3.3. Визначення предмету доказування у справах про стягнення адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць для інвалідів

Адміністративно-господарську відповідальність, передбачену статтею 20 Закону, за своєю правовою природою суди визначають як господарсько-правову відповідальність. Підставою для застосування такої відповідальності учасника господарських відносин, з позиції судів, є вчинене роботодавцем правопорушення в сфері господарювання (частина перша статті 218 Господарського кодексу України). Відповідно до частини другої зазначеної статті учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов'язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.

Із цією нормою кореспондується стаття 71 КАС, якою на сторони покладено обов'язок доводити ті обставини, на яких ґрунтуються їх вимоги та заперечення.

Таким чином, сторони повинні подати докази на підтвердження обставин, на які вони посилаються, або на спростування обставин, про які стверджує інша особа.

Водночас, потрібно зазначити, що визнання стороною в суді обставин, якими друга сторона обґрунтовує свої вимоги або заперечення, не є для суду обов'язковим (частина третя статті 72,частина друга статті 76 КАС). Це не виключає можливості перевірки судом обставин доказами, за умови сумнівів щодо їх достовірності. У цьому полягає один із принципів адміністративного судочинства - офіційного з'ясування обставин у справі.

Вивчення судової практики показало, що в зв'язку із зміною законодавства про соціальну захищеність інвалідів в Україні, змін зазнала і судова практика, зокрема стосовно визначення предмету доказування у зазначеній категорії справ.

Аналіз норм Законув редакції, чинній до 01.01.2006, дозволяє дійти висновку, що обов'язок працевлаштування інвалідів було покладено на органи, визначені частиною першоюстатті 18 Закону- центральний орган виконавчої влади з питань праці та соціальної політики, органи місцевого самоврядування, громадські організації інвалідів. Роботодавці ж зобов'язані були створювати робочі місця для інвалідів та інформувати про це органи працевлаштування.

З огляду на викладене, в судовій практиці тривалий час для відмови у задоволенні вимог було достатнім наявності доказів наступних фактів: ненаправлення інвалідів вищезазначеними органами до роботодавців для працевлаштування; відсутність відмови у прийнятті інвалідів на роботу; надання до відділень Фонду статистичної звітності. Тобто вина в непрацевлаштуванні інвалідів покладалася на органи працевлаштування.

Однак в 2004 році ситуація дещо змінилася. Первинним стало встановлення вини або її відсутності у діях чи бездіяльності роботодавця шляхом оцінки доказів виконання роботодавцем заходів щодо створення робочих місць для працевлаштування інвалідів та інформування про наявність вакансій органів працевлаштування.

Зазначене підтверджується судової практикою, зокрема постановою Верховного Суду України, винесеною у справі за позовом Кримського республіканського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Фірми "Союз-Віктан" ЛТД про стягнення заборгованості з відрахувань цільових коштів на створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, і на здійснення заходів стосовно їх соціально-трудової і професійної реабілітації у 2002 році. Верховний Суд України зазначив, що обов'язок підприємства щодо створення робочих місць для інвалідів не супроводжується його обов'язком підбирати і працевлаштовувати інвалідів на створені робочі місця. Такий обов'язок покладається на органи працевлаштування, що перелічені в частині першій статті 18 цього Закону.

Водночас, Верховним Судом України було визначено обставини, які підлягають доказуванню у справах зазначеної категорії. Зокрема, судам потрібно встановлювати:

- створення робочих місць відповідно до встановленого нормативу;

- інформування органів працевлаштування про наявність вакантних місць;

- спрямування органами працевлаштування інвалідів до роботодавців;

- причини непрацевлаштування роботодавцями інвалідів, направлених спеціальними органами.

