21534_136408666

сообщество по атомной энергии, и на последующих договорах и актах, изменяющих или дополняющих их». Актом первичного права явился Маастрихтский договор 1992 г., учредивший Европейский союз «на базе Европейского сообщества, дополненного сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором» (ст. «А»). Свое место в первичном праве несомненно займет Амстердамский договор 1997 г., разработкой которого занималась Межправительственная конференция 1996–1997 гг. Амстердамский договор стал еще одним документом, который не только не ниспровергает, а, наоборот, развивает и укрепляет принципы интеграции, заложенные еще в 50-е годы.

Учредительные договоры и договоры, вносящие в них изменения и дополнения, входят в первичное право со всеми приложениями, протоколами, декларациями и иными сопровождающими их документами. Так, Единый европейский акт сопровожден 20 декларациями, в числе которых Декларация об исполнительных полномочиях Комиссии, Декларация о Суде европейских сообществ и др. Вместе с Договором о Европейском союзе были приняты 10 протоколов. Большое количество протоколов и деклараций приложены к главам и статьям Амстердамского договора.

Актами первичного права являются также Договор о слиянии 1965 г. (Договор о создании единого Совета и единой Комиссии европейских сообществ), а также Решение о проведении прямых выборов 1976 г. (Акт о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Собрания). В состав первичного права входят и договоры о вступлении новых государств в сообщества и в Европейский союз. Учредительный характер таких договоров состоит в том, что государства, вступающие в сообщества и в Европейский союз, признают принципы, организацию, институты и весь правопорядок, установленные предшествующими основополагающими договорами. Никаких перемен в юридическую природу сообществ и Европейского союза договоры о присоединении не вносят и вносить не могут, они только расширяют пространственную сферу действия существующего интеграционного права, увеличивают число государств-членов. Хотя положения договоров об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евроатома, определяющие содержание и порядок заключения договоров о вступлении, не во всем совпадают, принципиальных различий между ними нет. Как правило, в договорах о вступлении имеются статьи, интерпретирующие учредительные договоры применительно к условиям нового государства-члена.

Вдоговорах о вступлении говорится также о мерах, которые принимает вступающее государство в целях приведения своей правовой системы в соответствие с правопорядком сообществ. Зачастую речь идет о мерах, проводимых в период между подписанием и ратификацией договора о присоединении. Тем самым достигается вполне понятная цель: право нового государства-члена к моменту вступления в силу договора о присоединении синхронизируется с правом сообществ. Что касается юридической силы договоров о вступлении, то она полностью приравнивается к юридической силе самих учредительных договоров. Никаких различий иерархического характера между ними нет. Порядок внесения изменений и дополнений в договоры о вступлении также совпадает с соответствующим порядком, установленным в отношении учредительных договоров.

Впрактике деятельности институтов и других органов сообществ известны случаи принятия правовых актов, которыми определенным образом развиваются, дополняются и уточняются положения, установленные учредительными договорами. Однако причислять подобные правовые акты к первичному праву вряд ли правильно. Они не вводят новых положений и даже не меняют суть уже действующих. Сказанное не относится к правовым актам, принимаемым институтами сообществ и Европейского союза при вступлении новых государств-членов в соответствии с договорами о присоединении в целях ускорения и облегчения процесса адаптации новичков.

-171 -

Как уже отмечалось, учредительные договоры и другие акты первичного права представляют собой свод не только одних принципов, но и весьма конкретных и детальных норм. Сама логика построения учредительных договоров, состоящая в том, что они, вопервых, содержат принципы общего рынка, во-вторых, достаточно подробно определяют политику в основных сферах интеграции и, в-третьих, устанавливают организационную структуру сообществ, предопределяют их объем. В организационной части это обстоятельные документы, регулирующие разные стороны организации и деятельности институтов сообществ, распределение полномочий между ними. Учредительные договоры имеют много приложений: протоколы, декларации и т.д. И все же первичное право сравнительно невелико по объему.

