sbornik

До розділу 4

Спасибо-Фатєєва І.В., д-р юрид. наук,

професор кафедри цивільного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, м. Харків

Власність як категорія цивільного і податкового права

Останнім часом Україна знаходиться в стані перебудови свого законодавства, що викликає необхідність перегляду розуміння як взагалі таких феноменів, як право і законодавство, так і поняття комплексності в регулюванні тих чи інших відносин. Ці проблеми зачепили й таке нібито усталене поняття, як право власності в його об’єктивному розумінні.

Завжди практично безперечно стверджувалося, що право власності є інститутом цивільного права. Проте наявність таких суб’єктів, як держава, Автономна республіка Крим та територіальні громади, які мають належне їм на певних речових правах майно, породжують спори щодо останніх стосовно віднесення їх до права власності і трактування публічної власності як права на майно публічних юридичних осіб. Живий інтерес до зазначених питань вимушує порушити проблеми аналізу елементів відповідних правовідносин і порядку (підстав) їх виникнення й припинення. Тому й постає питання про наявність (чи відсутність) у праві власності такого явища, як комплексність і врахування охоплення ним приватних і публічних відносин.

Із цього приводу слід сказати, що питання приватного і публічного права вза­ галі є досить важливими і складними. Їх розрізняють мінімум за чотирма критеріями1, хоча вони являють собою різні грані права як цілісного явища2. Тому цілком природно,­ що форми з однієї «юридичної галактики» (публічного права) переміщаються до іншої, становлячись такими, що порівнюються з приватним­ правом, виступають у ньому як взаємодіючі підсистеми3. Як вбачається, не цілком коректним є порівняння правниками приватного й публічного права з різними галактиками, оскільки останні не тільки не віддалені одна від одної, а взаємно необхідні грані одного поняття права. Разом із тим сьогодні можна спостерігати ейфорію щодо захоплення­ поділом права на публічне і приватне, але його значення не повинно­ бути перебільшено, бо ще римляни попереджували про його умовність.

1999. — С.584.

Уявлення про протилежність приватних і суспільних інтересів використовується для розмежування публічного і приватного­ права1. Однак усе частіше науковцями зазначається, що публічне і приватне право мають знаходитися між собою не у відносинах супідрядності, а бути рівноправними системами зі своїми сферами й методами регулювання­2. При цьому важливим є компроміс­ між публічними і приватними інтересами, усунення їх конфронтації3.

Цілком очевидною є необхідність досягнення рівноваги, оптимального­ сполучення приватно- і публічно-правових засад у правовому­ регулюванні­. Неможливо погодитися з тим, що виключно приватне право слід розуміти як носія цивілізованої свободи­4, оскільки саме воно надає гарантії її дотримання,­ механізми, що дозволяють узгодити приватні інтереси значної кількості людей. Питання лише в тому, наскільки ефективно публічне право виконує­ своє завдання. І, якщо приватні інтереси стали поступово набувати­ важливого значення в нашому суспільстві, не слід їм відводити егоцентричної ролі.

Практичний аспект цієї проблеми полягає в тому, що, оскільки при утворенні власності держави й територіальних громад застосовується, зокрема, такий спосіб, як стягнення податків і формування бюджету, що потребує свого врахування в цій правовій конструкції, то право власності можна вважати вже не тільки категорією приватного права, а й певною мірою публічного. А відтак поряд із приватними механізмами регулювання відносин, у яких існує право власності, слід використовувати й механізми публічного права. Важливим при цьому є встановлення і додержання таких механізмів правового регулювання цих відносин, які адекватно відбивали б міру втручання держави у приватні відносини, сполучали приватні й публічні інтереси й забезпечували реалізацію та захист прав власників.

