21534_136408666

выборах можно толковать как его готовность поддержать серьезные реформы в рамках сообществ, включая пересмотр учредительных договоров, А. Спинелли со своими коллегами приступил к подготовке проекта обновленного интеграционного союза. Подразумевалось, что этот союз будет создан на базе существующих сообществ и что в полной мере будет использована их институционная система и правопорядок. Союз должен был отличаться от сообществ более объемными полномочиями и усиленным централизмом, явно ослаблявшим позиции государств-членов. Группа Спинелли не испытывала той боязни, которая была характерна для государственных деятелей, старавшихся ограничивать власть брюссельской бюрократии. Вместе с тем в проекте нового договора имелась категорическая и достаточно четкая запись о принципе субсидиарное™, трактовавшемся таким образом, что союз должен быть наделен только теми полномочиями, которые он способен осуществлять более эффективно, чем отдельное государство-член.

Несмотря на то что проект Спинелли не был реализован Европар-ламентом, он сыграл немаловажную роль в возрождении активности и повышении роли сообществ в начале 80-х годов. Проект Договора о Европейском союзе соответствовал атмосфере поисков новых путей развития сообществ и занял свое место в истории европейской интеграции наряду с другими документами такого рода (предложениями Геншера–Коломбо, Штутгартской декларацией 1983 г., документами встречи на высшем уровне в Фонтенбло). Так созревали предпосылки для принятия Единого европейского акта.

Если подвести итоги предварительных договоренностей, то в самом общем виде они сводятся к трем положениям. Во-первых, речь шла о том, чтобы «запустить» программу создания единого рынка. Во-вторых, нужно было повысить эффективность процесса принятия решений в системе сообществ. В-третьих, требовалось расширить компетенцию сообществ. Уже на встрече на высшем уровне в Милане (июнь 1985 г.), вопреки оппозиционным настроениям руководителей Великобритании, Дании и Греции, подавляющее большинство лидеров государств-членов высказалось за созыв специальной межправительственной конференции в целях пересмотра Римских договоров 1957 г.

Такой твердый подход в основном предопределил содержание нового договора – Единого европейского акта, который был подписан 17 и 28 февраля 1986 г. по итогам Межправительственной конференции, состоявшейся, соответственно, в Люксембурге и Гааге, всеми двенадцатью государствами – членами сообществ. Ратификация, однако, заняла больше времени, чем ожидалось.

В одиннадцати государствах она не вызывала проблем, но в Ирландии произошла задержка. Верховный суд этой страны пришел к выводу, что положения Акта расходятся с конституцией Ирландии (в частности, по вопросу о суверенитете). Поэтому понадобился референдум, позволяющий внести поправку в конституцию и, как следствие, ратифицировать Акт.

Подобно учредительным договорам Единый европейский акт – это объемный, детальный документ, характеризующийся высокой правовой культурой и отвечающий строгим требованиям законодательной техники. Хотя число статей в нем невелико – их 34, подавляющее большинство из них касаются не одной, а нескольких статей учредительных договоров. Последние либо изменяются, либо дополняются статьями Единого европейского акта. Одновременно с подписанием Акта конференция представителей государств-членов приняла Заключительный акт, охватывающий 20 заявлений и иных подобных документов.

Если сегодня попытаться дать оценку Единого европейского акта, то она будет неоднозначной. С одной стороны, в нем нашли отражение идеи кардинального расширения пределов интеграции. Стороны, подписавшие акт, уже в преамбуле заявили не менее чем о решимости преобразовать совокупность своих отношений в Европейский союз. Этот союз

- 82 -

замышлялся на основе, во-первых, сообществ, функционирующих в соответствии с их собственными правилами, и, во-вторых, некоей системы европейского внешнеполитического сотрудничества государств-членов, поставивших свои подписи под Актом. Европейский союз должен быть наделен компетенцией, необходимой для его функционирования. Более гармоничное функционирование сообществ ставилось в прямую зависимость от возможностей, предоставленных органам Союза для реализации своих полномочий.