Понятие «первичное право» охватывает также некоторые другие источники, относящиеся к так называемому неписаному праву. Их отнесение к первичному праву предопределяется их значимостью, качественными характеристками. Это прежде всего правовые обычаи и традиции, которые сложились за десятилетия существования сообществ. Они зарождаются в практике развития и применения первичного права и связаны с ним самым тесным образом. Нередко обычаи и традиции проистекают из политических документов (заявлений, деклараций, программ), которые впоследствии не были юридически оформлены. Несомненно, что базовыми являются общие принципы, признаваемые и провозглашаемые в конституциях государств-членов. Это – всеобщие правовые ценности человечества. С ними соседствуют общепризнанные принципы и нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека. Сюда же следует отнести общие принципы процесса – как судебного, так и административного.

Доктрина, суть которой состоит в том, что нормы права сообществ содержатся не только в учредительных договорах и других правовых актах, но и в неписаном праве, последовательно отражается в решениях и заключениях Суда европейских сообществ. И это не просто абстрактная, теоретическая позиция Суда, а составная часть методологии его деятельности. Он нередко обращается к общим принципам права как к основанию своих выводов по конкретному делу. Подобный подход заложен в Договоре о ЕЭС. Во-первых, Суду предоставлено право обеспечивать сохранение единообразия права сообществ при толковании и применении Договора (ст. 164). Во-вторых, Суд компетентен принимать решения по спорам, возбуждаемым по мотивам нарушения не только самого Договора, но и правовых норм, связанных с его выполнением (ст. 173). В-третьих, в ряде статей Договора о ЕЭС содержатся прямые отсылки к общим принципам права. В частности, предусматривается, что в отношении ответственности, вытекающей не из контрактов, Сообщество возмещает ущерб, нанесенный его органами или его служащими, «в соответствии с общими принципами права» (ст. 215).

Нормы первичного права имеют непосредственное действие. Одно время считалось, что это относится прежде всего, а то и исключительно, к нормам, устанавливающим права и свободы человека. Но затем этот принцип стал приобретать универсальный характер. Такая его трактовка была со всей определенностью сформулирована в решении Суда сообществ по делу Simmenthal II (Saatliche Fi-nanzverwaltung vs. S. P. Simmenthal) от 9 марта 1978 г. Суть спора состояла в том, что при ввозе мяса из Франции в Италию от фирмы потребовали уплатить пошлины, которые с ее точки зрения не соответствовали правовым актам сообществ. Суд установил: нормы права сообществ действуют непосредственно в полном объеме и единовременно на всей территории сообществ с момента их вступления в силу в течение установленного срока действия. Эти нормы являются непосредственным источником прав и обязанностей для всех тех, кого они касаются, независимо от того, идет ли речь о государстве-члене или об отдельном человеке. Принцип прямого действия охватывает также каждый суд, который в пределах своей компетенции призван в качестве суда государства-члена защищать права, предоставленные каждому в соответствии с правом сообществ.

- 172 -

Включает ли перечень источников первичного права решения и заключения Суда европейских сообществ? Являются ли они в принципе источниками права сообществ? Для юристов, воспитанных на традициях общего права, ответ на этот вопрос не вызывает сомнений. Ведь судьи, но их убеждению, создают в процессе рассмотрения и решения споров правила и даже принципы, которым впоследствии другие суды следуют при рассмотрении аналогичных дел. Однако континентальное право, утвердившееся в подавляющем большинстве стран Европы, следует иным принципам и в очень редких случаях признает прецедент источником права. Поэтому решения Суда европейских сообществ занимают особое место в системе правовых актов сообществ. Они не перечисляются в статье 189 Договора о ЕЭС, в которой рассматриваются разновидности правовых актов, действующих в рамках сообществ, но тем не менее на практике играют немаловажную роль. Содержащиеся в них оценки и суждения по вопросам понимания и трактовки права сообществ признаются судами государств-членов в качестве общеобязательных положений, которым эти суды должны следовать.