Вивчення судової практики показує, що суди, в основному, правильно визначають предмет доказування у зазначеній категорії справ, зазначаючи, що працевлаштуванню інваліда передує виконання відповідачем дій, перелік яких визначений пунктами 3,5,14 Положення про робоче місце інваліда і про порядок працевлаштування інвалідів(втратило чинність), до яких відносяться:

- розроблення заходів щодо створення робочих місць для інвалідів;

- включення їх до колективного договору;

- інформування центрів зайнятості, місцевих органів соціального захисту населення та відділення Фонду про створення (пристосування) робочих місць для працевлаштування інвалідів;

- у межах нормативу створення за власні кошти робочих місць для працевлаштування інвалідів в порядку, визначеному пунктом 3 зазначеного Положення;

- щорічно до 1 лютого року, що настає за звітним, подання відділенням Фонду відомостей про середню річну заробітну плату на підприємстві, середньооблікову чисельність штатних працівників облікового складу та про кількість працюючих інвалідів;

- визначення видів виробництв, цехів та дільниць, де доцільно використовувати працю інвалідів;

- інформування державної служби зайнятості та місцевих органів соціального захисту населення про вільні робочі місця та вакантні посади, на яких може використовуватися праця інвалідів;

- створення для інвалідів умов праці з урахуванням індивідуальних програм реабілітації, забезпечення соціально-економічних гарантій, передбачених чинним законодавством;

- запровадження у разі потреби посад інструкторів-перекладачів для роботи з глухими працівниками;

- розроблення і затвердження інструкції про робоче місце інваліда.

Таким чином, як свідчить судова практика, якщо роботодавець вжив усіх необхідних заходів для недопущення господарського правопорушення, то суди визнають незаконним застосування адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць і відмовляють у задоволенні позову.

Прикладом такого вирішення справи може слугувати справа за позовом Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до комунального підприємства "Голосіїво-житло" про стягнення штрафних санкцій за 2004 рік, при касаційному розгляді якої Вищий адміністративний суд України зазначив, що відповідач звільняється від відповідальності за непрацевлаштування інвалідів, не дивлячись на те, що згідно зі звітом про зайнятість та працевлаштування інвалідів за 2004 рік було передбачено створення 40 робочих місць, а фактично працювало 11 осіб, оскільки вимоги Законувиконав.

Господарські суди, при вирішенні цієї справи, не звернули увагу на те, що органами працевлаштування не приймались заходи, визначені в статтею 18 Законущодо працевлаштування інвалідів на робочі місця в Комунальне підприємство "Голосіїво-житло", та не встановили фактів відмови відповідача у працевлаштуванні інвалідів, направлених на вакантні посади.

В зв'язку з цим судові рішення у справі було скасовано, а у позові Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів відмовлено.

Однак судова практика Вищого адміністративного суду України містить поодинокі випадки іншого вирішення справ цієї категорії. Наприклад, у справі за позовом відділення Фонду соціального захисту інвалідів у Чернігівській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Підприємства "Віктон" про стягнення штрафних санкцій за нестворені робочі місця у 2004 році судом першої інстанції в позові відмовлено. Судом апеляційної інстанції, позицію якого підтримав Вищий адміністративний суд України позов задоволено. При цьому суд касаційної інстанції зазначив, що нормами чинного законодавства щодо соціальної захищеності інвалідів на відповідача покладено обов'язок щодо забезпечення певної кількості робочих місць для працевлаштування інвалідів. Тобто, Підприємство "Віктон" не звільняється від обов'язку сплачувати штрафні санкції до відділення Фонду на підставі статті 20 Закону, оскільки зазначена норма не ставить відповідний обов'язок підприємства у залежність від будь-яких обставин, з яких інвалід не працює на підприємстві.

Як показав аналіз судових рішень, наданих апеляційними господарськими судами, їх практика також містить випадки аналогічного вирішення справ. Прикладом може слугувати справа за позовом Запорізького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Відкритого акціонерного товариства "Розівський елеватор" про стягнення штрафних санкцій за незайняті інвалідами робочі місця у 2004 році. Скасовуючи рішення суду першої інстанції в зв'язку з тим, що відповідачем не вжито всіх заходів для створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, Запорізький апеляційний господарський суд зазначив, що обов'язок державних органів щодо працевлаштування інвалідів виникає після виконання підприємствами обов'язку щодо створення робочих місць і надання, передбаченої законодавством про соціальну захищеність інвалідів, інформації про наявність вільних робочих місць та вакантних посад, на яких може використовуватися праці інвалідів. При відсутності такої інформації, органи, визначені статтею 18 Законуне можуть скористатися своїми правами. Водночас, суд зазначає, що результатом працевлаштування відповідно достатті 21 Кодексу законів про працю Україниє укладення трудового договору між працівником (в даному випадку інвалідом) та власником підприємства або уповноваженим ним органом. Тобто безпосереднє працевлаштування інвалідів здійснюється роботодавцями.