В целом Акт был призван осуществлять идею европейского единства на новом этапе интеграции. Как сказано в его статье 1, «цель европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества состоит в том, чтобы способствовать сообща реальному продвижению к европейскому единству». Учредительные договоры изменялись и дополнялись с тем, чтобы распространить компетенцию на новые сферы интеграции и сделать более эффективным механизм управления. Немалые надежды связывались с материализацией Европейского политического сотрудничества (ЕПС).

Вместе с тем со временем особенно отчетливо стало проявляться расхождение между декларированными намерениями Единого европейского акта и его реальными результатами. Многие важные положения Акта остались лишь намерениями, не перешедшими в практические дела, а кардинальный замысел превратился в осторожную реформу. Впрочем, именно таким путем и шел процесс интеграции в Западной Европе.

Характерно, что раздел 3 Акта «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики» ориентирует государства-члены прежде всего на взаимную информацию, координацию, консультации, сближение позиций. Речь идет о закреплении форм и методов сотрудничества, практиковавшихся до принятия Акта.

«Высокие Договаривающиеся Стороны, – сказано в статье 30 Акта, – являясь участниками Европейских сообществ, стремятся сообща формулировать и осуществлять европейскую внешнюю политику». Они обязывались информировать и консультировать друг друга по любому вопросу внешней политики, представляющему общий интерес, с целью добиться, чтобы их совместное влияние обеспечивалось наиболее эффективно путем координации, сближения позиций и осуществления совместных действий. Согласованные общие позиции должны были стать ориентиром для формирования политики участников сотрудничества. Особо оговаривалось, однако, что это сотрудничество – не замкнутая система. Ничто не должно препятствовать установлению более тесного сотрудничества в области безопасности между участниками Западноевропейского союза и НАТО.

Сравнительно быстрое продвижение западноевропейских стран по пути экономической интеграции ободряло тех лидеров, которые стремились добиться схожих результатов в сфере политического сотрудничества. Это обстоятельство поясняет причины того большого внимания, которое уделяется в Акте Европейскому политическому сотрудничеству. О таком сотрудничестве как о состоявшемся факте несколько раз говорится в разных статьях Акта. В этом отношении, однако, Акт не содержит абсолютно новых идей, а во многом развивает то, что было завялено еще в Штутгартской декларации 1983 г. ЕПС было оформлено как комплекс мероприятий и органов, в который вошли: а) периодические встречи министров иностранных дел с участием члена комиссии, занимающегося внешнеполитическими вопросами; б) рассмотрение Европарламентом вопросов политического сотрудничества; в) деятельность Политического комитета, состоящего из политических директоров министерств иностранных дел; г) Европейская группа по согласованию действий под руководством Политического комитета; д) рабочие группы, создаваемые Политическим комитетом; е) Секретариат: ж) сотрудничество между представителями стран – участниц сотрудничества в третьих странах и международных организациях. Руководство ЕПС осуществлялось поочередно. Председатель Совета в течение срока своих полномочий должен был одновременно стоять во главе ЕПС.

- 83 -

Если подходить к системе ЕПС с позиций развития наднациональных черт в построении сообществ, то следует сразу же подчеркнуть, что в этой системе исходным принципом был консенсус. В Едином европейском акте-по этому п-оводу есть два важных положения. Во-первых-, установлено, что-страны-участницы будут стремиться избегать любых действий, которые ослабляют их эффективность как объединенной силы в международных отношениях или в рамках международных организаций (п. 2 «d» ст. 30). Вовторых, они обязывались воздерживаться, насколько это возможно, от противодействия выработке консенсуса и принятию совместных мер на его основе (п. 3 «с» ст. 30). Впрочем, о консенсусе также говорилось в достаточно осторожных и обтекаемых выражениях.