Вторичное право

Наряду с первичным правом в праве сообществ существует вторичное право, которое порой называется также последующим или производным правом. Под вторичным правом понимается совокупность правовых актов, принимаемых институтами и другими органами сообществ в соответствии и в рамках своих правотворческих полномочий. Само слово «вторичный» как бы подчеркивает, что данное право вытекает из первичного права, опирается на него и не может ему противоречить. Объем вторичного права намного больше объема первичного права, что вполне логично и объяснимо: ведь это отражение и прямой результат деятельности институтов и других органов сообществ.

Рост числа таких институтов и других органов, а также масштабов их деятельности предопределяет постоянное увеличение объема вторичного права. Правотворческая активность этих институтов и других органов ограничена пределами, коими являются их компетенция, общие условия учредительных документов и принципы первичного права. Поэтому всякий спор, каждое сомнение относительно юридической силы акта вторичного права предполагает рассмотрите прежде всего вопроса о том, как он соответствует первичному праву. С определенной мерой условности можно сравнить вторичное право с делегированным законодательством.

Вторичное право охватывает правовые акты как прямого, непосредственного действия, так и опосредованного действия. Критерии подразделения правовых актов на эти две разновидности оговорены в Договоре о ЕОУС и Договоре о ЕЭС. К первой разновидности относятся регламенты, принимаемые Советом и Комиссией в соответствии с Договором о ЕЭС. Они предназначены для прямого действия, являются обязательными во всех своих частях и подлежат прямому применению во всех государствах-членах (ст. 189). Аналогична правовая природа общих решений, принимаемых в рамках ЕОУС. В ряде случаев в ЕЭС правовыми актами прямого действия являются директивы, а в ЕОУС – рекомендации, адресованные государствам-членам. Правовые акты непрямого, опосредованного действия – это практически все остальное вторичное право. Для его применения в государствах-членах требуются те или иные проводящие акты национального права.

Рассматривая вопросы соотношения первичного и вторичного права, нельзя не обратить внимание на определенные различия, имеющиеся в учредительных договорах. В то время как Договор о ЕОУС и в значительной мере Договор о Евратоме достаточно конкретно определяют рамки правотворческой деятельности институтов и других органов сообществ, Договор о ЕЭС предоставляет им значительно более широкую свободу действий. В дальнейшем развитие права сообществ пошло по пути Договора о ЕЭС. Это особенно заметно в Маастрихтском договоре, который в основном очерчивает общие ориентиры и

- 173 -

определяет процедуру принятия правовых актов сообществ и Европейского союза. Аналогичный подход характерен для Амстердамского договора.

Постепенно в рамках вторичного права сложилась своя классификация правовых актов. Еще Договор о ЕОУС выделял три вида правовых актов, принимавшихся Высшим руководящим органом: решения, рекомендации, заключения. Их юридическая сила определялась следующим образом. Решения обязательны во всех своих частях. Рекомендации обязательны в части, касающейся преследуемых целей, но оставляют выбор соответствующих методов достижения этих целей за теми, кому они адресованы. Заключения не имеют обязательной силы (ст. 14).

Договоры о ЕЭС и Евратоме пошли дальше Договора о ЕОУС и выделили уже не три, а пять видов правовых актов: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения (соответственно ст. 189 и 161). Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех его частях и подлежит прямому применению во всех государствахчленах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Решение обязательно во всех его частях для тех, кому оно адресовано. Рекомендации и заключения не являются обязательными.

В Маастрихтском договоре дана новая редакция статьи 189:

«Для выполнения своих задач Европейский парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения.

Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий.

Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано.

Рекомендации и заключения не являются обязательными».

Сопоставление новой редакции статьи 189 с прежней показывает, что изменения хотя и немногочисленны, но весьма существенны. Прежде всего в перечень институтов, принимающих правовые акты, включен Европарламепт, который, однако, действует не самостоятельно, а совместно с Советом. В Договор введена статья 189 «а», устанавливающая порядок принятия Советом решения по предложению Комиссии и, в частности, то, что в случае, если Совет вносит изменение в предложение, решение должно приниматься единогласно. В статье 189 «Ь» развивается принцип соучастия Европарламента в «законодательном процессе», закрепляются обязанность Комиссии представлять свои предложения не только в Совет, но и в Европарламент, а также формы и этапы включения последнего в рассмотрение предложений и проектов правовых актов, согласительные процедуры и в первую очередь порядок созыва и работы Согласительного комитета.

