21534_136408666
.pdfусиление открытости и демократических начал в процессе принятия решений, приближение институтов и других органов Европейского союза к человеку;
преодоление дефицита демократии путем расширения участия Еропарламента в правотворчестве, особенно в «законодательстве»;
пересмотр положений о «трех опорах», ведущий к включению в сферу права Союза вопросов общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества по проблемам внутренних дел и правосудия.
Одним из важнейших звеньев реформы должно было стать повышение роли Европарламента. Речь идет в основном о двух существенных изменениях. Во-первых, предлагается установить постоянную его численность. Кроме того, намечалось такое изменение порядка выборов в Европарламент, которое способствовало бы более строгому и требовательному отбору депутатов. Это должны быть выборы, ни в чем не уступающие выборам в национальные парламенты.
Во-вторых, предполагалось сократить число процедур принятия решений с участием Европарламента. На будущее должны были остаться только три такие процедуры, предусматривающие: 1) заслушивание мнения Европарламента, 2) получение согласия Европарламента, 3) принятие совместного решения Европарламентом и Советом. Наиболее сложная из этих процедур – процедура совместного решения – должна была быть упрощена. Это могло быть достигнуто прежде всего путем установления четких сроков для первого чтения, отмены стадии высказывания намерения об отклонении проекта во втором чтении и полной отмены третьего чтения. Предлагалось, чтобы наиболее важные документы, в первую очередь акты «законодательного» характера, принимались только путем совместного решения. Что же касается процедуры сотрудничества, которая и прежде вызывала много нареканий, то ее намечалось вообще отменить.
Кроме того, предлагалось установить правило, согласно которому принятие Советом министров решений в так называемых основополагающих сферах (изменение договоров, собственные средства) станет возможным только с согласия Европарламента.
Все большее число сторонников набирало предложение о том, чтобы Европарламент участвовал в назначении председателя Комиссии Европейского союза. Как известно, это назначение находилось практически полностью в руках правительств государств-членов, а Европарламнет никакого отношения к этому не имел. Депутаты Европарламента предлагали, чтобы председатель Комиссии избирался на пленарном заседании Европарламента. Было и другое предложение: председателя Комиссии назначает Европейский совет, а Европарламент утверждает такое назначение.
Были намерения усилить парламентский контроль за работой Комиссии, особенно в том, что касается ее отставки. И ранее Европарламент был наделен таким правом, но только в отношении всей Комиссии. Это слишком мощный инструмент, пользоваться которым можно только в редких случаях, ибо при частом применении в Европейском союзе была бы подорвана стабильность системы управления. В Европарламенте хотели бы получить возможность отстранять отдельных членов Комиссии, делая это самостоятельно или обращаясь с этим вопросом в Суд европейских сообществ. Как видно, речь шла о воспроизведении в Европейском союзе модели разделения властей, характерной для традиционного государства.
Активно обсуждался вопрос о числе членов Комиссии. В нее входили по два человека от крупных государств-членов и по одному от остальных. Если идти на увеличение числа членов Комиссии, то это, несомненно, отрицательно сказалось бы на эффективности ее
- 151 -
работы. Видимо поэтому предлагалось, чтобы каждое государство-член получило по одному месту в Комиссии. В случае значительного расширения состава Европейского союза было бы внесено предложение о том, чтобы отказаться от принципа «каждому государству-члену – по члену Комиссии» и перейти к системе ротации, которую пришлось бы ввести для небольших стран.
Очень много предложений было направлено на то, чтобы при принятии решений в Совете министров отказаться от принципа единогласия и вместо него утвердить принцип квалифицированного большинства. Это повысило бы эффективность всей системы принятия решений в Европейском союзе. Единогласие считалось возможным сохранить для решения таких принципиальных вопросов, как пересмотр учредительных договоров, принятие в Европейский союз новых членов, а также вопросов, формально не входящих в компетенцию Совета. Впрочем, не исключалось, что будет достигнуто согласие по поводу изменения не самых важных положений учредительных договоров также на основе принципа квалифицированного большинства.