Как видно, коренных сдвигов во внешнеполитическом сотрудничестве не произошло. Здесь интересы государств-членов не только не совпадали по всем позициям, но и порой резко расходились, сужая тем самым возможности совместных выступлений. Значит ли это, что торжественное заявление о том, что целью европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества является совместное содействие реальному продвижению к европейскому единству (ст. 1), вообще оказалось громкой, но пустой фразой? Такая оценка была бы иной крайностью. Не говоря уже о том, что закрепление форм и методов ЕПС было хотя и небольшим, но все же шагом вперед, роль сообществ в интеграционном процессе, понимаемом все более широко, бесспорно возрастала.

Наиболее существенные изменения и дополнения в учредительные договоры были внесены Единым европейским актом в той части, которая касалась сфер деятельности сообществ и полномочий их институтов. Именно эти поправки дали основание для рассуждений о «конституционном переустройстве» сообществ, усилении федералистских начал в их организации и деятельности. Да и по своему объему разделы, относящиеся собственно к сообществам, намного превышают раздел о политическом сотрудничестве.

Реформы организации и деятельности сообществ заметно усиливали их наднациональные черты. Государства-члены были согласны передать сообществам ряд функций и, соответственно, полномочий, которые раньше традиционно рассматривались как необходимые признаки суверенитета каждой отдельно взятой страны. Суть реформы наиболее рельефно проявилась в двух направлениях. Прежде всего, были раздвинуты пределы активности сообществ, которые получили возможность действовать в новых и очень важных сферах.

Но этим дело не ограничивалось. Не менее важным было наделение институтов сообществ дополнительными полномочиями.

Самое главное в Едином европейском акте состоит в обязательствах участников завершить формирование единого рынка. В Акте дано определение этого рынка как не имеющей общих границ территории, в рамках которой обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. В статье 13 установлен срок завершения программы создания этого рынка: «Сообщество принимает меры для постепенного создания внутреннего рынка к 31 декабря 1992 г.». Нельзя, однако, не сказать о том, что в декларации, приложенной к Акту, содержится оговорка, в соответствии с которой установление этой даты не имеет юридической силы. Разъяснялось, что страны-участницы хотели тем самым выразить свою политическую волю.

Единый европейский акт существенно дополнил Договор о ЕЭС, введя в него разд. V «Экономическое и социальное сплочение». Деятельность в этой области была нацелена на стимулирование гармоничного развития ЕЭС в целом. Особое внимание обращалось на сокращение разрыва между различными регионами и отставания регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях. Было установлено, что ЕЭС должно стремиться к достижению своих целей, используя структурные фонды (секция гарантий Европейского

- 84 -

фонда ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития), Европейский инвестиционный банк и другие финансовые инструменты. Было установлено далее, что Европейский фонд регионального развития призван вносить вклад в устранение основных региональных диспропорций в Сообществе путем участия в развитии или в структурной перестройке регионов, отстающих в развитии, и в конверсии индустриальных районов, находящихся в упадке.

Если экономические аспекты сплочения, как правило, не вызывали особых расхождений во мнениях, то социальные аспекты сразу лее стали камнем преткновения в отношениях между сообществами и некоторыми странами. Премьер-министр Великобритании М. Тэтчер, в принципе никогда не являвшаяся горячим сторонником сильного сообщества, сосредоточила огонь своей критики в первую очередь на попытках разработать и принять Социальную хартию. От имени своего правительства она категорически возражала против предоставления работникам права использовать преимущества единого рынка, в том числе права на равную заработную плату, пенсионное обеспечение, свободное передвижение в рамках сообществ.

Существенным изменением Договора о ЕЭС стало также включение в его текст новой главы «Сотрудничество в экономической и валютной политике (Экономический и валютный союз)». Эта глава вошла в часть 3 раздела II Договора. Единый европейский акт тем самым поддержал развитие Европейской валютной системы и становление ЭКЮ.