Повышенное внимание к процедуре принятия правовых актов органами сообществ имеет серьезные основания. Сообщества не могут действовать на тех же началах, что и государства. Для них крайне важно добиться согласованности интересов и воль странучастниц еще на предварительных стадиях процесса принятия решений и последовательно

- 174 -

идти этим путем до получения «конечного продукта» всего процесса – правового акта, обязательность которого предопределяется согласием государств-членов.

Возвращаясь к существующим в учредительных договорах определенным расхождениям как в наименовании схожих актов, так и в их юридических свойствах, следует сказать, что эти расхождения не имеют принципиального значения. В то время как Римские договоры о ЕЭС и Евратоме говорят о регламентах, в Парижском договоре о ЕОУС используется понятие «общее решение», а аналогом директивы является рекомендация ЕОУС. Решению в договорах о ЕЭС и Евратоме соответствует индивидуальное решение в Договоре о ЕОУС. Особых трудностей на практике такие различия не вызывают.

Если расставлять правовые акты сообществ по уровню иерархии, то верхнюю ступень, бесспорно, займет регламент. Его не случайно сопоставляют с законом во внутригосударственном праве. Значимость регламента лучше всего подчеркивается, пожалуй, тем, что строго говоря, любой учредительный договор – это регламент. Путем принятия регламента решаются главные вопросы в деятельности сообществ, регламенты служат основой правового регулирования их политики в наиболее сложных сферах интеграции, где к тому же сообщества имеют самые значительные полномочия (аграрная политика, транспорт, валютная политика, таможенный союз, антимонопольная политика и т.д.). Именно совокупность регламентов составляет условный образ конституции сообществ. Регламенты, как правило, носят по сравнению с другими правовыми актами сообществ наиболее общий характер, они адресуются не конкретным органам, учреждениям или лицам, а государствам-членам, категориям организация и гражданин, сферам интеграции.

Триада свойств регламента – общее применение в государствах-членах, обязательность в полном объеме и прямое действие – предопределяет не только их место в правопорядке сообществ, но и эффективность. Под действие регламента подпадают государственные органы, бизнес, граждане государств-членов. Всеобщий характер регламента не препятствует его использованию в конкретных случаях. Поскольку регламенты не нуждаются в ратификации государствами-членами, во включении в национальное законодательство и не могут быть изменены даже частично никаким органом государствачлена, они, действуя непосредственно, лучше, чем любой другой правовой акт, обеспечивают единство и стабильность правопорядка в рамках сообществ.

Директива представляет собой правовой акт, отличающийся заметной спецификой. Это акт, наделенный обязательной силой, однако с примечательной оговоркой о результате, который должен быть достигнут государством-членом. Директива адресована определенному государству (или определенным государствам), которое, однако, вправе выбирать формы и методы ее реализации. В известной мере директивы можно сравнивать с основами законодательства в федеративном государстве, принимая при этом во внимание различия, существующие между таким государством и сообществами.

Директива активно используется как форма правового акта во многих сферах интеграции. Ее достоинства проявляются в «мягком стиле» регулирования с активным привлечением к процессу регулирования государств-членов. Выбор формы реализации директивы, как правило, зависит от органов сообществ, но в ряде случаев прямо предписывается первичным правом. Маастрихтский договор, например, в пункте 2 статьи 56 предусматривает, что условия осуществления права на учреждение фирмы после завершения перехода к общему рынку будут определены Советом по предложению Комиссии и после консультации с Европарламентом именно директивами. Государства-члены участвуют в процессе выполнения директивы главным образом путем принятия актов национального законодательства. При этом они свободны в определении вида собственного правового акта и не обязаны воспроизводить в нем положения, закрепленные в директиве. Главное, – чтобы были реализованы цели и задачи директивы.

