. Вспомним, что на принятие "Манифеста 17 декабря 1905 г.", где было заявлено о создании парламента, царь Николай II пошел под сильным социальным прессингом. Судьба первых Государственных Дум была печальна. Революция 1917 г. и вовсе поставила крест на существовании зарождающегося парламентаризма, хотя формально существовали законодательные органы - Верховный Совет СССР и др. И лишь только в 1990 г. парламентаризм вновь стал возрождаться. Разумеется, за такой короткий промежуток существования парламента в России невозможно было отшлифовать его работу. Парламент в нашей стране находится все еще на стадии становления.

Общая характеристика Федерального Собрания. 1. Парламент имеет представительный характер. Это означает, что он рассматривается как выразитель интересов и воли народа, а не только лиц, участвовавших в избрании депутатов. Считается, другими словами, что парламент сам знает, чего хочет народ и выражает его волю в законах и иных актах, не будучи никому подконтролен (разумеется, в рамках Конституции). В принципе это верно, но при условии проведения свободных демократических выборов. Парламент - это срез общества. В Федеральном Собрании представлены все граждане (в Государственной Думе) и все субъекты федерации (в Совете Федерации). Федеральное Собрание не является высшим органом Для иных представительных органов (субъектов федерации, органов местного самоуправления и др.), так как не установлен принцип единства системы представительных органов в России. Его влияние ограничивается принятием законов.

2. Парламент -это законодательный орган. Принятие законов и бюджета-это основная задача Федерального Собрания, и ее выполнение должно занимать в деятельности депутатов наибольшее место. Принятие правил внутреннего распорядка работы парламента, парламентский контроль -это тоже очень важные полномочия, но все же они не главные. Важно отметить, что компетенция "арламента не является неограниченной. Если ранее Верховный Совет мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, то теперь

у парламента изъяты распорядительные функции, ограничены контрольные.

3. Федеральное Собрание-постоянно действующий орган. В регламентах палат указаны конкретные даты начала и окончания сессии, а также каникул.

4. Федеральное Собрание состоит из двух палат-Совета Федерации и Государственной Думы. Несмотря на то, что Совет Федерации состоит из членов, призванных выражать интересы отдельных местностей, регионов, субъектов федерации, он является государственным органом всей Федерации и его решения адресуются не отдельным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации.

5. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Совместные заседания проводятся для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Это сделано для того, чтобы удерживать депутатов от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений, гасить горячность и неосмотрительность депутатов. Ведь победившее большинство в Государственной Думе могло бы чисто механически (голосованием) навязать свою волю Правительству, народу. Совет Федерации, утверждая или отклоняя законы, принятые Государственной Думой, как бы контролирует и сдерживает ее и поэтому еще называется верхней палатой парламента, хотя в Конституции эти термины (верхняя, нижняя) не употребляются.

Совет Федерации. В него входят по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному от представительного органа и по одному от исполнительного (всего 178 человек).

Исключительные полномочия Совета Федерации определены в ст. 102 Конституции. К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами федерации; утверждение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России; назначение выборов Президента; отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов; назначение на должность Генерального прокурора, а также заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Эти полномочия находятся в исключительном ведении Совета Федерации. Счетная палата образуется для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета из числа депутатов Совета Федерации и Государственной Думы.

Другую группу полномочий Совета Федерации составляют законодательные полномочия. Проявляются они в следующем: в течение

14 дней палата может рассмотреть и одобрить или отклонить закон, принятый Государственной Думой. Согласно ст. 105 федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Федерации. Однако в ст. 106 Конституции дается перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу относятся законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и споров; валютного, финансового, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; войны и мира. Обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы.

Третью группу полномочий Совета Федерации составляют полномочия по самоорганизации. Порядок работы и структура Совета Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Однако особое значение имеют постановления и регламент, принимаемые Советом Федерации, где организационные и процедурные вопросы регулируются весьма детально и конкретизированно, но, к сожалению, и в этих довольно объемных актах не удается все предусмотреть.

Структуру Совета Федерации не назовешь простой: Председатель Совета Федерации, три его заместителя, комитеты, могут создаваться также и комиссии, деятельность которых носит временный и весьма конкретный характер, аппарат палаты. Председатель и его заместители избираются и освобождаются от занимаемых должностей решением Совета Федерации, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации.