Конечно, расширение круга вопросов, решения по которым принимаются в Совете министров большинством голосов, могло бы привести к тому, что отдельные государствачлены, в том числе и крупные, оказавшиеся в меньшинстве, сочли бы свои интересы ущемленными. И речь могла бы пойти не об одном, а о нескольких таких государствах. Приводились расчеты, говорящие о том, что, если в Европейском союзе будет насчитываться 28 государств-членов, решения большинством голосов смогут добиться страны, насчитывающие менее 47% совокупного населения Европейского союза.
Чтобы избежать возникновения серьезных противоречий внутри Европейского союза и особенно чтобы устранить причину для беспокойства крупных стран, предлагались разные варианты, в том числе введение правила «суперквалифицированного большинства». Такое большинство учитывает не только число государств, но и численность их населения. Тем самым группа из любых трех стран с совокупным населением свыше 100 млн. получает возможность заблокировать принятие неугодного ей решения. И хотя малые страны от такого варианта скорее всего проиграют, они, видимо, вынуждены будут согласиться с принципом «суперквалифицированного большинства».
По существу, роль Совета заметно снижалась. И это объяснимо. Расширение сферы совместного решения важных вопросов Евро-парламентом и Советом означало бы не что иное, как изъятие соответствующих полномочий из компетенции Совета. А самое главное состояло в том, что на этом «беды» Совета не кончались. Логика институционного развития вела к тому, что в перспективе Совет все чаще виделся в качестве второй палаты Европарламента. Если Европарламент или его будущая первая палата оставались представительным учреждением, избираемым непосредственно населением, то Совет как вторая палата мог бы формироваться государствами-членами. Подобное решение вопроса о взаимоотношениях Европарламента и Совета устранило бы дискуссию о том, какой орган должен стать правительством Европейского союза: Совет министров или Комиссия.
Предложению о превращении Совета во вторую палату Европейского парламента противостояло другое, которое также исходило из потребности иметь в парламенте две палаты, но конструировало вторую палату не путем трансформации Совета, а на базе национальных парламентов государств-членов. Каждый такой парламент направлял бы во вторую палату Европарламента определенное число депутатов по согласованным квотам. Однако эта идея не получила достаточно убедительной поддержки. Предпочтение большей частью отдавалось учреждению второй палаты на основе Совета министров.
В институционную систему Европейского союза предлагалось ввести новый компонент, который бы занялся в полном объеме проблемами конкуренции и
- 152 -
антимонопольной политики. Масштабы и важность этих проблем для государств-членов и всего Европейского союза сегодня настолько выросли, что в существующих организационных рамках справиться с ними становится все труднее. Предложение о создании в механизме Европейского союза соответствующей структуры было нацелено на то, чтобы освободить от такого рода функций Комиссию, на которую они сегодня возложены. Тогда и Комиссию легче было бы превратить в правительство Европейского союза.
В последнее время вопрос о введении института президента Европейского союза оказался как бы забытым: о нем никто по-настоящему не вспоминал. Однако идея о высокопоставленном руководителе Европейского союза не умерла. Сегодня Франция предлагает учредить пост генерального секретаря Европейского союза. Это почти президентская должность, на которую назначались бы самые авторитетные политические деятели из государств-членов. Предложение предусматривает, что генеральный секретарь назначается на трехлетний срок. Он одновременно представлял бы Европейский союз за рубежом.
Французская идея пока еще не находит поддержки у государств-членов. Причины могут быть самыми разными. Нельзя, в частности, не считаться с тем, что многие государства-члены не видят в этой идее ничего, кроме стремления Франции иметь «своего человека» на самом верху управленческой иерархии. Замена предложения о президенте Европейского союза на предложение о введении поста генерального секретаря воспринимается не иначе, как попытка учесть опасения тех, кто видит в будущем президенте некоего единоличного вершителя судеб и конкретной политики Европейского союза. К тому же в этом предложении нашел отражение тот факт, что француз Ж. Делор, пользовавшийся немалым авторитетом в политических кругах Европы, покинул пост председателя Комиссии.