- 175 -

Сфера наибольшего применения директив – гармонизация права сообществ. Это предусмотрено Маастрихтским договором.

«Совет, – говорится в статье 100 Договора, – по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка». В сфере, где у государствчленов нет и не может быть единого стандарта действий и особенно важен индивидуализированный, конкретный подход, связанный с косвенными методами регулирования, директива является самым подходящим видом правового акта.

Что касается решения, то оно схоже с регламентом в том, что обязательно во всей своей полноте. Оно не связано с достижением определенной цели, что свойственно директиве, но отличается конкретностью и адресатами норм. Это, как правило, индивидуальный акт, адресованный тому или иному лицу или группе лиц. Чтобы четче провести грань между решением, с одной стороны, и регламентом и директивой – с другой, можно сказать, что во внутригосударственном праве постановление было бы источником административного права, а регламент и директива входили бы в круг законов. Конкретность и управленческий характер норм, закрепляемых решением, не исключает того, что они могут быть адресованы также и государству-члену. Так поступает нередко Комиссия, когда обнаруживается необходимость в отмене или изменении акта национального законодательства.

Необходимо сказать о порядке вступления в силу регламентов, директив и постановлений, принимаемых по процедуре, предусматривающей участие Европарламента. Эти акты прежде всего подписываются двумя высшими должностными лицами сообществ: председателями Европарламента и Совета, – а затем публикуются в официальном издании сообществ – «Официальном журнале». Перечисленные выше правовые акты вступают в силу в срок, указанный в них, а если такового указания нет, то на двадцатый день после их опубликования.

В основном таким же путем вступают в сил}' регламенты Совета и Комиссии, а также директивы этих институтов, адресованные всем государствам-членам. Другие директивы, а также решения в «Официальном журнале» не публикуются. Они непосредственно доводятся до сведения тех, кому адресованы, и после этого вступают в силу на двадцатый день. Процедурные правила требуют, чтобы регламенты и директивы, публикуемые в «Официальном журнале», были пронумерованы, должным образом подписаны, а также чтобы была указана дата подписания. Регламенты завершаются обычно формулой, раскрывающей их юридическую силу. Большей частью такая формула берется из статьи 189, говорящей о том, что регламент является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Такая формула, как свидетельствует практика, не исключает, однако, сомнений и споров. Некоторые государства-члены пытались установить правило, согласно которому для введения на их территории в действие регламента или директивы необходим соответствующий акт национального законодательства. Но подобный подход был категорически отклонен Судом европейских сообществ. В его решении по делу ЕС Commission/Italy (1972) сказано, что «все методы имплементации противоречат Договору и имели бы своим результатом появлене препятствий на пути прямого действия регламентов Сообщества и их синхронного и единого применения на всей территории Сообщества».

Только в исключительных случаях, особенно тогда, когда это специально оговорено, может потребоваться издание акта национального законодательства, но при этом текст регламента не должен изменяться даже в мелочах.

- 176 -

Важно также иметь в виду следующее обстоятельство. Говоря о прямом применении регламента во всех государствах-членах, учредительные договоры тем самым выделяют их из системы правовых актов сообществ и подчеркивают их роль. Ведь между понятием «прямое действие», которым охватывается все право сообществ, и понятием «прямое применение», относящимся только к регламентам, есть существенное различие. Это различие отмечается в практике деятельности Суда европейских сообществ. В решении этого Суда по делу Poiti vs. Italian Ministry of Finance (1971) указывается на то, что «в силу своей природы и своих функций в системе источников права Сообщества регламенты имеют прямое действие и в этом качестве способны создавать индивидуальные права, которые должны защищаться национальными судами». Таким образом, положения регламентов являются основой для защиты прав индивидуума не только от других индивидуумов или институтов, других органов и должностных лиц сообществ, но и от актов национального законодательства.