Порядок работы Совета Федерации. Деятельность Совета Федерации основывается на принципе коллективности. Обсуждение рассматриваемых вопросов и принятие по ним решений проходят свободно и открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата вправе проводить закрытое заседание. Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые, специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам и законам. Могут присутствовать на заседаниях и представители средств массовой информации, депутаты Государственной Думы. Президент, представитель Правительства, председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, а также Генеральный прокурор вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты.

Заседание палаты считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 2/3 от общего числа депутатов. Заседаниями руко-

водит Председатель Совета Федерации, который не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, давать характеристику выступающим.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Используются следующие виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступление в прениях, а также справки, информации, заявления, Обращения.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным. голосованием, которое производится с использованием электронной;

системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и в порядке опроса. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов (исключение составляют федеральные конституционные законы, которые принимаются большинством не менее 3/4 голосов).

Государственная Дума. По Конституции Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 4 года. Закон "О выборах в Государственную Думу" устанавливает, что 225 депутатов избираются по мажоритарной системе, а 225 -по пропорциональной. Депутатом может быть избран гражданин, достигший 21 года.

Полномочия Государственной Думы делятся на три группы:

а) исключительные полномочия (ст. 103). К ним относятся: дача согласия Президенту на назначение Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности;

б) законодательные полномочия Государственная Дума реализует в форме принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Конституционные законы, утверждаемые квалифицированным большинством, издаются по таким вопросам, как режим чрезвычайного положения, принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъекта Российской Федерации, описание и порядок официального использования государственного флага, герба и гимна, референдум, режим военного положения, порядок деятельности Правительства, установление судебной системы, установление полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, созыв Конституционного Собрания. По другим вопросам, входящим в предмет ведения Российской Федерации, принимаются федеральные законы;

в) полномочия в сфере самообеспечения своей деятельности. К ним относятся: избрание из своего состава Председателя и его за

местителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком, образование комитетов и комиссий, проведение парламентских слушаний по вопросам ведения палаты, принятие регламента и постановлений по вопросам внутреннего распорядка

и др.

Структура Государственной Думы. Так же как и в Совете Федерации, из числа депутатов избирается Председатель. Однако здесь имеется должность первого заместителя. Помимо первого избираются заместители, число которых устанавливается Регламентом. В составе Государственной Думы создаются депутатские объединения -фракции и депутатские группы. Их целью является совместная деятельность и выражение единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палат создается Совет Государственной Думы, в состав которого входят Председатель, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совещательного голоса в работе Совета участвуют заместители Председателя и председатели комитетов.

Комитеты-это структурные подразделения Государственной Думы. Существует и аппарат Государственной Думы.

Порядок работы. Деятельность Государственной Думы проходит на основе принципов коллегиальности, свободного обсуждения вопросов и открытости. На заседаниях вправе присутствовать депутаты Совета Федерации, могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Аккредитуются и представители средств массовой информации. Однако по решению палаты могут быть проведены и закрытые заседания. Президент или его полномочный представитель в Федеральном Собрании, Председатель Правительства, члены Правительства, Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов. Генеральный прокурор. Председатель Центральной избирательной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании.

Государственная Дума работает постоянно. Депутаты имеют лишь короткие зимние и более продолжительные летние каникулы. Предусматриваются различные формы работы депутатов: участие в заседаниях палаты, Совета Государственной Думы, в заседаниях комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп, проводятся парламентские слушания, предусматривается время для работы с избирателями.

Заседание считается правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палат. Работа ведется на Русском языке. Правовое, организационное, документальное,

материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет ее аппарат.

Решения Государственной Думы принимаются на заседаниях открытым или тайным голосованием, которое производится с использованием электронных средств подсчета голосов, без использования электронной системы, с помощью бюллетеней и путем опроса депутатов. Решения принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов, а по процедурным вопросам - от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Квалифицированное большинство (2/3 голосов) требуется при принятии конституционных законов.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания. В Конституции (ст. 101) предусматривается право создания палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий. Надо отметить, что палаты очень активно пользуются этим предоставленным им Конституцией правом. Вопросы создания комитетов и комиссий детально регулируются Регламентами палат,

Комитеты-это постоянно действующие органы палат. Одни из них имеют отраслевую направленность, другие функциональную, т.е. создаются для рассмотрения специальных вопросов. Комитеты по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности и др. В задачу комитетов входит и дача заключений по проекту федерального бюджета.