Главный мотив, звучавший на Межправительственной конференции в большинстве предложений, направленных на серьезную реформу институционной системы, можно уловить без особого труда. Их авторы имели в виду предстоящее значительное расширение Европейского союза. Если оно произойдет, действующий ныне механизм управления делами Союза вряд ли справится со своими задачами. Он вырастал постепенно из «шестерки», был незначительно перестроен с ростом числа государств-членов, и как считали многие, работал почти на пределе в условиях, когда Союз стал объединять 15 государств-членов. Опасения за его надежность после резкого увеличения числа государств-членов имели под собой серьезные основания.
Однако кардинальная реформа не состоялась. Амстердамский договор занял значительно более скромные позиции. Отчасти это было связано с тем, что у участников Межправительственной конференции были разные подходы к реформе и разные ожидания ее результатов. Но дело не только в том, что не удалось достичь согласия. Видимо, у существующей институционной системы оказался достаточный запас прочности, позволивший не спешить с реформой. Она была отложена на неопределенное время.
Точнее говоря, не была определена конкретная дата. Но условия были названы. Амстердамский договор охватывает отдельный Протокол, который устанавливает время начать перестройку. Это должно произойти после первого расширения Европейского союза. Тогда Комиссия будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, а «вес» голосов в Совете подвергнется пересмотру. Протокол также предусматривает, что по меньшей мере за год до того, как в Союзе станет 20 государств-членов, будет созвана новая Межправительственная конференция, которая проанализирует состав и функционирование институтов и выдвинет свои предложения по реформе институционной системы.
- 153 -
Если оценивать в общем плане то, что сделано в Амстердамском договоре в отношении институционной системы, то прежде всего следует сказать об упрощении процедуры принятия решений по вопросам законодательного характера. Количество отдельных процедур было сокращено, а сами процедуры упрощены. До сих пор, например, согласие Европарламента было необходимо при рассмотрении вопросов гражданства, банковской системы, фонда структурных преобразований и развития, единой избирательной процедуры, заключения ряда международных соглашений и соглашений о присоединении. Согласно Амстердамскому договору остались только следующие случаи: 1) наложение санкций за нарушение фундаментальных прав; 2) присоединение; 3) единая избирательная процедура; 4) заключение ряда международных соглашений.
В Амстердамском договоре были пересмотрены условия применения процедуры совместного решения. Прежние правила предусматривали, что такая процедура в отношении решений, принятых Советом на основе квалифицированного большинства, применяется тогда, когда речь идет о регулировании внутреннего рынка, включая «четыре свободы», праве учреждения, об образовании, связи, основных программах действий по защите окружающей среды. Что касается решений, которые Совет принимает единогласно, то имелись в виду решения по вопросам культуры и по программам научных исследований.
Амстердамский договор устанавливает, что процедура совместного решения требуется в следующих случаях:
принятие мер по обеспечению занятости (ст. 109 г);
обеспечение равенства условий и подходов в социальной политике (ст. 119);
обеспечение здоровья людей, включая проведение необходимых ветеринарных и фитосанитарных мер (ст. 129);
осуществление принципа открытости Европейского союза (ст. 191а);
принятие мер против мошенничества (ст. 209а);
таможенное сотрудничество (ст. 116);
статистика (ст. 213 а);
учреждение независимых консультативных структур по защите сведений (ст. 2136).
Амстердамский договор характерен, далее, тем, что несколько расширил сферу принятия решений в Совете на основе квалифицированного большинства, внес некоторые изменения в организацию, состав и расположение институтов ЕС.