Особую группу актов сообществ образуют рекомендации и заключения. Их объединяет общий признак: отсутствие обязательной силы. Как сказано в статье 155 Договора о ЕЭС, Комиссия выносит рекомендации или заключения по вопросам, связанным с настоящим Договором. Делается это в двух случаях: когда Договор прямо предусматривает подобные действия и когда так считает сама Комиссия. О заключениях говорится в статье 118, определяющей задачи Комиссии в сфере социальной политики: «С этой целью Комиссия будет действовать в тесном контакте с государствами-членами путем проведения исследований, выработки заключений и организации консультаций в отношении как проблем, возникающих в национальных рамках, так и проблем, которыми занимаются международные организации». Как видно, для выработки заключений установлено лишь одно предварительное условие – консультации. Особенно важны консультации с Экономическим и социальным комитетом.

Различия между рекомендацией и заключением ни в учредительных договорах, ни в последующих актах первичного права, в том числе в Маастрихтском договоре, не предусматриваются. Наблюдатели стремятся, хотя и без особого успеха, обращаться к анализу практики, отмечая особо, что заключение в большинстве случаев формулируется в ответ на заданный вопрос. Специфика усматривается также в том, что рекомендации являются косвенным средством обеспечения изменений в законодательстве, отличаясь от регламентов только отсутствием юридической силы.

Наряду с регламентами, директивами, решениями, рекомендациями и заключениями институты и другие органы сообществ принимают акты, которые обычно объединяются понятием «все другие акты», или «акты особого характера». Эти акты не перечислены в статье 189 Договора о ЕЭС, хотя в Договоре можно найти основания для их принятия. Обычно «другие акты» имеют внутреннее назначение. Однако статья 145 Договора, устанавливая, что Совет вправе принимать решения, не содержит никаких ограничений в отношении их формы. В статье 126, предусматривающей порядок организации Европейского социального фонда, закреплено право Совета решать вопросы, касающиеся этого фонда, также без указания на форму принимаемых в таких случаях актов.

Можно ли считать, что сложившаяся классификация правовых актов сообществ устоялась и будет сохранена? Вряд ли. Для такого категорического вывода пока еще нет достаточных оснований. Правда, в его поддержку говорит определенная практика, тот факт, что такая классификация используется не одно десятилетие. Но ведь речь идет о начальном этапе развития сообществ, когда их правопорядок испытывал непосредственное воздействие образцов международных организаций. Нельзя исключить иной вариант развития, когда по мере усиления интеграционных процессов и соответствующего укрепления единых начал в правопорядке, в классификации, а главное, в реальном правовом регулировании все более заметно станут проявляться аналогии внутригосударственных моделей.

- 177 -

Слабости существующего подхода проявляются прежде всего в том, что отсутствует четкое разграничение между правовыми актами, которые сопоставимы с законами, и другими правовыми актами, имеющими подзаконный характер. Следовательно, избранные критерии классификации не позволяют в должной мере отразить содержательные различия правовых актов. Нередко в регламентах речь идет о малозначительных, зачастую чисто технических вопросах, а в рашениях определяются общие и принципиальные положения. Классификация стала препятствовать развитию правотворчества в сообществах по государственным образцам, построенным на основе разделения властей.

Не случайно о пересмотре классификации правовых актов заговорили громче всего в Европарламенте, особенно в его Комитете по институционным проблемам. Немедленную и активную поддержку оказал Комитет Европарламента по правовым проблемам и гражданским правам. Вместе с тем с предложением о введении новой классификации выступали представители государств-членов как в Совете, так и в других институтах сообществ. Еще в начале 90-х годов вопрос о классификации правовых актов стал предметом специального обсуждения на сессии Европейского совета, участники которого пришли к выводу о необходимости и актуальности выработки критериев классификации, адекватных развитию интеграции.

С тех пор прошло немало времени. Обращение к проектам и предложениям, выдвигаемым в ходе дискуссии по вопросу о пересмотре классификации правовых актов, показывает, что основная тенденция – это приближение к моделям, принятым в государствах-членах. В качестве критерия в большинстве случаев предлагается разделение функций и соответственно полномочий институтов сообществ. Однако существуют подходы, основанные на разделении сфер полномочий, что наиболее актуально для преодоления несогласованности между регламентом и директивой. Встречаются также предложения о комбинации различных критериев.