Отже, суттєвою є теза про те, що існують не тільки елементи «вкраплення» публічного права у приватне, до яких зазвичай відносять реєстрацію нерухомості, юридичних осіб тощо, а й цілі масиви норм, які не просто виконують забезпечувальні для приватного права (його здійснення) функції, а й проникають у них, роблять єдино можливим здійснення приватноправових норм. Тому існування спору між цивілістами й господарниками, який давно триває, а останнім часом, напередодні прийняття нового Цивільного і Господарського кодексів, певною мірою знов загострився, особливо щодо проблем визначеності із співвідношенням приватного і публічного права як у цілому, так і в окремих структурних утвореннях права й законодавства. Вбачається, що при цьому не слід обмежуватися тільки дослідженням шляхів формування комплексних галузей законодавства з подальшим утворенням окремої галузі права, як це пропонується теоретиками права, а й піти далі, сказати про постійне існування взаємодоповнюючих важелів — публічного і приватного — стосовно розуміння

права власності, зокрема, його регулювання, змісту, механізму реалізації прав, заборон та обмежень публічними і приватними нормами.

З огляду на складність і багатогранність права власності зупинимося лише на окремих його аспектах, які стосуються порушеної нами проблеми. Зробимо спробу співвіднести розуміння права власності як приватного права з публічними нормами щодо відносин із власністю, які не можна віднести до приватних. Проте вони поряд із відомими у приватному праві формують і підстави виникнення права власності, стосуються його об’єктів, їхньої вартості і взагалі меж здійснення власником своїх повноважень.

Відомо, що підставою виникнення права державної й комунальної власності є стягнення податків. Більше того, вбачається, що саме ця підстава повинна бути основним шляхом формування власності у держави й у територіальних громад, а не доходи від її власності, як у звичайного приватного власника.

Однак, говорячи про це майже у всіх підручниках, цивілісти ставлять на цьому крапку і зрозуміло чому: адже підстави, порядок стягнення податків та їх розміри виходять за межі сфери регулювання приватного права. Втім не слід заперечувати, що саме від цього й залежить, який же самий масив власності належатиме державі чи територіальній громаді. І якщо держава в особі свого законотворчого органу формує сама для себе (зрозуміло, що й для суспільства в цілому) джерело виникнення й поповнення власності, то територіальні громади фактично залежать у цьому від держави, оскільки самі позбавлені такої можливості.

Неможливо не помічати при цьому впливу публічного права на приватне, однак неможливо й відхилити заперечення, що природно випливає із цього і стосується однакових умов, джерел і підстав формування власності різних суб’єктів, встановлених державою в законі.

Проте жоден із відомих способів виникнення власності не піддається такому впливу, таким постійним змінам з боку держави, як оподаткування, яке вже стало в Україні «притчею во язицех». «Динамічність» стану податкового регулювання не йде на користь власникам. Які ж наслідки для них тягне за собою таке становище?

Перш за все від цього залежить сама «маса власності», причому підхід до формування власності різних власників діаметрально протилежний: якщо у держави від оподаткування залежить, скільки вона отримає у власність, то у приватних власників — скільки у них залишиться.

Проміжне місце посідають територіальні громади, власність яких залежить від того, оскільки громада отримає у власність від податків. У той же час на масив її власності впливає бюджетне законодавство, яким визначається не тільки те, скільки вона отримає коштів, а й те, скільки в неї залишиться. До речі, бюджетне законодавство, піддаючись концептуальним і глибинним змінам, також викликає багато нарікань.

Отже, публічні власники — держава й територіальні громади — мають специфічні підстави виникнення у них власності. Однак не тільки в цьому полягає особливість їх власності. Справа в тому, що означені аспекти відбиваються й на правах при-

називати комплекс­ними­ правовими формами1. Проте такі можливості розглядаються, тільки якщо йдеться про якісь суміжні відносини, скажімо, які стосуються сільськогосподарського, екологічного права тощо. Такі ж категорії, як власність і податки, являють собою яскраво виражені структурні елементи різних сфер і тому не відповідають запропонованому алгоритму утворення комплексності.