Нововведением, сыгравшим впоследствии немаловажную роль в развитии ЕЭС, стали положения Единого европейского акта о социальной политике. Государства-члены объявили, что они будут уделять особое внимание повышению безопасности и улучшению здоровья трудящихся, прежде всего там, где непосредственно осуществляется трудовая деятельность, и ставят своей целью сближение условий труда на основе уже достигнутого прогресса (ст. 21). Однако эти общие положения не были развернуты. Осторожность подхода проявилась, в частности, в том, что Совет получил право по предложению Комиссии, в сотрудничестве с Европейским парламентом и после консультаций с Экономическим и социальным комитетом, принимая решения квалифицированным большинством, устанавливать посредством директив минимальные требования, которые должны были выполняться постепенно, с учетом условий в каждом государстве-члене.

Договор о ЕЭС был, далее, дополнен разд. VI «Исследования и технологическое развитие». Сообщество поставило перед собой цель укрепить научную и технологическую базу европейской промышленности и способствовать повышению ее международной конкурентоспособности. И в этой сфере определяющее значение имели интересы формирования и укрепления единого рынка, что прямо подчеркивалось в Акте.

Единый европейский акт не обошел стороной проблемы, связанные с охраной окружающей среды. Эти проблемы все больше волнуют и тревожат человечество. Деятельность Сообщества в отношении окружающей среды должна быть направлена на достижение трех главных целей: 1) сохранять, защищать и улучшать качество окружающей среды; 2) вносить вклад в защиту здоровья людей; 3) добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов.

Единый европейский акт легитимизировал новый институт сообществ – Европейский совет, занявший самое высокое положение в системе управления сообществами. Фактически это было официальным признанием, конституированием постоянных встреч на высшем уровне, проводившихся на практике с 1974 г. Впервые с предложением регулярно проводить такие встречи выступил президент Франции Жискар Д'Эстен, считавший личные встречи первых лиц государств-членов необходимым условием успешного и быстрого решения

- 85 -

наиболее важных и актуальных проблем развития сообществ, равно как и обсуждения принципиальных вопросов европейской и мировой политики. Эти встречи первоначально действительно ограничивались только главами государств и правительств. На них не приглашался даже председатель Комиссии европейских сообществ.

Вскоре, однако, председатель Комиссии настоял на своем участии во встречах на высшем уровне. Кроме того, от государств-членов на эти встречи стали регулярно приглашаться министры иностранных дел. Официальное положение занял руководитель Секретариата, ответственный за ведение протокола, за оформление решений, принятых лидерами стран-участниц. Встречи на высшем уровне стали проводиться, как правило, не реже чем три раза в год.

Единый европейский акт определил состав Европейского совета таким образом, что выделил два уровня его участников: Европейский совет включает руководителей государств и правительств государств-членов и председателя Комиссии европейских сообществ. Им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии. Число заседаний Европейского совета было сокращено: он стал собираться дважды в год, каждый раз после истечения шестимесячного срока председательствования очередной страны.

Еще одним новым институтом стал Суд первой инстанции. Его появление объясняется прежде всего перегруженностью главного и до тех пор единственного судебного учреждения в системе сообществ – Суда европейских сообществ. В Суд первой инстанции было перенесено в основном рассмотрение трудовых и административных споров, в которых выступают на одной стороне служащие институтов и других органов сообществ, а на другой

– учреждения сообществ.

Обращаясь к проблемам развития Европарламента, следует отметить закрепление в Едином европейском акте «процедуры сотрудничества». Она отразила известное повышение роли Европарламента в системе институтов сообществ, его более активное включение в процесс принятия решений. Однако значение процедуры сотрудничества не надо преувеличивать. Речь шла о том, что в тех случаях, когда в соответствии с Актом Совет должен взаимодействовать с Европарламентом, при принятии решений нужно соблюдать определенные правила, касающиеся последовательности действий, сроков и взаимоотношений обоих институтов. Но тем не менее предпринятые шаги не следует и недооценивать. Удельный вес Европарламента в системе институтов сообществ возрастал. Произошла определенная переориентация развития институционной системы сообществ.

