4.2. Проблемы реформирования и предложения по усовершенствованию системы пенсионного страхования

За годы действия пенсионной реформы была проделана значительная работа, предприняты титанические усилия по созданию инфраструктуры пенсионной системы, единой централизованной системы управления средствами обязательного пенсионного страхования, модификации распределительной модели пенсионного обеспечения и формированию элементов накопительной составляющей пенсионной системы.

Знание гражданами приобретенных ими прав и зависимости между участием в работе пенсионной системы, с одной стороны, и размером и составными частями будущей пенсии, с другой стороны - одна из целей и необходимое условие преобразований, производящихся в настоящее время в пенсионной системе Российской Федерации.

Признавая важность проблемы борьбы с бедностью и необходимостью осуществления целенаправленных мер по ее преодолению, следует отметить, что экономическая база преодоления бедности формируется на основе экономического роста, развития производственного потенциала экономики, укрепления финансовой и бюджетных систем и соответствующего роста доходов пенсионной системы. Роль государства в процессе пенсионного обеспечения населения сводится к решению ряда задач, которые реформаторы попытались решить путем внедрения новой пенсионной реформы:

Первая – обеспечить гарантированный минимальный уровень пенсионного обеспечения для любого гражданина России независимо от уровня его доходов.

Вторая – создать условия для формирования населением достаточных пенсионных накоплений путем развития институтов и инфраструктуры пенсионного самообеспечения граждан на основе стимулирования социального партнерства и индивидуальной инициативы.

Третья – проводить реформу с наименьшим ущербом для работающего населения и пенсионеров.

Посмотрим, насколько проводимая пенсионная реформа приближает общество к решению этих задач.

1) Базовая часть трудовой пенсии проиндексирована с 1 апреля 2009 года на 7,5%, а с 1 октября базовая часть пенсии по старости вырасла до 2280 рублей. В 2010 году с 1 апреля индексация базовой части трудовой пенсии составила 7,0%, с 1 октября БЧП по старости составила 2778 рублей. В 2011 году с 1 апреля планируется индексация базовой части трудовой пенсии на 6,8%, с 1 октября - установление БЧП по старости в размере 3300 рублей.

Для страховой части трудовой пенсии в 2008 году с 1 февраля предусмотрена индексация на 12%, с 1 апреля дополнительная индексация на 7,5%, с 1 августа - индексация на 8,0%. В 2009 году страховая часть с 1 апреля дополнительно увеличилась на 15,6%, в 2010 году с 1 февраля - на 7,5%, с 1 апреля - дополнительно на 6,7%, в 2011 году: с 1 февраля - на 7,0%, с 1 апреля - на 6,1%.

Стоит отметить, что исходя из этих показателей соотношение размера трудовой пенсии по старости и среднемесячной заработной платы по стране постепенно растет.

В соответствии с Конвенцией № 102 Международной организации труда пенсия работника после 30 лет работы должна во всех странах составлять не менее 40% от последнего заработка (так называемый коэффициент послетрудового возмещения утраченного заработка). Европейская социальная хартия, которую Россия подписала в 2002 году, устанавливает при тех же условиях минимальную величину пенсии на уровне 50%. Реальный же уровень пенсий в большинстве развитых стран составляет от 65% до 75% заработка в последние годы работы пенсионера.

Главной задачей государства при проведении пенсионной реформы, как важнейшего ее элемента, способного поднять коэффициент послетрудового возмещения до среднеевропейских показателей, должно стать достижение гарантированного минимального уровня пенсии, по размеру соответствующего прожиточному минимуму пенсионера, а также условий для самостоятельного формирования населением достаточных пенсионных накоплений.

По нашему мнению, необходимо установить всеобщую государственную базовую пенсию, предоставляемую всем гражданам (резидентам) Российской Федерации (за исключением тех, кто получает другие виды государственных пенсий), размер которой обеспечивал бы им средства, минимально достаточные для существования. Размер такой пенсии должен быть законодательно привязан к прожиточному минимуму пенсионера, она должна выплачиваться, в силу этого, по абсолютно плоской шкале, а источником ее финансирования должны являться налоги, то есть средства федерального бюджета.

2) По новой модели размер страховой части трудовой пенсии, казалось бы, не имеет ограничений. Ограничение коэффициента заработка при определениивеличины расчетного пенсионного капитала (статья 30 закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации») ¹.

Напомним, что оценка пенсионных прав застрахованных лиц произведена по состоянию на 1 января 2011 года. Сущность методики расчета состоит в том, что для каждого застрахованного гражданина был определен размер пенсии, заработанной им на этот момент в соответствии с нормами законодательства об индивидуальном трудовом коэффициенте пенсионера.