Вважаємо за доцільне навести іншу точку зору, а саме: щодо складу сфери правового регулювання виходити з трьох груп відносин –майнових, управлінських і відносин по забезпеченню захисту громадського порядку, які не співпадають із галузями законодавства. Цей погляд на порушену проблему вбачається нам вельми прийнятним. Ці групи «у своїй галузі (земельні, трудові, цивільні, податкові та ін.) регулюють і майнові, і управлінські, й охоронні відносини, виконуючи роль, так би мовити, «скрізних жил», що пронизують предмети всіх галузей законодавства»2.

Така концепція дозволяє уникнути багатьох протиріч і довести, що нічого неприродного в тому, що право власності регулюється цивільним, податковим та іншим законодавством, не існує. Тільки так і можливо врахувати всю гаму відносин, у яких знаходиться власник, і об’єктивно з’ясувати стан його власності, порядок надходжень до неї і витрат, які власник повинен і бажає здійснити, заборон та обмежень для нього, а також інших чинників, які впливають на загальне розуміння власності як правової категорії.

Вопросы управления государственной и коммунальной собственностью (частно-правовой аспект)*

Отличительными особенностями объектов права государственной и коммунальной собственности является то, что они, как правило, закреплены за какимилибо государственными или коммунальными предприятиями или учреждениями (далее — предприятия). Лишь средства государственного бюджета, а также некоторое иное государственное имущество, не закрепленное за предприятиями, составляют отдельные объекты права государственной собственности, которые в других странах именуются казной3.

Имеют специфику и субъекты права государственной и коммунальной собственности. Так, субъектом права государственной собственности является государство Украина. Субъектов права коммунальной собственности четыре. Это территориальные громады сел, поселков, городов, районов в городах, что предусмотрено ст.142 Конституции Украины. Понятно, что практически всегда названные субъекты выступают через свои органы, наделяя их соответствующими полномочиями. Для государства такими органами являются Кабинет Ми-

нистров Украины, министерства и другие центральные органы государственной власти — Фонд государственного имущества Украины, Национальное агентство Украины по управлению государственными корпоративными правами и др. Территориальные громады осуществляют свои полномочия собственников через местные советы и их исполнительные органы.

Как правило, объем полномочий указанных органов установлен законодательно1 либо в решениях соответствующих органов местного самоуправления2. Отсюда, субъектов, уполномоченных управлять государственной и коммунальной собственностью, значительно больше, нежели субъектов соответствующих прав собственности.

В связи со сказанным возникают вопросы относительно компетенции государственных органов и органов местного самоуправления по управлению объектами государственной и коммунальной собственности, закрепленными за предприятиями. Известно, что последние имеют самостоятельные вещные права на закрепленное за ними имущество: государственные и коммунальные предприятия — право полного хозяйственного ведения, учреждения и казенные предприятия — право оперативного управления. Названные иные вещные права, будучи ограниченными по сравнению с правом собственности, тем не менее, предоставляют их субъектам полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Объем этих полномочий уже по сравнению с полномочиями собственника, т. к. субъекты права полного хозяйственного ведения не вправе безвозмездно отчуждать имущество. Законодательно регламентировано отчуждение ими имущества, относящегося к основным фондам, и проч. Их носители имеют также право на защиту, в том числе от собственника. Таким образом, объем их полномочий известен.

Этого нельзя утверждать в отношении компетенции органов, уполномоченных управлять государственной и коммунальной собственностью. Эта компетенция изложена противоречиво и непоследовательно в многочисленных нормативных актах, посвященных регулированию этих вопросов. Так, например, в Указе Президента Украины «Об урегулировании некоторых вопросов, связанных с процессом управления объектами государственной собственности»3 управление объектами государственной собственности определяется как осуществление Кабинетом Министров Украины или уполномоченными им органами, другими субъектами, определенными в этом Указе, полномочий по реализации прав государства как собственника этих объектов, связанных с эффективным их использованием и распоряжением в пределах, определяемых законодательством Украины, с целью удовлетворения государственных и общественных нужд.