Самое главное, что было сделано в механизме управления сообществами, – это подчеркнута важность и подтвержден принцип принятия решений в Совете большинством голосов. В ряд статей Договора о ЕЭС были внесены формулировки типа: «Совет, принимает решения квалифицированным большинством» (ст. 49, 56, 57, 149). Акт уточнил критерии, определяющие такой порядок голосования. Одновременно были оговорены условия, при которых для принятия решения Советом требовалось единогласие его членов.

Принцип единогласия при принятии решений не был окончательно устранен и тогда, когда могло происходить голосование по принципу большинства. Положения Люксембургского протокола 1966 г. отнюдь не утратили силу. В случае, если проект решения в Совете существенно затрагивал интересы одного или нескольких государствчленов, решение могло откладываться до тех пор, пока участники заседания не придут к консенсусу. Известная непоследовательность и противоречивость были заложены, как видно, в самом подходе к принципу принятия решений. Отсюда и незначительность «сухого остатка» от достаточно продолжительного, нелегкого переговорного процесса, предшествующего подписанию Акта.

- 86 -

Разработка и принятие Единого европейского акта показали, что государства – члены сообществ выходят за рамки чисто экономической интеграции и стремятся координировать свои действия, вырабатывать общую политику в сфере международных отношений и внешней политики. Трудно точно определить взаимосвязь экономической интеграции и политического сотрудничества. Можно только с уверенностью сказать, что формирование общего рынка во многом предопределяет внешнюю политику государств – членов сообществ. Но не более того.

Проводить знак тождества между сотрудничеством государств в двух имеющих немаловажную специфику сферах – экономике и внешней политике – было бы по меньшей мере неосторожно. Становление и развитие политических союзов, как свидетельствует история, вряд ли протекает по тем же канонам, которые применяются в экономических союзах. Несмотря на имеющееся сходство институтов и процедур, можно найти много различий, и при том существенных. Европейское политическое сотрудничество – это скорее не жесткая система связей и отношений, а координационный и согласи-тельный механизм по внешнеполитическим проблемам. Временами можно наблюдать процессы упрочения союза, но иной раз за этим следует откат, проявляющийся в несогласованных акциях государствчленов, как это было, например, в период югославского процесса на рубеже 90-х годов.

Можно выделить в качестве отдельного этапа развития сообществ конец 80-х – начало 90-х годов, когда сообщества не только оправились от недугов кризисных лет, но и приобрели «второе дыхание». Достигнутое позволило сформулировать далеко идущую цель

– «Европа без границ». Намеченная программа мер предусматривала прежде всего завершение формирования внутреннего рынка, что затрагивало практически все направления политики сообществ.

Политика экономического выравнивания в эти годы вышла на первый план. В ней можно выделить пять направлений. Во-первых, увеличивалась финансовая помощь для подъема отсталых регионов. Во-вторых, принимались меры по ускоренному развитию отстающих промышленных регионов. В-третьих, разрабатывались и осуществлялись меры, направленные на преодоление безработицы. В-четвертых, были объявлены программы включения молодежи в трудовую жизнь. И в-пятых, уделялось много внимания обновлению технологии и перестройке структуры производства в сельском и лесном хозяйстве с учетом новых требований, а также развитию сельских регионов.

Новый, более сложный и ответственный этап развития сообществ закономерно должен был найти отражение в сфере правового регулирования. Это подразумевалось само собой, ибо необходимо было оформить и закрепить увеличившуюся «территорию интеграции», включив в нее дополнительные участки. Но важно другое: интересы формирования единого внутреннего рынка, достижение установленных рубежей к 1992 г. требовали более совершенных, отлаженных и эффективных юридических инструментов. С одной стороны, надо было уделять больше внимания содержанию правовых актов, особенно четкому определению прав и обязанностей, а с другой – как никогда актуальной стала проблема реализации права сообществ, что в свою очередь обусловливало заботу об укреплении соответствующих механизмов.