В Комитетах создаются иногда подкомитеты. Обычно это практикуется в тех из них, которые имеют широкую компетенцию (например, в комитете по бюджету, налогам и финансам).

Комиссии -это структуры палат, носящие временный характер и созданные для выполнения определенных задач, например комиссии для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования; для дачи заключения о выдвижении обвинения против Президента и др. Несколько выбивается из этого ряда мандатная комиссия, которая образуется на срок полномочий палат, поэтому она существует на правах комитета.

Образуются и согласительные комиссии, например для решения вопросов, связанных с законами, принятыми Государственной Думой, но отвергнутыми Советом Федерации.

Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации парламентских слушаний комитет или комиссия вправе создавать рабочие группы из числа членов этого комитета (комиссии), других депутатов, представителей министерств и ведомств, иных государственных органов и общественных объединений, научных учреждений, а также специалистов.

Комитеты и комиссии вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений.

Назначение комитетов и комиссий состоит в том, чтобы содействовать палатам в осуществлении ими своих полномочий. На практике же комитеты берут на себя основную нагрузку по проведению законопроекта, и тогда пленарные заседания палат ограничиваются лишь их формальным обсуждением. Хорошо это или плохо, и не подменяют.ли комитеты в этом случае палаты как таковые или инициаторов законопроектов? Думается, что если и так, то это процесс неизбежный. Ведь текст будущего закона, как правило, документ сложный, его содержание должно быть непротиворечивым само по себе и не противоречить другим законам. Поэтому его составление и редактирование такой огромной коллегией (450 человек составляют Государственную Думу) практически невозможно. Даже в комитете, где группируются депутаты по интересам, наличию специальных познаний, опыту и т.п., не все члены достаточно глубоко вникают в законопроект. Реально же его составляет и редактирует достаточно узкая группа депутатов с помощью экспертов.

Вот почему нужно сделать вывод о том, что комитеты и комиссии -это весьма значимые структуры палат парламента и в будущем их роль будет неуклонно повышаться.

Статус депутата. Термин "депутат" означает "посланник". Его задача-участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других функций. Мандат депутата свободный. Это означает, что он, представляя интересы всего народа, связан лишь Конституцией и своей совестью, которая должна ему подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные, общефедеральные проблемы. Никто не вправе давать депутатам обязывающих наказов и досрочно отзывать их в случае, если наказы не выполняются или выполняются плохо.

Права и обязанности депутата довольно обширны. К правам относятся:

1) право участвовать в работе своей палаты и ее органов;

2) право на выступления;

3) право присутствовать на заседаниях другой палаты и ее органов;

4) право на получение необходимой информации;

5) право на запросы Правительству и его членам;

6) право на содержание вспомогательного персонала;

7) право законодательной инициативы-;

8) право предлагать решения палаты и ее органов;

9) право вести прием граждан, принимать меры по обеспечению прав избирателей, рассматривать их жалобы;

10) право информировать народ о своей работе, работе парламента, в том числе и через средства массовой информации;

11) право безотлагательного приема руководителями, должностными лицами государственных органов и организаций;

12) право на неприкосновенность. Она имеет целью оградить депутата от административного и уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложным предлогом. Ведь если уголовное дело возбуждено и к депутату применены меры преследования, то пока суд разберется, пройдут месяцы, в течение которых депутат не может работать в палате. Но, с другой стороны, право на неприкосновенность депутата может стать укрытием .для преступников. Вот почему необходима дальнейшая нормативная проработка этого права депутата.

Депутаты имеют множество материально-финансовых прав для осуществления своих полномочий, а также гарантий в области трудовых отношений.

На депутатов возлагаются следующие обязанности:

1) обязанность соблюдать депутатскую этику (не употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов и других лиц, не допускать необоснованных обвинений в чей-либо адрес, не использовать заведомо ложную информацию, не призывать к незаконным действиям и др.);

2) обязанность предоставлять в налоговые органы и палату Федерального Собрания декларацию о доходах и изменениях своего имущественного положения;

3) не разглашать секретные сведения;

4) обязанность соблюдать запрет на одновременное членство в другой палате или иных представительных органах, или в органах местного самоуправления;

5) обязанность не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой творческой деятельности.

