Тема 2. Формирование кадрового потенциала органов государственной службы.

2.1. Особенности кадрового потенциала органов государственной службы.

Государственная служба является специфической формой трудовой (вернее сказать, служебной) деятельности, что определяет отличительные свойства, присущие кадровому потенциалу государственной службы.

Кадровый потенциал государственной службы в ряде научных публикаций рассматривается как имеющиеся, в том числе и скрытые, еще пока не реализованные возможности и не востребованные способности работников государственного аппарата, своего рода его скрытый резерв. Другие авторы определяют данный термин как возможность карьерного роста персонала государственной службы, реализации его профессиональных знаний и умений. Эти определения с достаточной полнотой раскрывают сущность рассматриваемого явления, показывая его разные стороны. Кадровый потенциал служит предметом определенного типа служебной деятельности, направленной на его развитие.

Кадровый потенциал государственной службы является частью трудового потенциала, включающий только ту его составляющую, к которой относятся работники, имеющие специальную подготовку и осуществляющие функции государственного управления⁵.

Кадровый потенциал можно подразделить на достигнутый, соответствующий определенным организационным, экономическим, социальным и техническим условиям, и перспективный, который можно существенно увеличить улучшением условий служебной деятельности, оснащенности рабочих мест, повышением квалификации, переподготовкой и т. п. Следовательно, разность между перспективным кадровым потенциалом и достигнутым можно обозначить как неиспользованные резервы кадрового потенциала. К сожалению, методик измерения степени использования кадрового потенциала на сегодняшний день нет.

Состояние кадрового потенциала государственной службы зависит от уровня организации исполнения должностных функций в государственном аппарате. Его эффективность определяется оптимальным количественным составом и степенью профессиональной подготовки его служащих.

В условиях изменений в характере и содержании профессиональной деятельности (государственной службы), высоких темпов социальных (в широком смысле) изменений, острых проблем обеспечения качества жизни больших социальных групп и слоев повышенные и жесткие требования предъявляются к кадровому составу органов государственной и муниципального управления и госучреждений. Речь идет об обеспечении оптимальности соотношений между профессиональными способностями и возможностями, индивидуальным и коллективным, личностным и организационным потенциалом и т.д.

Специфика кадровогопотенциалаорганов государственной власти и муниципального управления проявляется в способности влиять на сознание, поведение и деятельность людей, их потребности и интересы по разнымвекторам общественного развития(авторитарного, демократического и т. д.).

Успешность государственных и муниципальных служащих как субъектов преобразований определяется не столько их профессиональными резервами, сколько тем, насколько продуктивно они используются, реализуются. Потенциал субъекта управления включает различные индивидуально-личностные и профессиональные (управленческие) качества и возможности претворения в жизнь своих решений, проектов, опираясь на властное принуждение. В этом смысле соотношение субъективных характеристик кадров органов власти и условий деятельности может быть представлено как важнейший фактор эффективности реализации потенциала. В своей совокупности он предопределяет как процессуальные, в том числе кадровые, так и результирующие параметры.

Персонал органов государственной власти госслужбы в большей степени, чем другие социальные и профессиональные общности, подвержен давлению со стороны общества. Их функции ограничены законодательными и иными нормативными правовыми актами, возможностями бюджетного финансирования и не зависят от оплаты за количество и качество принятых решений, их последствия или услуги, оказанные гражданам.

Однако кадровые ресурсы органов власти, как и любые другие, имеют «стоимость» в виде социальных эффектов деятельности. Они проявляются как интегративная результативность социальных действий, связей и отношений и предполагают реализацию общественных ожиданий, идеалов и потребностей, стратегических и тактических целей, перспектив развития страны, региона, муниципального образования, социальных общностей и личности. Сам по себе кадровый потенциал имеет смысл, если он реализуется, используется, а человек выступает «как мера всех вещей».