Немало предложений направлено на то, чтобы выделить акты конституционного характера. Это ведет к появлению правовых актов с юридической силой учредительных договоров. В случае принятия таких предложений предстоит разработать особую процедуру принятия конституционных актов, отвечающую природе сообществ. Собственно говоря, в идее конституционных актов ничего особенно нового нет. Это практическая реализация приравнивания учредительных договоров к конституции.

Наряду с конституционными актами выделяют бюджетные акты, которые должны регулировать бюджет сообществ и стать основой бюджетного права в целом. Обособление бюджетных актов, видимо, проистекает как из общей роли бюджета в жизни сообществ, так и из стремления депутатов Европарламента к расширению его бюджетных полномочий и, соответственно, к повышению рейтинга в системе институтов сообществ.

Больше всего внимания в дискуссиях уделяется нынешним регламентам и директивам. В основном речь идет о том, чтобы законодательная функция реализовывалась через акты, отвечающие содержательным и формальным критериям закона во внутригосударственном праве. Регламенты в этом случае должны уступить место законодательным или регулятивным актам (законам и положениям), а директивы – рамочным законам или рамочным регулятивным актам. Между просто законодательным актом и рамочным законодательным актом не предвидится различий с точки зрения иерархии. Под рамочными актами (законами) понимаются такие акты, проведение в жизнь которых возлагается на государства-члены.

Что касается решений, рекомендаций и заключений, то предложения о пересмотре классификации их, как правило, не высказываются. Эти виды актов сохраняются. Можно

- 178 -

предположить, что подобное «невнимание» является следствием их незначительной роли в правопорядке сообществ.

Не только разработка новой классификации, но и ее практическое применение в правовой жизни Европейского союза – нелегкое дело. Не так легко перейти от старой классификации к новой. Нельзя не считаться с тем, что разграничению законодательных и исполнительных функций препятствует их смешение в деятельности институтов сообществ. Нет оснований предполагать, что даже в случае существенного расширения участия Европарламента в законодательном процессе и наделения его правом законодательной инициативы соответствующие функции Совета и Комиссии будут кардинально сокращены, не говоря уже об их прекращении.

Пересмотру классификации правовых актов, разумеется, не стоит придавать больше значения, чем он того заслуживает. Во всяком случае он не затрагивает многие важные стороны правопорядка сообществ. Тем не менее расчеты на то, что в Маастрихтский договор удастся ввести новую классификацию, оказались несостоятельными: об этом в Договоре ничего не сказано. Решение вопроса, таким образом, было отложено практически до Амстердамского договора.

Накануне Межправительственной конференции 1996–1997 гг. вопрос о классификации правовых актов вновь оказался в центре внимания. Отвечая на запрос депутатов Европарламента, Совет отметил, что данный вопрос изучается представителями правительств государств-членов. Имелось намерение внести на рассмотрение конференции предложение об установлении определенной иерархии нормативных актов. Такая иерархия не должна была быть очень жесткой. Что же касается принятия специального закона на этот счет, то Совет не поддерживал такого предложения. Осторожность сквозит даже в самом подходе к решению вопроса. Характерно, что в Декларации о иерархии актов Сообщества, принятой Советом, говорится лишь о том, что конференции предстоит сделать вывод о том, «в какой мере будет возможно рассмотреть классификацию актов Сообщества, имея в виду установление надлежащей иерархии в отношениях между различными категориями акта».

Кроме писаного права составной частью вторичного права, как и первичного, является неписаное право. Это так называемое обычное право отчасти привносится из государствчленов, а отчасти отражает сложившуюся практику функционирования институтов и других органов, развитие правопорядка сообществ. Обычное право складывается в известной мере также под влиянием традиций и обычаев международного права. И наконец, не следует забывать о том воздействии, которое оказывают на развитие права сообществ общие принципы правовых систем, действующих за их пределами.