Это означает, что при расчете учитывались ограничения на размер заработной платы в размере 1,2 средней заработной платы по России и ограничения по коэффициенту, связанному со стажем (75% при трудовом стаже 40 лет для женщин и 45 лет для мужчин).

3) Не приходится также ожидать многого (особенно вначале) и от накопительной части трудовой пенсии. И действительно, у работников, которым, по состоянию на 1 января 2002 года, до выхода на пенсию осталось менее 10 лет, накопительная часть не формируется вообще.

Кроме того, с 1 января 2005 года страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии поступали на индивидуальный лицевой счет застрахованным лицам 1967 года рождения и моложе¹.

4) При разработке пенсионной реформы рассматривался вопрос о привлечении населения к дополнительному пенсионному обеспечению, однако законодательно на данный момент этот вопрос до сих пор не решен.

Задача – обеспечение достойной пенсии нынешним и будущим пенсионерам не может решаться без всемерного развития добровольного (негосударственного) пенсионного обеспечения, которое является органичной составляющей, формирующей ныне новой пенсионной системы России, а основным институтом, реализующим этот вид пенсионного обеспечения, являются негосударственные пенсионные фонды.

Однако, поправки принятые Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» направлены исключительно на решение задачи привлечения негосударственных пенсионных фондов к работе с накопительной составляющей трудовой пенсии².

На формирование накопительной составляющей трудовой пенсии ориентирован и Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»³.

Таким образом, место добровольного пенсионного обеспечения в пенсионной системе России законодателем так и не определены.

Было бы неправильным поставить единственной социальной гарантией в вопросах пенсионного обеспечения только базовую пенсию на уровне прожиточного минимума. Для любого трудоспособногочеловека необходимо законодательно предоставит возможность отчислять некоторую часть заработка на пенсионный счет накопительной системы, открытый по его выбору в государственном или негосударственном накопительном пенсионном фонде. Отчисление от 3 до 4 процентов заработка даст работающему человеку, получающему среднюю заработную плату, пенсию в размере 40% заработка, что уже позволило бы удовлетворить требованиям Конвенции МОТ.

Все остальные накопления могут делаться работником и работодателем в накопительных пенсионных фондах в добровольном порядке (на условиях, определяемых договором с фондом).

Совершенно очевидно, что хорошо развитая пенсионная система дает возможность обществу решить не только прямую задачу обеспечения достойной жизни граждан, прекративших трудовую деятельность, но и ряд других задач, таких как снижение уровня социальной напряженности, повышение уверенности граждан в будущем, вопросы привлечения или закрепления квалифицированных кадров.

Пенсионную систему необходимо, на наш взгляд, строить по принципу личной заинтересованности человека за свою обеспеченную старость, сокращая при этом масштабы общественной ответственности за уровень жизни и доходов человека и одновременно увеличивая его собственную роль в формировании накоплений, обеспечивающих достойный уровень жизни в старости. Такая система делает человека свободным, поскольку ощущать себя по-настоящему свободным, в конечном счете, может только человек, имеющий возможность самому выбрать форму и способ прироста пенсионных накоплений.

Задача государства – создание для этого необходимых условий, к которым следует отнести:

установление налогового режима, стимулирующего более активное участие фондов, граждан и работодателей в формировании пенсионных накоплений;

обеспечение строгого контроля за соблюдением всеми субъектами и участниками процесса обязательного и добровольного пенсионного обеспечения норм и правил, гарантирующих сохранность пенсионных накоплений;

обеспечение льготного доступа к инвестированию пенсионных накоплений граждан в эффективные инвестиционные проекты, обеспеченные гарантиями государства.

Реализация этих условий предполагает понимание государством необходимости стимулировать все виды пенсионных накоплений. Естественно, что границы такого стимулирования определяются экономическими возможностями государства и должны быть определены законодательно. В качестве ориентира, определяющего границы такого стимулирования, можно еще раз указать на достижение коэффициента послетрудового возмещения в размере 75% последнего заработка. И не в среднем по стране, а для каждого конкретного человека¹.

К сожалению, действующий налоговый режим не способствует формированию пенсионных накоплений. Его характерными недостатками являются:

а) отсутствие стимулирующего воздействия. И работодателю, и работнику абсолютно безразлично в какой форме выплачивать (получать) вознаграждение за труд, через кассу и «конверт» или через кассу и «виртуальные» страховые взносы. В нынешних таких условиях выбор однозначен – заработная плата, в любом виде (меньшая часть через кассу, большая часть в «конверте»). Как результат в бюджет ПФР идет неполная сумма страховых взносов;

б) наличие явных противоречий, возникающих после 1 января 2004 года, в порядке взимания подоходного налога с отчислений на добровольное пенсионное обеспечение, производимых работодателем и самим работником.