Субсидиарность и пропорциональность
Амстердамский договор характерен тем, что он подчеркнул важность последовательной реализации принципов субсидиарности и пропорциональности. И это не случайно. Они рассматриваются в Европейском союзе как действенные факторы его развития. На Межправительственной конференции вновь поднимался вопрос о расширении сферы их применения. Иной раз может создаться впечатление, что разгадка самых сложных проблем интеграции таится именно в отношении к этому принципу – так много о нем рассуждают в Европейском союзе. Напомним, что в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности не просто назван, а раскрывается достаточно подробно: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом
- 154 -
субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом» (ст. 3 «в»). Если попытаться изложить формулу Договора более простыми словами, то можно сказать следующее: вопросы должны решаться в рамках Европейского союза каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным.
Судя по всему, принцип субсидиарности, издавна известный юристам, переживает в сфере европейского права вторую, а то и третью молодость. Сегодня в мире ни в одном другом разделе права – как национального, так и международного – не наблюдается такой бум, связанный с применением принципа субсидиарности. В чем же кроется причина этого явления? Видимо, принцип субсидиарности воспринимается в Европейском союзе тем легче, что он близок к традиционному распределению полномочий между центром и составными частями в федеративных странах. Принцип субсидиарности хорош тем, что, с одной стороны, позволяет избежать чрезмерного усиления центральной власти – власти Брюсселя, ее концентрации «наверху», в институтах Европейского союза, а с другой – позволяет предупредить хаос власти, запутанность процесса принятия решений, дублирование одних и тех же управленческих функций на разных уровнях, случайное распределение прав и ответственности между институтами Европейского союза.
Конечно, принцип субсидиарности «работает» не автоматически, сам по себе. Многое зависит от того, как он трактуется и применяется в Европейском союзе и в государствахчленах. И здесь особенно важную роль играют два фактора. Во-первых, правовая и управленческая культура той или иной страны, ее традиции, ее конкретно-исторические условия. Известно, что в сфере управления принцип субсидиарности значительно легче и полнее воспринимается в федеративных, чем в унитарных государствах. Во-вторых, немаловажное значение имеет общий подход того или иного государства-члена к интеграции и прежде всего к наделению институтов Европейского союза наднациональными полномочиями. Поэтому в предложениях со стороны Германии и Франции отмечалось стремление сделать центр достаточно эффективным, действенным проводником общей политики. В свою очередь Великобритания усматривает в принципе субсидиарное™ возможность ограничить развитие наднациональных начал, подчеркнуть приоритет суверенных прав государств-членов. Для представителей Германии, Бельгии, Италии и других стран, в которых регионы сегодня играют существенную роль в решении многих вопросов, в том числе вопросов образования, культуры, здравоохранения, характерно внесение предложений о непосредственном участии регионов в ряде программ Европейского союза.
Принципам субсидиарности и пропорциональности посвящен отдельный Протокол, приложенный к Амстердамскому договору. Протокол, в сущности, говорит о двух основных путях реализации этих принципов, определяя, во-первых, необходимые критерии, во-вторых, процедурные правила, которые должны соблюдать институты Европейского союза в ходе применения принципов. Протокол в основном базируется на двух решениях Европейского совета по вопросам субсидиарности и пропорциональности, принятых еще в 1992 г. на заседаниях в городах Бирмингеме и Эдинбурге, а также на соответствующем Соглашении между Европарламентом, Советом и Комиссией от 28 октября 1989 г.
В Протоколе установлено, что каждое предложение о принятии акта законодательного характера в европейских сообществах должно иметь обоснование, свидетельствующее о том, что поставленная в акте цель может быть лучше всего достигнута именно сообществами. Обоснование должно включать по возможности цифровые показатели. Важно также показать, что решение вопроса, по которому принимается «законодательный» акт, не может быть обеспечено одним государством-членом.