Классификация источников права сообществ по критериям первичного и вторичного права менее всего нацелена на то, чтобы противопоставить их друг другу. Важно обратить внимание на другую сторону дела. Различия между первичным и вторичным правом порождены прежде всего тем, что вторичное право создается и развивается для реализации целей, обозначенных в актах первичного права, и в рамках процедур, ими установленных. Первичное право, таким образом, выступает не только своего рода ограничителем развития вторичного права, но и его стимулом, плацдармом и источником идей и целей.

Вывод о том, что между первичным и вторичным правом существуют иерархические связи и отношения, видимо, не вызывает сомнений. Если первичное право создается вне зависимости от вторичного, то последнее связано нормами первичного права и должно ему соответствовать. Но как в теории, так и на практике закономерно возникает вопрос, как поступать сообществам в случаях, когда развитие опережает нормы первичного права и институты сообществ оказываются перед необходимостью безотлагательно принимать

- 179 -

решения, а учредительные договоры со всеми изменениями и дополнениями не наделяют сообщества соответствующими полномочиями.

Надо отметить, что учредительные договоры не дают институтам и органам сообществ права вносить в эти договоры изменения по собственной инициативе. Обязательным условием является участие государств-членов в ревизии «конституции» сообществ. Процедура внесения изменений и дополнений в учредительные договоры установлена в статье 96 Договора о ЕОУС, статье 236 Договора о ЕЭС и статье 206 Договора о Евратоме. Но на практике сообщества нашли несколько выходов из ситуации. Прежде всего стали использоваться положения статьи 235 Договора о ЕЭС, позволяющие Совету по предложению Комиссии и после консультации с Европар-ламентом принимать необходимые меры. В сфере торговой политики Совет также наделялся компетенцией, позволяющей ему принимать ответственные решения.

По объему массив вторичного права давно уже значительно превосходит сравнительно небольшой массив первичного права, а перспектива такова, что сфера регулирования вторичного права еще больше расширится. Это прямое следствие интеграционных процессов, которые самым непосредственным образом ведут к расширению сфер деятельности сообществ, наделению их все новыми функциями и, соответственно, к повышению роли их права. Слишком многое меняется в природе сообществ, чтобы можно было обойтись старым юридическим багажом.

Амстердамский договор внес определенные уточнения в классификацию правовых актов сообществ. Можно сказать, что он учел те трудности, которые возникали прежде всего с тем, что правовой массив сообществ быстро увеличивался в своем объеме и отсутствие необходимых различий между видами правовых актов, неясности, касающиеся иерархии их отношений между собой, все более заметно сказывались на эффективности всего права сообществ. В частности, даже искушенные юристы, работающие в институтах ЕС, не раз попадали впросак, когда речь заходила о соотношении регламентов и директив. Выявилась потребность в официальном признании новых видов правовых актов, в том числе межинституционных соглашений. Такого рода акты вообще отсутствовали в перечне, который выводился из учредительных договоров. Необходимо было четче провести разграничение между актами законодательного и административного характера.

В общем и целом Амстердамский договор пошел по пути своих предшественников, в частности, Единого европейского акта и Маастрихтского договора. Он не внес изменения в принципиальную схему классификации и сохранил в основе сложившуюся иерархию правовых актов. Иерархия по Амстердамскому договору имеет шесть уровней: 1) учредительные (базовые) акты; 2) общие принципы; 3) международные договоры; 4) производные правовые акты сообществ; 5) межинституционные соглашения и подобные им акты; 6) соглашения между государствами-членами.

Кроме того, в Амстердамском договоре имеются другие положения, позволяющие уточнить иерархию правовых актов сообществ. Такие положения регилуруют главным образом отношения, не связанные напрямую с классификацией, но несмотря на это, существенны и для нее. Речь идет, прежде всего, о повышении роли Европарла-мента в системе институтов ЕС, в особенности в процессе принятия совместных решений. Развитие принципа субсидиарности влечет за собой более чтекое отграничение актов законодательного характера от актов административного характера. Существенную роль играет надлежащее распределение функций между институтами сообществ.

В рамках «третьей опоры» – сотрудничества в сфере права и внутренних дел введена новая категория правовых актов, получивших условное наименование «структурные акты».

- 180 -