Реализация потребностей кадров государственного управления постигается через конкурсные процедуры, квалификационные экзамены и другие виды отбора и оценки их личностно-профессионального развития. Однако на практике такое сочетание имеет скорее идеальный, чем нормативный характер реализации потребностей.

Социальная и профессиональная востребованность кадров, реализуемая через конкурс на замещение государственных и муниципальных должностей, представляет претендентам,с одной стороны возможность продемонстрировать свою готовность занять желаемую должность через оценку социальных и профессиональных характеристик, определение своих целей, понимание служебной деятельности, с другой – прогнозировать успешность исполнения должностных обязанностей, ослаблять остроту возможных социальных конфликтов, связанных с кадровыми процессами.

Наиболее полно потенциал управленческих способностей проявляется в социальном качестве и профессионализме служащих. При этом возможно широкое и интегрированное понимание этих категорий персонала как системы определенных качеств, способствующих более полному и эффективному исполнению своих служебных обязанностей. Это касается не только учета возраста, образования или профессионального опыта работы, что само по себе, несомненно, имеет значение. Для государственных и муниципальных служащих, как мы уже отметили, чья деятельность должна измеряться по социальным эффектам управления, профессионально значимы все качества потенциала: интеллектуальные, организаторские, коммуникативные, личностные, духовно-нравственные и другие. Отсутствие одного или нескольких базовых качеств, или их неразвитость, невостребованность, ограниченность может свести на нет и другие характеристики и в целом эффективность реализации потенциала служебной деятельности. Интеграторами этих качеств служат процессы, социализации и профессионализации.

В определении объекта, характеристики и содержание которого фиксируют понятие «кадровый потенциал», можно выделить два варианта - потенциал отдельного служащего (индивидуальный уровень) и кадров аппарата (органа) власти, как управленческой общности людей (коллективный, групповой уровень). Критерии оценки их «качества» различны как на уровне характеристик отдельного служащего, так и организационно-управленческих и должностных уровнях государственной службы и муниципального управления. Личностный потенциал определяется с помощью методов психологического тестирования в совокупности с методами социологического измерения. Конечно, их результаты относительные, так как обусловлены возможностями исследовательских процедур и трудностью выделения однотипных задач. При этом не столь важно, что именно используется: анкета или тест на измерение способностей.

Часто служащий органа власти или работник госучреждения является одновременно и субъектом, и объектом управления, вступает в разного уровня властно-управленческие отношения.

В этой связи попытки описать кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления с помощью наборов или «картотек» качеств и свойств личности, имеющихся в отечественной и зарубежной управленческой науке, нам представляются односторонними. Для достижения высокой степени точности оценки социально-профессионального ядра кадрового потенциала государственной службы необходим комплексный подход. Следовательно, вопрос о природе кадрового потенциала требует принципиальной переформулировки. Отвечать надо не на вопрос: «Что такое кадровый потенциал?», а на вопрос: «Что представляет собой кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления как носитель своих качеств и свойств?».

Поэтому требуется система, т.е. должным образомподобранный и сгруппированныйкомплекс качеств/возможностей и условий, а не сумма управленческих и личностных качеств. Их сплав обладает способностями обеспечить реализацию функций и задач конкретного органа власти и управления в настоящем и будущем. В реальной практике нет того, чтобы у служащего был полный набор необходимых ему профессионально важных качеств. Одни он может приобрести в процессе исполнения службы, другие получают развитие и обогащаются в процессе обучения, третьи - блокируются различными факторами и т.д. Отсутствие одних качеств у служащего может компенсироваться наличием других. Под влиянием аппаратных отношений или роли руководителя у работника могут формироваться как положительные, так и отрицательные качества личностного и управленческого потенциала.