В целом следует отметить, что статус депутата довольно высок и для его реализации требуются немалые средства, поступающие от налогоплательщиков. Вот почему в процессе избирательной компании следует всем внимательно изучать кандидатов в депутаты на предмет того, достойны ли они носить этот высокий статус.

' §8. Правительство Российской Федерации

Высшим органом исполнительной власти является Правительство России. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию, который осуществляет руководство исполнительной и

распорядительной (или административной) деятельностью в стране. Правовой статус Правительства установлен Конституцией и Законом о Правительстве Российской Федерации. В состав Правительства входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры.

Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Если Государственная Дума отклоняет предложенную кандидатуру и делает это троекратно, то Президент своей волей назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В случае временного отсутствия Председателя его обязанности по его поручению исполняет один из его заместителей, а в случае невозможности дать такое поручение,-один из первых заместителей Председателя Правительства по решению Президента России.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Правительства.

По предложению Председателя может быть образован Президиум Правительства, состав которого утверждает Президент. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства.

Рабочим органом Правительства является его Аппарат, который обеспечивает деятельность Правительства и осуществляет контроль за исполнением принятых Правительством решений. Заседания Правительства проводятся его Председателем (а в его отсутствие - заместителем) систематически, но не реже 1 раза в месяц и носят открытый характер. Отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.

Правительство действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Правительство может подать в отставку, которую Президент принимает или отклоняет. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, после чего Президент решает, согласиться ли с решением Государственной Думы и объявить об отставке Правительства либо нет. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Компетенция Правительства. Она определяется в общем виде в Конституции преимущественно в виде указания на направления Деятельности Правительства. Да это и понятно: сколь бы подробно

не перечислялись полномочия Правительства, не удастся охватить все, что ему придется делать. Жизнь богата и преподносит для разрешения неожиданные вопросы. Но даже и в Законе о Правительстве абсолютной детализации полномочий Правительства достичь не удастся.

В области экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности в стране, прогнозирует социально-экономическое развитие страны, осуществляет государственную политику в области экономического сотрудничества с зарубежными странами и др.

В области бюджета и финансов Правительство разрабатывает и обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, разрабатывает и реализует налоговую политику, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с другими государствами и др.

В социальной сфере Правительство принимает меры к реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, содействует решению проблем молодежи, обеспечивает гарантии права граждан на социальное обеспечение и др.

В области развития науки, культуры, образования Правительство разрабатывает и осуществляет политику государственной поддержки развития науки (фундаментальной, прикладной), образования (общего и профессионального) и культуры.

В области природопользования и охраны окружающей среды Правительство организует деятельность по рациональному использованию и охране окружающей среды, координирует деятельность по предотвращению и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.

В правоохранительной сфере приоритетной является политика по обеспечению безопасности личности, общества и государства, охране прав и свобод граждан, собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и наркоманией и др.

В области обороны Правительство осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности и обороны страны, по охране государственной границы, обеспечивает социальные гарантии военнослужащим и др.

В области внешней политики Правительство заключает международные договоры, представляет интересы страны в международных организациях, регулирует экспорт и импорт товаров, реализует внешнеэкономическую деятельность и др.

Разумеется, что, имея такую широкую компетенцию, Правительство способно хорошо видеть общую картину в стране. Вот почему ему принадлежит право законодательной инициативы и, надо отметить, что оно им активно пользуется. Помимо этого Правительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы на любые рассматриваемые парламентом законопроекты и предложения по поправкам к ним. Но есть круг вопросов, по которым законопроекты не могут быть приняты без предварительной оценки их Правительством. Речь идет о тех из них, для реализации которых требуются расходы, покрываемые за счет госбюджета.

На Правительство возлагается обеспечение должной работы всех органов исполнительной власти на территории России. Особую его заботу составляют министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, выполняющие очень ответственные функции. В отношении исполнительных органов субъектов федерации Правительство осуществляет руководство их работой по предметам совместного ведения. На него также возлагается разрешение споров и разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации.

Реализация полномочий Правительства облекается, как правило, в документальную форму. Оно издает постановления, имеющие нормативный характер и принимаемые по наиболее важным вопросам. Акты по оперативным и иным текущим вопросам, имеющие индивидуальный характер, издаются в форме распоряжений.

Постановления и распоряжения в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом Российской Федерации.