- 155 -
Европа «разных скоростей»
Развитие Европейского союза в последние годы поставило вопросы, которые аккумулируются в становящейся все более популярной идее: «Европа разных скоростей». Эта идея появилась лишь в последние годы, когда стало ясно, что государства – члены Европейского союза зачастую независимо от объективных причин (экономический потенциал, уровень жизни, исторические традиции и т.д.) имеют далеко не одинаковые представления о целях, сроках и направлениях интеграции. Сама философия интеграции, свойственная начальному этапу развития сообществ, изменилась до неузнаваемости. Следует напомнить, что в 50-е и 60-е годы господствовала вера в необходимость синхронного продвижения всех государств-членов по пути интеграции. Не раз говорилось о том, что страны, входящие в сообщества, должны идти вперед с одинаковой скоростью, участвовать в интеграционных программах на равных основаниях. Если исключения и были, то они старательно преодолевались с помощью переходных механизмов и промежуточных сроков, дополнительных программ, содействия со стороны других стран. После того как льготный режим исчерпывал свое время, на его пользователя распространялись все общие установления. Теперь прежние подходы к реализации интеграционных программ забыты или в лучшем случае полузабыты.
Так долго продолжаться не могло. Впервые отступление от единого стандарта, обязательного для всех государств-членов, было зафиксировано на высшем правовом уровне в Маастрихтском договоре. Во-первых, Договор не связывает возможность «необратимого перехода Сообщества в третий этап» – процесса создания Экономического и валютного союза (с 1 января 1999 г.) – с условием, чтобы установленные критерии были выполнены всеми государствами-членами (см. ст. 109 «е» и след.). Например, требовалось, чтобы необходимые условия для принятия единой валюты выполнялись большинством государствчленов. Допускались и «персональные изъятия из общего правила». Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии», приложенный к Маастрихтскому договору, устанавливал даже, что Великобритания не должна быть связана обязательствами перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза без специального на то решения ее правительства и парламента. Это означало, что Великобритания могла воздержаться от присоединения к этому Союзу и в том случае, если страна будет отвечать установленным критериям. Такое же право получила Дания, конституция которой предусматривала референдум, предшествующий ее участию в третьем этапе Экономического и валютного союза.
Во-вторых, «разные скорости» потребовались почти одновременно и в социальной сфере. Как было сказано в Протоколе о социальной политике, приложенном к Маастрихтскому договору, Великобритания не принимала участия в обсуждении и принятии Советом предложений Комиссии, сделанных на основе данного Протокола. Акты, принятые Советом, и любые финансовые последствия, если это не административные расходы, предназначенные институтам, не применялись к Великобритании. Одиннадцать государств – членов Европейского союза в свое время заключили Соглашение о социальной политике, особо оговорив в самом его названии «за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии». Сказалась особая позиция тогдашнего британского правительства, считавшего для себя невыгодным принять общую социальную политику. Кстати, только по этой причине положения, закрепленные в Протоколе и Соглашении о социальной политике, не вошли в основной текст Маастрихтского договора.
В-третьих, идея «разных скоростей» практически присутствовала в механизме Шенгенских соглашений. Первое из них, предусматривавшее постепенную отмену контроля на общих границах, было подписано 14 июня 1986 г. Бельгией, Германией, Голландией, Люксембургом и Францией, т.е. всего пятью государствами-членами. Только впоследствии
- 156 -
круг участников Шенгенских соглашений расширился. Лишь с подписанием Амстердамского договора система Шенгенских соглашений была включена в право ЕС.
Только безудержные оптимисты могли думать, что «разные скорости» – это нечто вроде болезни роста, которая со временем исчезнет сама собой. Практика свидетельствовала об обратном. Разница скоростей не только не уменьшалась, а наоборот, увеличивалась. В значительной мере это явилось следствием роста рядов Европейского союза, в который вступали страны, находившиеся на неодинаковых уровнях экономического развития. С самого начала трудно было ожидать, что, например, такие страны, как Португалия и Греция, смогут идти нога в ногу, скажем, с Германией и Бельгией. Если предположить, что в ближайшее время Европейский союз пополнится за счет стран Восточной Европы, то «разные скорости» могут стать не столько исключением, сколько правилом функционирования сообществ и всего Европейского союза.