Чем привлекательно для социологического анализа понятие «кадровый потенциал» в отличие от рядом положенных понятий «человеческие ресурсы» или «социальные резервы»? Потенциал соотносится с социальными и профессиональными действиями и взаимодействиями служащих, которые еще не выполнены, но могут быть исполнены при определенных условиях для достижения эффективного результата. В то время как под понятием «человеческие ресурсы» управления понимается то, что известно, находится в постоянном или временном запасе, в необходимой готовности к использованию. Сходное по смыслу с кадровым потенциалом понятие «социальные резервы» - тоже неиспользуемые возможности, но в отличие от него оно включает также и то, что на бюрократическом языке управленцев называется недостатками, просчетами.

«Кадровый потенциал» обладает определенной прогнозной характеристикой возможностей конкретной управленческой общности (администрации субъекта Федерации, муниципального образования, его отдельных структурных звеньев, государственного учрежденияи т. д) реализовать свои цели и функции. Они могут быть интерпретированы и операционализированы, например, в терминах возможностей организации, коммуникации, контроля и т.д.

Значительно сложнее определить изменение функциональных возможностей, их динамику, тенденции применительно к кадровому потенциалу, выявить фактические условия и механизмы его формирования и реализации. Исходя из этого главное, на наш взгляд, состоит в том, чтобы выявлять факторы (условия), которые обусловливают рост или уменьшение потенциала служащих, стимулы или барьеры на путях его реализации.

Действительным объектом кадрового потенциала являются не сами по себе его структурные единицы (в роли которых выступают качества служащих, проявляющие себя с высокой степенью вариативности в разных условиях профессиональной деятельности и организационно-управленческих уровнях), а особенности их структурной компоновки в типологические социально-профессиональные характеристики индивидуального и группового сознания. Именно они определяют внутренние эмпирические измеряемые качества/возможности кадрового потенциала.

Исследование кадрового потенциала предполагает выявление таких конструктивных аспектов, которые актуальны как с точки зрения проявления человеческого потенциала, так и специфики кадровых процессов в органах власти и управления.

По мнению профессора С. Г. Атаманчука структура кадрового потенциала органов власти представляет собой сложнуюсистему. Важной его характеристикой является контактность его членов, которая зависит от численности, состава, структурыгруппы. Наличие в аппарате власти неформальных групп – это закономерность, с которой руководство должно считаться и использовать ее для достижения своих целей. Слаженное функционирование управленческого коллектива, успешное решение им всех задач требует качественной отладкикоммуникативной структуры, что благотворно влияет на социально-психологический климат и самочувствие каждого члена⁶.

Неотъемлемымэлементом формирования кадрового потенциала выступает служебное продвижение государственно госслужащего,определенное понятием «карьера». Оно предполагает наличие механизмов социального отбора наиболее способных куправленческой деятельности на государственных должностях. Характер, тип карьеры, ее темп определяются каксложившимися в обществе отношениями, объективными возможностями, так и обстоятельствами жизни конкретного индивида, его личными способностями, целеустремленностью, волей, состоянием здоровья и т.д. В ней отражаются и пересекаются интересы и запросы государственного служащего, органа власти и общества.

Ожидания реализации творческого потенциала служащего в профессиональной деятельности не совпадают с умениями ориентироваться в неординарной ситуации, находить оптимальные управленческие решения. Несовершенствонавыков работы с людьми, недостаточность управленческого и жизненного опыта приводит к необходимости выполнять большой объем работы в ущерб реализации творческих замыслов. Это приводит к неудовлетворенности работой,текучести, порождает настроения «временщика» и, в конечном счете, определяет результаты служебной деятельности.

Параметры кадрового потенциала государственной службы.

Совершенствование структуры кадрового потенциала должно осуществляться на основе как количественных, так и качественных параметров.

Кадровый потенциал органов власти рассматривается как в статике, когда его параметры анализируются на конкретный момент или в конкретных условиях, так и в динамике, когда выявляются тенденции движения и намечаются пути его развития и совершенствования. Анализ количественных и качественных показателей кадрового потенциала позволяет выявить уровень использованных возможностей и величину имеющихся резервов.