Из перечисления только этих основных недостатков становится ясно, что налоговый режим пенсионного обеспечения нуждается в коренной перестройке.

С точки зрения максимальной эффективности накоплений наилучшей системой налогообложения является система, при которой от всех видов налогов освобождаются как страховые взносы в пенсионные фонды, так и доход, полученный от инвестирования накопленных средств, а обложению подоходным налогом подлежат пенсии, выплачиваемые из этих фондов.

Мы уже отмечали, что необходимо определить и зафиксировать условия, выполнение которых должно сопровождаться поддержкой со стороны государства отчислений на добровольное пенсионное обеспечение.

К таким условиям относятся¹:

- предельные размеры отчислений, при которых предприятия имеют возможность включать их в расходы, уменьшающие налогооблагаемую прибыль (что уже предусмотрено в Налоговом кодексе), а физические лица – в расходы, уменьшающие базу начисления ЕСН и подоходного налога;

- перечень организаций (субъектов пенсионного обеспечения), допущенных к этому виду деятельности (негосударственные пенсионные фонды, страховые компании);

- условия допуска таких организаций, в том числе виды применяемых пенсионных схем, выполнение которых субъектами пенсионного обеспечения позволяет им в равной степени пользоваться предоставляемыми налоговым законодательством льготами.

Для этого, в частности, необходимо внести изменения в Федеральный закон «О страховании» и постановление Правительства Российской Федерации от 13 декабря 1999 г. № 1385, которые определяли бы условия участия страховых организаций в добровольном пенсионном обеспечении и конкретизировали требования к применяемым фондами и страховыми организациями пенсионным схемам².

Налогообложение пенсионных средств (резервов и накоплений), по нашему мнению, должно опираться на следующие принципы.

1. По налогообложению предприятий:

- расходы предприятия на обязательное и добровольное пенсионное обеспечение (в рамках, установленных государством) уменьшают налогооблагаемую прибыль;

- эти расходы не считаются расходами на оплату труда, а относятся к прочим расходам и, поэтому, не участвуют формировании единого социального налога и подоходного налога на работников предприятия.

2. По уплате единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Целесообразно изменить налогоплательщика по этим видам платежей. Все виды обязательных отчислений для формирования пенсии по старости необходимо вычитать из заработной платы работника, при условии увеличения их заработной платы за счет ранее уплачиваемых страховых взносов.

Это, с одной стороны, в значительной степени снизит нагрузку на фонд заработной платы и, с другой стороны, повысит контроль работников за перечислением страховых взносов и упростит исчисление налогов.

В этом случае порядок уплаты ЕСН (единого социального налога) и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование должен предусматривать, что:

• часть ЕСН, направляемая в федеральный бюджет, должна полностью обеспечивать выплату всем пенсионерам базовой пенсии в размере не ниже прожиточного минимума пенсионера, для чего ставка ЕСН должна устанавливается ежегодно при формировании бюджета, исходя из потребностей обеспечения этого размера базовой пенсии;

• страховые взносы на обязательное пенсионное страхование вычитаются из начисленной заработной платы работника и в полном объеме направляются в накопительную систему, на эту же величину уменьшается налогооблагаемая база ЕСН;

• взносы работника на добровольное пенсионное обеспечение (в рамках, установленных государством) уменьшают налогооблагаемую базу ЕСН и базу исчисления страховых взносов на обязательное социальное страхование.

Естественно, что для реализации этого порядка необходимо произвести соответствующее повышение заработной платы на величину начисляемого в настоящее время ЕСН и обязательных взносов.

3. Весь доход, полученный негосударственным пенсионным фондом от размещения, как пенсионных накоплений, так и пенсионных резервов, не подлежит налогообложению налогом на прибыль.

Система налогообложения пенсионного обеспечения, построенная на изложенных принципах, будет действительно «стимулировать более активное участие фондов, граждан и работодателей в добровольном пенсионном обеспечении», что позволит со временем приблизить суммарные размеры пенсий по обязательному пенсионному страхованию и добровольному пенсионному обеспечению к стандартам европейских стран.

5) Проблемой пенсионного страхования является недостаточно высокий рост пенсионных накоплений застрахованных лиц на индивидуальных лицевых счетах. Прежде всего, это обусловлено поступлением низких сумм страховых взносов. В свою очередь низкий размер страховых взносов отражает низкий уровень официальной заработной платой. По прежнему значительная заработная плата выплачивается работникам в «конвертах». Страхователи занижают размер официальной заработной платы, а застрахованное лицо не задумываясь о размерах будущей пенсии, соглашается с «сиюминутной выгодой». Хотя застрахованные лица наравне с органами ПФР наделены законодателем полномочиями обращаться в суд за защитой своих пенсионных прав.