Сложившаяся реальность не могла остаться незамеченной в Европейском союзе. Попытки искусственного выравнивания были заранее обречены на провал как по экономическим, так и по политическим соображениям. Одно время получили распространение идеи выделения группы наиболее развитых стран, своего рода «твердого ядра» Европейского союза, вокруг которого собирались бы остальные страны, не достигавшие передовых стандартов. Как показывал накопленный опыт, именно такое «ядро» предопределяло успех интеграции в прошлом. Но нельзя было забывать о мудром жизненном правиле, выведенном из опыта мореплавания: скорость движения эскадры определяется не самым быстроходным, а самым тихоходным кораблем. Страны, относящиеся к «ядру» Европейского союза, конечно, вели, а порой, тащили на себе отстававших партнеров, но не могли решать за них все их экономические и социальные проблемы.
В самых общих чертах концепция «Европы разных скоростей» была официально признана и даже сформулирована Советом министров в начале 90-х годов. В 1994 г. им было даже принято специальное решение по этому поводу. Позиция Совета быстро нашла поддержку Европарламента, который вместе с тем сделал особый акцент на том, что таким образом все государства-члены, которые стремятся идти путем интеграции, сохраняют свои права и обязанности. Евро-парламент «подтверждает, что невозможно представить, чтобы государства-члены, которые имеют желание и готовы продолжить свои усилия во имя европейской интеграции, были бы априори исключены из Европейского союза».
Обращает на себя внимание и то, что Европарламент предостерег от попыток задержать, блокировать прогрессивное развитие Европейского союза на том основании, что те или иные государства-члены не готовы или не намерены двигаться дальше по пути интеграции. Европарламент особо оговорил, что в случае, если небольшое меньшинство государств предпримет подобную попытку на Межправительственной конференции 1996 г., необходимо будет «найти способы, которые позволят государствам, действительно стремящимся к подобному прогрессу, продолжить свои усилия».
Подобный подход нашел отражение в ряде других официальных документов Европейского союза, в частности в докладе Комиссии относительно хода выполнения Маастрихтского договора (май 1995 г.). В этом докладе содержится не только признание необходимости сочетания различных скоростей интеграции. Весьма существенно положение о том, что отдельным странам может быть предоставлено дополнительное время для подготовки к участию в тех или иных интеграционных программах. Важно только, чтобы они придерживались главных условий нахождения в Европейском союзе и продолжали совместно продвигаться к общей цели. Исключения, однако, не должны стать правилом.
«Третья опора» – правовое сотрудничество и внутренние дела
- 157 -
Развитие правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел государств–членов Европейского союза за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не ознаменовалось большими успехами. «Третья опора» Союза не была по-настоящему подкреплена. Хотя накануне Межправительственной конференции и в ходе ее проведения выдвигалось немало предложений радикального характера, они практически не нашли отражения в Амстердамском договоре. В этом плане достижения Конференции можно назвать минимальными.
Вместе с тем было бы неверно не замечать определенный прогресс. Значение сотрудничества в сфере «третьей опоры» повышается в связи с поставленной в Амстердамском договоре целью превратить Европейский союз в зону свободы, безопасности и справедливости, в зону, в которой обеспечено свободное передвижение людей. Это положение, закрепленное в статье «В» Амстердамского договора, предполагает активизацию сотрудничества государств–членов Европейского союза.
Примечательно, что в Амстердамском договоре статьи о праве убежища, иммиграции, о контроле на внешних границах, правовом сотрудничестве в гражданских делах и т.п. выделены под общим наименованием «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Совету, к которому переходят функции упраздняемого Исполнительного комитета в Шенгенской системе, поручено очень важное дело – разработать необходимые правовые акты.