приятий, учреждений, организаций, находящихся в общегосударственной собственности»; Декретом КМУ от 31.12.1992 г. «Об упорядочении деятельности субъектов предпринимательской деятельности, созданных с участием государственных предприятий»; Указом Президента Украины от 4 июля 1998 г. «Об урегулировании некоторых вопросов, связанных с процессом управления объектами государственной собственности»; Законом Украины «О местном самоуправлении» и др.

2Например, сессией местного совета.

3 Указ не набрав чинності у зв’язку з відхиленням проекту Закону України про управління об’єктами державної власності згідно з Постановою ВР N 86-XIV від 08.09.98 р.

Из приведенного определения невозможно сделать вывод о соотношении правомочий пользования и распоряжения и права на управление, т.к. представляется неверным буквальное восприятие этого определения, что управление — это полномочия пользования и распоряжения, которое отличается от права собственности отсутствием еще одного полномочия — владения. Отсюда может последовать вывод о том, что государство в лице уполномоченных органов вправе распоряжаться имуществом, закрепленным им за предприятиями, по своему усмотрению. Аналогично — органы местного самоуправления в отношении имущества коммунальных предприятий.

Однако это не так. В п.4 упомянутого Указа Президента Украины раскрывается содержание права на управление, а именно:

Кабинет Министров Украины принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, утверждает их уставы, осуществляет контроль за их соблюдением, назначает на должности руководителей предприятий и освобождает их от должностей и проч. Иные центральные органы государственной власти в пределах полномочий, предоставленных Кабинетом Министров Украины, помимо указанных выше полномочий, также ведут учет объектов государственной собственности, относящихся к сфере их управления, осуществляют контроль за эффективностью использования и сохранностью таких объектов, осуществляют управление акциями (паями, долями), принадлежащими государству в имуществе хозяйственных обществ, и проч.

Обращает на себя внимание такое полномочие, как закрепление министерствами и иными центральными органами государственной власти переданных в сферу их управления объектов государственной собственности за предприятиями, относящимися к сфере их управления. При этом ничего не говорится о возможности государственного органа изъять у предприятия закрепленное за ним имущество.

В то же время не вполне понятно правомочие министерств и иных центральных органов государственной власти давать согласие Фонду государственного имущества Украины на создание совместных предприятий, в уставные фонды которых передаются объекты государственной собственности, и выступление их учредителями этих предприятий. Помимо того, что Указ Президента Украины, новая редакция которой не предусматривает такого вида предприятий, как совместные, непонятным остается источник средств, вносимых органом, уполномоченным управлять государственным имуществом, в качестве вкладов. Предположим, что вместо совместных предприятий можно говорить о хозяйственных обществах. Возможно ли изъятие министерством имущества у предприятия и внесение его в качестве вклада в хозяйственное общество от имени государства?1

1 Вопрос о том, кто же будет принимать решение об изъятии этого имущества, и кто выступит учредителем хозяйственного общества, также весьма сложен. Так, решение по этому вопросу будто бы должен принимать Кабинет Министров Украины. В то же время, как сказано в Указе, органы, уполномоченные управлять объектами государственной собственности, дают согласие Фонду госимущества Украины, который, по смыслу, также должен принимать какое-то решение по этому вопросу. Кроме того, органы, уполномоченные управлять объектами государственной собственности, только выступают учредителями хозяйственного общества, а впоследствии, очевидно, должны передать корпоративные права государства Национальному агентству Украины по управлению государственными корпоративными правами Подобная процедура неоправданно запутанна и сложна.

Если исходить из определения управления, приведенного в Указе Президента Украины, то функциями управления охватывается изъятие министерством имущества предприятия и распоряжения им путем внесения вклада в хозяйственное общество. Напротив, если исходить из содержания Указа Президента Украины, эти действия министерства никак не вписываются в оговоренные в этом Указе правомочия по управлению объектами государственной собственности и повлекут за собой нарушения вещных прав предприятий.