Исследователь В.В. Шаховой вполне справедливо отмечает, что экономическая и социальная эффективность формирования кадрового потенциала исчисляется его оптимальным приростом и степенью подготовленности каждого работника к управленческому труду. Речь идет о том, что при снижении численности государственных служащих можно обеспечить повышение эффективности кадрового потенциала за счет улучшения его качественных показателей. Здесь правомерно встает вопрос о рациональной структуре кадрового потенциала государственной службы.

Структура кадрового потенциала органов исполнительной власти зависит от концепции, определяющей развитие государственности России; функций, задач и структуры органов исполнительной власти; системы требований, предъявляемых к государственным служащим.

На основе анализа специальной литературы и статистических данных можно предложить следующую структуру кадрового потенциала.

I. Количественные параметры.

1. Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Численность работников государственных учреждений и государственных предприятий.

3. Численность работников органов исполнительной власти по субъектам Российской Федерации.

4. Численность работников органов исполнительной власти на федеральном уровне (министерств и ведомств).

5. Численность работников центрального аппарата по категориям и группам должностей.

6. Численность государственных служащих, прошедших обучение в рамках получения дополнительного образования.

7. Численность государственных служащих, находящихся в резерве на выдвижение.

II. Качественные параметры.

1. Состав государственных служащих по должностям.

2. Должностной состав государственных служащих по полу.

3. Должностной состав государственных служащих по возрастным группам.

4. Распределение государственных служащих пенсионного возраста по полу и должностным группам.

5. Должностной состав государственных служащих по стажу работы в органах государственного управления.

6. Должностной состав государственных служащих по уровню образования.

7. Должностной состав государственных служащих по направлениям подготовки.

8. Структура оплаты служебной деятельности государственных служащих.

9. Движение работников органов власти и госучреждений.

10. Укомплектованность штатов по должностям государственных служащих.

III. Дополнительные параметры.

1. Уровень организации служебной деятельности государственных служащих.

2. Техническая и информационная оснащенность рабочих мест.

3. Уровень прав и полномочий государственных служащих и работников госучреждений.

Нельзя утверждать, что в настоящее время численность работников государственного управления оптимальна. Существующие резервы ее оптимизации связаны с совершенствованием структуры государственного управления, устранением дублирования функций и т. п.

Также В. А. Шаховой утверждает, что формирование и развитие кадрового потенциала госструктур определяется уровнем образования, физическим и психологическим потенциалом, социальной зрелостью населения⁷. В свою очередь уровень образования, как один из основных составляющих кадрового потенциала государственных органов,зависитот:

- системы и тенденцийразвития образования в России в целом;

- качестваобщего и профессионального образования;

- наличия возможности обучения с отрывом от работы, которое предполагает обновление и пополнение знаний, заполнение пробелов имеющегося образовательного уровня;

- эффективностивнутриорганизационного образования без отрыва от производства;

- системы переподготовки, повышения квалификации, обучения вторым смежнымпрофессиям;

- мотивациив саморазвитии.

Результаты многочисленных исследований в целом показали, что предположение о наличии скрытых, нереализованныхвозможностей кадрового состава, особенно на муниципальном уровне управления, парадоксально сопряжено с низким эффектом управления, наличием непрофессиональных управленческих решений и действий, которые зачастую имитируют профессиональную деятельность и по строгой классификации профессионализма могут быть отнесены к псевдопрофессионализму.

В 2004 профессором Н. М. Бойковым из Дальневосточной академии государственной службы был проведен социологический анализ кадрового состава государственной гражданской службы, который раскрыл состояние востребованности кадрового потенциала государственной гражданской службы в условиях ее реформирования. Сделан следующий вывод: востребованность остается на низком уровне, что подтверждается количественными и качественными показателями кадрового состава государственной гражданской службы⁸. Также был обоснован социальный смысл востребованности кадрового потенциала государственной гражданской службы в качестве ведущего принципа государственной кадровой политики. Востребованность кадрового потенциала государственной гражданской службы в данном случае рассмотрена как формирование благоприятных условий, предполагающее рациональное использование профессиональных способностей (знаний, опыта) и актуализацию скрытых возможностей государственных гражданских служащих в целях эффективного выполнения служебных обязанностей. Также в этом исследовании раскрыты социальные детерминанты востребованности кадрового потенциала государственной гражданской службы: научная обоснованность кадрового потенциала; адекватность угрозам кадровой безопасности; необходимость создания условий для карьерного роста государственных гражданских служащих в процессе прохождения государственной службы; целесообразность кадрового мониторинга государственной гражданской службы и др.