Амстердамский договор несколько сократил сферу правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел. Меры, предпринимаемые в борьбе против мошенничества, затрагивающего финансовые интересы, перенесены в сферу экономического сотрудничества. Им посвящена новая статья (209 «а») Договора о ЕЭС. Так же было сделано с мерами, направленными на усиление таможенного сотрудничества (ст. 116 Договора о ЕЭС), если они не касаются уголовно-правовых аспектов.
Меры, так или иначе связанные с уголовным правом, по-прежнему остаются в рамках «третьей опоры». В этих рамках пребывает и полицейское сотрудничество, а также все правовое сотрудничество по уголовным делам (ст. «К».2 и «К».3 Амстердамского договора).
Правовые инструменты сотрудничества государств–членов Европейского союза в рамках «третьей опоры» в основном сохранились. Следует отметить, что некоторые из них стали более эффективными. Как и прежде, Совет принимает в ходе сотрудничества общие позиции и конвенции. Но если до подписания Амстердамского договора конвенции вступали в силу после их принятия всеми государствами-членами, то новый Договор ставит условием получение согласия всего от половины государств-членов (ст. «К».2).
Совет теперь имеет право принимать в сфере правового сотрудничества и сотрудничества в области внутренних дел решения, обязательные для государств–членов Европейского союза, за исключением случаев, когда речь идет о гармонизации законодательства государств-членов (ст. «К».6).
Сотрудничество государств–членов Европейского союза в рамках Европейского союза продолжает концентрироваться на вопросах борьбы с криминальными явлениями. Об этом четко сказано в статье «К».1 Амстердамского договора. В Договоре особо выделяются такие цели борьбы, как предупреждение и преодоление преступности, в частности, терроризма, нелегальных перевозок людей, преступных деяний по отношению к детям, незаконных перевозок наркотиков и оружия и мошенничества.
Амстердамский договор предусматривает меры, направленные на повышение эффективности деятельности Европола. В этих целях определены условия, при которых
- 158 -
разрешается проведение дополнительных мер сотрудничества в сфере функционирования Европола. Речь идет о совместных оперативных действиях, о координации действий при проведении следствия по определенным делам, о соглашениях о посредниках между следственными и прокурорскими группами в борьбе против организованной преступности.
Еще один шаг в сотрудничестве в рамках «третьей опоры» касается согласования минимальных мер наказания, применяемых в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и незаконной перевозкой наркотиков. Амстердамский договор устанавливает, что правовые системы государств–членов Европейского союза должны иметь такие минимальные наказания (ст. «К».3). Это весьма существенно для того, чтобы бороться с криминальным миром, имея не только общие подходы, но и единые правовые инструменты.
Еще раз о правовой природе Европейского союза
От Амстердамского договора можно было ожидать, что он внесет ясность в трактовку вопроса о юридической природе Европейского союза. Судя по предложениям, рассматривавшимся на Межправительственной конференции, предполагалось, что наконецто будет четко заявлено, что Союз – юридическое лицо. Это позволило бы покончить с весьма неясным статусом, которым располагал Союз, и повысить не только международный престиж, но и эффективность политики и конкретных действий Союза. В частности, Союз мог бы на полноправной основе заключать соглашения с государствами и международными организациями и активно выступать в иных ситуациях.
Ожидания обосновывались тем, что на заседании Европейского совета в Дублине (декабрь 1996 г.), проведенном на высшем уровне, сложившаяся ситуация оценивалась как неудовлетворительная не только с юридической, но и с политической точки зрения. Позицию Европейского совета воспринимали как намерение исправить положение дел. Однако подобным ожиданиям не суждено было сбыться.
Внешне дело выглядело так, что Амстердамский договор ушел от решения вопроса. Словом, повторилась история с Маастрихтским договором, в котором также была принята позиция умолчания. Если же судить по реальным обстоятельствам, то надо признать, что Амстердамский договор ответил на поставленный и долго обсуждавшийся вопрос отрацительно: Союз не получил столь желанный статус юридического лица.