Право сообществ и раньше было трудно упрекнуть в статичности. Оно постоянно развивалось, расширялись пределы его действия. Но теперь стало необходимым регулировать многие новые стороны формирования внутреннего рынка, действия участников отношений, складывающихся на этом рынке, в том числе физических и юридических лиц.

Еще одно изменение обозначилось в соотношении материального и процессуального права. Институты сообществ стали уделять явно больше внимания процессуальной стороне дела. Это, видимо, обусловливалось стремлением государств-членов к созданию

- 87 -

Обновление сообществ облегчалось тем, что стала более слаженной и эффективной деятельность институтов и других органов сообществ. При всех своих недостатках и слабостях они продемонстрировали способность решать самые серьезные проблемы интеграции, находить должную меру самостоятельности в сочетании с должным пониманием роли и отведенного им места в процессе принятия решений. Правовая система сообществ постоянно пополнялась новыми пластами регулирования интеграционных процессов. Никого уже не удивляло, что учредительные договоры не только в обиходе, на языке чиновничества, но и в преподавании, в программах юридических факультетов именовались конституцией сообществ, а некоторые другие акты – законами сообществ или, как минимум, законодательными актами.

Разумеется, как институционная, так и правовая система сообществ в свою очередь нуждались в реформе. Единый европейский акт, на который в свое время возлагались немалые надежды, носил в значительной мере переходный характер и не мог стать правовой базой далеко идущих преобразований. Наверное, по этой причине он расценивался в странах, состоявших в сообществах, далеко не одинаково. Более осторожные политики были им в общем довольны, а настроенные радикальнее считали, что он не выполнил своего назначения и остался нереализованным. Если судить «со стороны», то можно сказать, что, располагая большим потенциалом, этот документ в полной мере так и не заработал, хотя и остался своего рода инспиратором грядущего обновления сообществ.

Дальнейшее развертывание интеграционных процессов на прежней правовой базе явно затруднилось. Нужно было внести ряд важных изменений и дополнений как в учредительные договоры, так и во всю правовую систему сообществ. Среди неотложных дел находилась разработка новых правовых актов, касающихся введения единой валюты, развития механизма экономического и валютного союза, единой социальной политики. Требовалось также дальнейшее продвижение вперед в реализации политики сближения правовых систем государств – членов сообществ.

Актуальными стали проблемы расширения сотрудничества в сфере внешней политики и политики безопасности. Страны Западной Европы все больше осознавали свою роль в развитии событий на континенте и во всем мире, которая заметно усиливалась, когда они выступали совместно на основе заранее разработанных и согласованных установок. Это было тем более актуально, что в 80-е годы и в начале 90-х годов в Европе и в других регионах земного шара произошли кардинальные перемены, круто изменившие международную обстановку. Достаточно сослаться на разрушение социализма на востоке континента. Это повлекло за собой ликвидацию СЭВ, Организации Варшавского Договора, распад СССР. Еще одним серьезнейшим изменением в Европе стало воссоединение Германии. В этих условиях усилилась потребность в том, чтобы сообщества все чаще выступали как отдельная, самостоятельная сила на международной сцене.

Еще в начале 1990 г. лидеры Германии и Франции – Коль и Миттеран – выступили с новой и при том весьма значительной инициативой. Если судить по внешней стороне дела, то они были озабочены идеей укрепления легитимности сообществ. Но в действительности речь шла о том, чтобы найти новые пути активизации их деятельности, причем не только в сфере экономики, но и во внешней политике и в области европейской безопасности. На двух конференциях министров иностранных дел государств – членов сообществ, состоявшихся вслед за франко-германской инициативой, были выдвинуты предложения о созыве двух межправительственных конференций. Одна из них должна была рассмотреть вопрос о политическом союзе, а другая – об экономическом и валютном союзе. Обе конференции начали работать одновременно с декабря 1990 г. Подготовительная работа велась на уровне министров и экспертов. Широко использовались разработки, сделанные в Комиссии, в первую очередь доклад Делора и проект Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, датированные

- 89 -