Современные проблемы кадрового потенциала госслужбы.

Без исследования количественного и качественного состояния работников государственной службы, без его глубокого анализа, без выявления факторов, влияющих на стабильность кадрового состава, его профессионализм и ответственность, невозможно формировать и совершенствовать кадровый потенциал государственной власти. А сегодня многие современные исследователи выделяют большое число недостатков в кадровой работе с государственными служащими. Так, В.А. Сулемовк негативным явлениям работы государства с кадрами относит:

– отставание уровня профессионализма и компетентности кадров от динамично развивающихся потребностей общества и государственного управления. Этот уровень не адекватен стоящим задачам. Среди персонала государственной службы, например, достаточно велико число работников, работающих не в соответствии с их базовым образованием, не имеющих функционально-профессионального (особенно управленческого) образования;

– усиление самостоятельности и независимости государственного аппарата от представительных органов власти, снижение его подконтрольности, как со стороны законодательной власти, так и со стороны со стороны гражданского общества;

– усиление бюрократической зависимости работников от руководства, от субъективизма и служебного произвола начальника;

– утрата многих норм административной морали и этики, появление в служебной деятельности и поведении чиновников вседозволенности, неуважения к людям;

– усиление кадровой, правовой и социальной незащищенности государственных и муниципальных служащих;

– кадровая зависимость от политической конъюнктуры, от субъективизма руководителей, приходящих на высокие посты со своей «кадровой командой». Это порождает у служащих неуверенность в завтрашнем дне⁹.

К.Ю. Полдневым также выявлен ряд недостатков в работе с государственными служащими, которые снижают эффективность деятельности государственного аппарата и требуют корректировки государственной кадровой политики.

1. Многие государственные служащие по сути дела работают не по специальности. Люди с техническим образованием составляют 25-процентную прослойку служащих, располагают, как правило, недостаточно богатым опытом решения как социальных, так и организационно-технических и аналитических задач. Требует существенного развития профессиональный потенциал группы госслужащих, занимающих младшие должности, особенно в части документоведения, протокола, правовой и организационной культуры.

2. Рациональному использованию кадрового потенциала мешают все еще имеющиеся нарушения демократических принципов решения кадровых вопросов. Многие ключевые процедуры управления персоналом - отбор и назначение на должность, продвижение и перемещение в пределах аппарата, сокращение штатов и увольнение лишены четких критериев и организационно-правовой урегулированности. Факты таких нарушений порождают у служащих неуверенность в карьерном росте, снижают трудовую активность, не создают реальных условий для максимально эффективного использования профессиональных способностей работников.

1. Отсутствие долгосрочного кадрового планирования не позволяет должным образом организовать систему отбора и оценки кадров, работу с резервом. Принцип стабильности кадров действует слабо. Пока не сложилась система научно-организованной ротации кадров.

2. Опыт использования таких форм работы, как собеседования руководителей структурных подразделений с сотрудниками и аттестация, показывает, что в органах власти и управления пока нет достаточно четких критериев, по которым осуществлялась бы объективная оценка работников по всем категориям и группам должностей¹⁰. Отсутствие кадрового планирования ослабляет работу с молодыми специалистами, ведет к старению кадрового корпуса.

Сами работники органов власти и государственных учреждений указывают на эти же недостатки в работе госслужбы, что служит подтверждением необходимости скорейшего решения организационно-кадровых вопросов в реализации функций государственной службы.