Чем же объясняются итоги Межправительственной конференции? Вероятнее всего тем, что руководители государств-членов, прошедшие достаточно далеко по пути экономической интеграции и согласившиеся с наделением европейских сообществ многими качествами наднациональности, не считают для себя возможным идти на это в других сферах: во внешней политике и политике безопасности, в области правового сотрудничества и внутренних дел. Между тем именно эти сферы сотрудничества составляют то, что было присоединено к экономической интеграции в связи с созданием Европейского союза, который формально сохраняется как организация, строящаяся на «трех опорах».
К моменту подписания Амстердамского договора соотношение «опор» не изменилось. Европейские сообщества являются прочным фундаментом и составной частью, подавляющей две другие «опоры» по всем показателям. Удельный вес как «второй опоры» (общая внешняя политика и политика безопасности), так и «третьей» (правовое сотрудничество и сотрудничество в области внутренних дел) по-прежнему явно уступает удельному весу экономической интеграции.
Отказ в предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица носит, как видно, политический характер. Но такой отказ порождает определенные юридические
- 159 -
последствия в практической деятельности Союза. Амстердамский договор говорит о них в статьях «J».14, «К».10 и помещенной в Заключительном разделе Декларации к этим статьям.
В том случае, если в целях проведения общей внешней политики и политики безопасности необходимо заключить соглашение с одним или несколькими государствами или международными организациями, Совет, действуя на основе единогласия, может поручить председателю, опираясь на Комиссию, подготовить и провести переговоры на этот счет. Такого рода договоры подписываются Советом, действующим на основе принципа единогласия, по рекомендации председателя. Ни одно соглашение не может быть обязательным для государства-члена, представитель которого в Совете заявил, что соглашение не отвечает требованиям конституционной процедуры данного государствачлена; другие государства-члены могут договориться, что соглашение временно действует по отношению к ним.
Подобные условия распространяются также на сферу правового сотрудничества и сотрудничества по внутренним делам.
Обращает на себя также внимание Декларация, относящаяся к статьям «J».14 и «К».10. В этой Декларации как бы заранее предупреждаются все попытки ставить вопрос о передаче части полномочий государств-членов (в рамках «второй и третьей опор») к Европейскому союзу. Установлено, что ни положения данных статей, ни любые соглашения, которые могут быть приняты в соответствии с ними, не могут быть основаниями для подобной передачи полномочий.
Амстердамский договор весьма осторожен и в регулировании от-ношенией между Европейским союзом и Западноевропейским союзом. Статья «J».7 говорит о развитии этих отношений, имея в виду достаточно неопределенное будущее и ограничиваясь общим заявлением о том, что Европейский союз будет укреплять тесные институционные связи с ЗЕС, учитывая возможность его интеграции в Союз. Как видно, и здесь сохраняется неопределенность в отношении правового статуса Европейсокго союза и интегрированной системы ЕС – ЗЕС.
Вместе с тем имеющиеся реальности позволяют в известной мере уподоблять Европейский союз международной организации, проводить между ними сравнения. Нельзя не заметить, что Союз построен на базе европейских сообществ, использует их авторитет и потенциал. Институты сообществ стали институтами Союза, а средства сообществ – средствами Союза.
И все же, Европейский союз не получил реквизитов, позволяющих рассматривать его как самостоятельную международную организацию. Государства-члены не захотели ни утратить, ни даже сколько-нибудь существенно ослабить свой контроль в делах, носящих преимущественно политический характер.
IX. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ПРАВА СООБЩЕСТВ
Природа права сообществ
Право сообществ предстает первоначально перед каждым, кто к нему обращается, в виде обширного правового массива, охватывающего множество различных актов. Их юридическая сила, иерархические связи, сфера действия, как и многие другие признаки, могут не совпадать, иной раз даже противопоставляться друг другу. Кажется, что в этом многообразии свойств и признаков очень легко запутаться, принять главное за
- 160 -