Для ответа на этот вопрос необходимо определиться с понятием управления объектами государственной собственности и его соотношением с правомочиями собственника и, в первую очередь, правом на распоряжение. Исходя из сущности правоотношений, сложившихся в области управления объектами государственной собственности, и попыток их законодательного урегулирования, можно предложить следующее определение:

«Управление объектами государственной собственности — это деятельность определенных Законом органов государства по осуществлению полномочий по:

а) закреплению государственного имущества за создаваемыми юридическими лицами публичного права;

б) передаче государственного имущества в уставные фонды корпораций и реализации полномочий участника хозяйственных обществ или акционера;

в) осуществление контроля за эффективностью использования государственного имущества юридическими лицами публичного права и корпорациями с участием государства предусмотренными Законом способами;

г) определение направлений использования имущества юридических лиц публичного права, оставшегося после их ликвидации.

2. Управление объектами государственной собственности составляют отношения:

–внутри системы органов государственной власти;

–между центральными и местными органами государственной власти;

–между органами государственной власти и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, а также корпорациями, акции (вклады, доли) которых принадлежат государству»1.

Отсюда следует, что право на управление объектами государственной собственности и полномочия по распоряжению ими определенным образом соотносятся между собой. Так, при создании, реорганизации и ликвидации предприятий, уполномоченные государственные органы тем самым осуществляют функции управления объектами государственной собственности и определяют юридическую судьбу государственного имущества, т. е. распоряжаются им, т.к. эти действия хоть и не влекут за собой прекращения права государственной собственности на имущество,

1 При этом под корпорацией понимается акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью, доли в уставном фонде или акции которых принадлежат на праве собственности государству. Юридические лица публичного права — предприятия, бюджетные, самоуправляющиеся или специализированные бюджетные учреждения.

закрепленное за предприятиями, но изменяют его правовой режим — возникает помимо права государственной собственности иное вещное право — полного хозяйственного ведения или оперативного управления. Еще более схожи правомочия распоряжения и управления при ликвидации предприятий и отчуждении его имущества.

Тем не менее, эти права не тождественны, т.к. право распоряжения может осуществляться собственником независимо от кого-либо по своему усмотрению, а право управления ограничивается и самим собственником, и наличием иных вещных прав — полного хозяйственного ведения или оперативного управления. При ином понимании действия государства как собственника негативно сказались бы на правах субъектов иных вещных прав в отношении закрепленного за ними имущества. Собственно, эти права вряд ли можно было бы отнести в таком случае к вещным правам.

Поэтому право управления объектами государственной собственности отличается от права распоряжения ими:

1.По субъекту, которым всегда является не собственник, а орган, уполномоченный государством как собственником;

2.Вторичностью, зависимостью от права собственности;

3.Ограниченностью полномочий по управлению и их закреплением в законодательстве;

4.Соотносимостью с иными вещными правами во избежание нарушения последних и пренебрежения их вещной сущностью.

Несколько иначе обстоит дело с управлением такими объектами права государственной собственности, как корпоративные права государства. Первые два отличия при этом сохраняются, чего нельзя сказать частично о третьем и полностью о четвертом отличии. Так, орган, уполномоченный управлять государственными корпоративными правами, посредством назначения своих представителей в высший орган хозяйственного общества осуществляет корпоративные права как любой участник этого общества или акционер, являющийся собственником акций. Эти права не могут быть ни шире, ни уже по объему, т.к. вступая в частно-правовые отношения, государство является таким же их субъектом, как и негосударственные лица.

Однако не это должно пониматься под управлением государственными корпоративными правами, т.к. полномочия акционеров и участников хозяйственных обществ являются предметом регулирования корпоративного законодательства. Управление же корпоративными правами государства должно включать полномочия по участию органа государства в создании хозяйственных обществ, приобретению пакетов акций или имущественных прав на вклады, порядок контроля со стороны государства представителей уполномоченных государственных органов в высших органах хозяйственных обществ,

ав случае их избрания в другие органы хозяйственных обществ — в этих органах.

В то же время, очевидно, что распоряжение корпоративными правами и управление ими могут и совпадать, например, при реализации государством в лице своего органа пакетов акций. Напротив, представители государства в органах хозяйственных обществ такими правами не обладают.