Із аналізу нормативно-правових актів щодо повноважень відповідних органів, Запорізький апеляційний господарський суд дійшов висновку, що суб'єкти, визначені статтею 18 Закону, лише сприяють у працевлаштуванні інвалідів, а безпосереднє їх працевлаштування здійснюють роботодавці. Штрафні санкції, відповідно достатті 20 Закону, роботодавці зобов'язані сплачувати незалежно від положень, викладених у статті 18 Закону.

Зазначеним судом при застосуванні статті 18 Законупропонується виходити із положеньКонвенції про професійну реабілітацію та зайнятість інвалідів N 159, ратифікованоїЗаконом України "Про ратифікацію Конвенції про професійну реабілітацію та зайнятість інвалідів N 159". Зазначена Конвенція виходить з того, що органи державної влади повинні сприяти працевлаштуванню шляхом:

- сприяння можливості зайнятості інвалідів на відкритому ринку праці (стаття 3);

- проведення консультацій з представницькими організаціями підприємців і трудящих щодо здійснення зазначеної політики, в тому числі заходів, яких слід вжити з метою сприяння співробітництву та координації державних і приватних органів, що займаються професійною реабілітацією, консультацій з представницькими організаціями інвалідів і у справах інвалідів (стаття 5);

- вжиття заходів з метою організації й оцінки служб професійної орієнтації, професійного навчання, працевлаштування, зайнятості, а також інших пов'язаних з ними служб, щоб інваліди мали можливість отримувати, зберігати роботу та просуватися по службі; наявні служби для трудящих в цілому використовувати там, де це можливо та доцільно, з потрібною адаптацією (стаття 7);

- вжиття заходів для сприяння створенню та розвитку служб професійної реабілітації та зайнятості для інвалідів у сільських районах і окремих місцевостях (стаття 8).

Як вже зазначалося Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо реалізації інвалідами права на трудову зайнятість" від 23.02.2006стаття 18викладена у новій редакції та доповнено Закон новоюстаттею 18 ¹, які не встановлюють обов'язок державних органів працевлаштовувати інвалідів. Зазначені зміни покликані удосконалити механізм сприяння зайнятості особам з обмеженими фізичними можливостями шляхом використанням гнучких форм організації праці, застосуванням надомної праці, сприяння підприємницькій діяльності, а також активізації роботи державної служби зайнятості, пов'язаної з їх професійною орієнтацією, навчанням та працевлаштуванням. Такі зміни є спробою законодавця привести нормиЗаконуу відповідність до правової системи Європейського Союзу, оскільки сфера соціальної захищеності інвалідів в Україні, відповідно доЗакону України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 18.03.2004 N 1629-IVє пріоритетною сферою адаптації.

Однак, як показує практика законодавчо встановлена альтернатива - створення робочого місця та працевлаштування інваліда або сплата штрафних санкцій за невиконання означеного обов'язку - призводить до того, що допускається неоднозначне трактування прав та обов'язків роботодавців, відділень Фонду та інших органів, визначених у Законі. Такий стан призводить до того, що Фонд соціального захисту інвалідів перетворюється на орган, який стягує адміністративно-господарські санкції і не зацікавлений у працевлаштуванні інвалідів.

Тому, на нашу думку, при вирішенні питання про правомірність стягнення адміністративно-господарських санкцій слід виходити із загальних норм права відносно відповідальності за порушення зобов'язань та встановлення в діях або бездіяльності роботодавця складу правопорушення з метою застосування юридичної відповідальності у вигляді адміністративно-господарських санкцій.

Елементами правопорушення є вина та наявність причинного зв'язку між самим порушенням та його наслідками. Вважається, що застосування принципу вини як умови відповідальності пов'язане з необхідністю доведення порушення зобов'язання. Однак ні зазначеною нормою, ні Закономне передбачено звільнення від відповідальності у разі відсутності вини роботодавця.

Таким чином, безумовно, актуальним є питання про необхідність законодавчого доопрацювання окремих положень Законустосовно конкретизації прав та обов'язків учасників таких правовідносин, умов настання відповідальності і звільнення від неї.