6) На передний план с 2005 года выходит проблема дефицита бюджета ПФР. Причины этого- с одной стороны, в существенном сокращении доходных поступлений в результате снижения ставки единого социального налога с 36% до 26% (на 280 млрд. рублей), из которых 8 % приходится на пенсионную составляющую. С другой, - в появлении нескольких новых, не предусмотренных при принятии бюджета крупных расходных статей, не сбалансированных соответствующими доходами (прежде всего- это расходы по ежемесячной денежной выплате).

В этой связи наиболее перспективным представляется предложение, внесенное на обсуждение председателем Правления ПФР Г. Батановым поддерживает его и министр здравоохранения и социального развития М. Ю. Зурабов.

Суть его в следующем: поскольку после сокращения единого социального налога его собственно налоговая составляющая в пенсионных платежах уменьшилась с 14% до символических 6%, следовало бы передать эти налоговые проценты на финансирование страховой и накопительной частей пенсии, увеличив платежи на них до 20%. Это в свою очередь позволит не только ликвидировать дефицит финансирования страховой части пенсии нынешним пенсионерам, но и существенно – примерно в 1,5-1,6 раза – повысить им эту часть пенсии. Причем единомоментно - за один год. Подобное решение проблемы дефицита бюджета ПФР, наиболее эффективно. Оно позволяет сохранить курс на продолжение пенсионной реформы, сохранение страховых принципов пенсионной системы и в то же время обеспечивает сбалансированность доходов и расходов пенсионной системы до 2020 года.

7) Немаловажно для застрахованных лиц и следующая проблема – исключение инфляционных потерь средств застрахованных лиц, находящих на индивидуальных лицевых счетах в ПФР (то есть их индексация должна быть не ниже инфляции).

Государство сможет выполнить обязательства такого рода только в случае использования накопленной части сумм страховых взносов для обеспечения модернизации экономики (никаких других долгосрочных гарантий не может быть в принципе)¹. Это значит, что накопленная часть страховых взносов (через государственную управляющую компанию) должны инвестироваться государством в долгосрочные крупномасштабные инвестиционные проекты, не доступные для частного бизнеса (так как иначе возникнет недобросовестная конкуренция со стороны государства), но обладающие гарантированной коммерческой эффективностью и обеспечивающие модернизацию страны. В современных условиях это ряд инфраструктурных проектов (развитие трансъевразийского железнодорожного транзита, строительство государственных экспортных трубопроводов, освоение месторождений газа, модернизация ЖКХ и энергетики страны и т.д.). При разработки данной программы необходимым условием должно быть, чтобы полученные средства от инвестирования индексировались с учетом инфляции.

8) Для решения проблем снижения уровня бедности следует также: выплачивать материальную помощь пенсионерам с пенсией ниже прожиточного минимума ежемесячно, а не раз в год, как сейчас; увеличить базовую часть пенсии в два раза для престарелых пенсионеров не с 80 лет, а с 75; включить в страховой стаж время обучения в высших и средних учебных заведениях (при этом отчисления в Пенсионный фонд РФ должны перечисляться из средств федерального бюджета).

9) В дополнение к государственному пенсионному страхованию должно развиваться дополнительное пенсионное обеспечение и страхование. Негосударственные пенсии позволят гибко учитывать отраслевые и территориальные особенности, а также индивидуальные запросы и ожидания граждан при определении суммарного уровня материального обеспечения по окончании трудовой деятельности.

Дальнейшее формирование и развитие дополнительного пенсионного обеспечения и страхования должно решать следующие задачи:

• Повышение уровня жизни пенсионеров (участников негосударственных пенсионных фондов и других категорий, охватываемых дополнительными видами пенсионного обеспечения и страхования);

• Развития социального партнерства работодателей и работников;

• Привлечения свободных средств организаций в граждан в российскую экономику для финансирования государственных инвестиционных проектов и программ через систему размещения пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов;

• Использование влияния пенсионных планов (программ) предприятий, отраслей и регионов для решения вопросов занятости и перераспределения экономически активного населения;

• Содействия реформированию пенсионных льгот, связанных с особыми условиями труда, организации добровольного профессионального пенсионного страхования.

Таким образом, необходима дальнейшая законодательная работа по формированию пенсионной системы России, органически сочетающей как обязательные виды пенсионного страхования, так и добровольное пенсионное обеспечение, в наибольшей степени, способствующей активному участию всех граждан в формировании своей будущей пенсии, так как вопрос обеспечения достойной жизни нынешних и будущих пенсионеров является одним из важных.