Глава 7. Местное самоуправление как институт конституционного права § 1. Конституционный статус местного самоуправления

Российская Конституцияотносится к числу конституций (а таких не много), которые определяют статус местного самоуправления довольно подробно. Если обратиться к мировой практике, можно увидеть, что в конституциях современных федеративных государств проблема решается трояким образом. В одном случае (США) муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются вообще. В другом случае (Мексика) конституция определяет подробнейшим для Основного закона образом сферу деятельности муниципалитетов, их отношения с федеральными властями и властями субъектов Федерации, а также условия деятельности. Наконец, еще в одном случае (ФРГ) в конституции даются краткие обобщенные характеристики местного самоуправления и несколько норм о принципах организации и финансовых основах его функционирования. Каждый из этих вариантов связан с историческими особенностями возникновения, утверждения и развития федерации и институтов местного самоуправления в ней.

В КонституцииРФ, закрепившей контуры реальной Федерации, заменившей формальное советское федеративное устройство государства, можно было бы с теоретической точки зрения и не определять столь подробно статус местного самоуправления. Достаточно было установить в общей форме, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Федерации самим урегулировать остальные вопросы. Однако в сложных условиях смены государственного и общественного строя надо было определить на конституционном уровне гарантии утверждения и развития местного самоуправления, нужна была его общая конституционная модель. Именно в этой связи следует рассматривать объем конституционного регулирования вопросов местной власти.

Содержащиеся в КонституцииРоссийской Федерации нормы, регламентирующие местное самоуправление, вполне подходят под определение института конституционного права, как он сформулирован впараграфе 1 главы 1данной монографии. Этот институт представляет собой нормативную конструкцию, обращенную на урегулирование однородных взаимосвязанных общественных отношений, заключающих в себе особую форму публичной власти, а именно, муниципальной власти.

Для Конституции РФ как политико-правового документа нужно было утвердить и юридически обеспечить децентрализованное федеративное государство. При этом децентрализация рассматривается не только как элемент рационального управления (что само по себе чрезвычайно важно), но и как проявление демократического характера власти. В соответствии с ч. 2 ст. 3Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Развивая этот тезис,ч. 2 ст. 32Конституции определяет, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласност. 33Конституции РФ российские граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Принятый в 1993 г. Основной законнашей страны явился документом, отвечающим демократическим тенденциям развития цивилизованных государств мира. В современных международных документах признается, что включение демократических начал в процесс управления следует рассматривать как основополагающий принцип принятия решений на местном уровне.

В этом отношении примечателен Проект рекомендаций о децентрализации и усилении роли местной власти, подготовленный консультативной группой экспертов, которая была организована в соответствии с резолюцией 19/12 Управляющего Совета ООН по поддержке и развитию поселений, и который после обсуждения на сессии Мирового Форума по проблематике развития городов, проведенном в июне 2006 г. в Ванкувере (Канада), был выпущен Секретариатом ООН под названием Ванкуверский проект*(513).

Это не международный договор, участники которого обязаны его выполнять. Это документ, идеологическая значимость и ценность которого состоит в том, что он поддерживает приоритетные направления демократического развития местных властей. В нем сказано, в частности, что местные органы власти должны учитывать, что общество состоит из разных составляющих, и всегда нужно проверять, все ли они вовлечены в прогрессивное развитие своих округов или районов. У органов местной власти должно быть право устанавливать и развивать сотрудничество со всеми представителями гражданского общества, особенно с негосударственными организациями и организациями, основанными гражданами района или округа, а также с другими частными лицами и предпринимателями.

В Проекте отмечается также, что в связи с усилением гражданской вовлеченности в процесс управления местные органы власти должны вводить новые формы и способы участия в нем граждан. Например, создание общественных советов местных территориальных единиц, использование интернет-технологий в осуществлении демократии, участие граждан в формировании местных бюджетов, гражданские инициативы в проведении референдума, настолько, насколько они применимы в конкретных условиях.

В соответствии с мировой практикой КонституцияРФ исходит из единства государственной власти. Децентрализация власти неотделима от идеи ее единства. И в этом отношении Конституция РФ соответствует западной доктрине децентрализации. Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы местного самоуправления, осуществляют управление, не прекращая оставаться интегрированной частью государства, без уступки им соответствующих конституционных функций*(514). Децентрализация предполагает передачу ряда государственных полномочий местным органам, не связанным отношениями субординации с государственными структурами. Но при этом передача должна ограничиваться пределами, за которыми они означали бы независимость.

Известно вместе с тем, что в ст. 12Конституции РФ говорится о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эту весьма богатую содержанием и далеко не однозначную формулу, по которой не прекращаются споры, нельзя рассматривать вне всего контекста Основного закона. В прямом смысле это сильная правовая гарантия самостоятельности местного самоуправления. Но отнюдь не его независимости от государства. Ее следует понимать только в том смысле, что местное самоуправление автономно от государственной власти в структурно-организационном плане. Формирование муниципальных органов составляет прерогативу самого населения соответствующего муниципального образования. При всех условиях эти органы не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными инстанциями (федеральными или региональными) или утверждаться ими. Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в подчиненном положении по отношению к органам государственной власти. Органы государственной власти могут действовать рядом с муниципалитетами, реализуя свою компетенцию, но не вместо них.

К сожалению, на практике даже такое ограниченное толкование ст. 12Конституции РФ не воспринимается законодателями. На федеральном уровне издаются законы, включающие в той или иной мере органы государственной власти в процесс формирования органов местного самоуправления. (Подробнее об этом речь пойдет ниже.)

Будучи выведенными Конституцией РФ из системы органов государственной власти в структурно-организационном плане, органы местного самоуправления остаются в содержательно-функциональном смысле в системе государственно-властных отношений. Организационно автономные от государственной власти, муниципалитеты связаны с ней в самых различных сферах деятельности. Само создание и функции органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти. Они действуют в русле государственной политики - экономической, социальной, экологической и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132Конституции), участвовать в реализации государственных программ. В принципиальном плане местная автономия должна при этом позволять местным органам власти самостоятельно развиваться до такой степени, чтобы они могли быть эффективными партнерами других уровней власти и таким образом оптимально обеспечивать процесс общего развития.

Хотя органы местного самоуправления по смыслу ст. 12Конституции РФ не являются органами государственной власти, их статус в то же время нельзя приравнивать к статусу общественных объединений. Субъекты местного самоуправления суть субъекты публичного права, обладающие публично-властными полномочиями по отношению к гражданам и организациям. В Конституции РФ (ст. 132) указано, что органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Характер решения органов местного самоуправления, их правовая суть здесь не определены. Но совершенно очевидно, что органы местного самоуправления не смогли бы выполнить свои функции, если бы их решения опирались только на силу общественного мнения и не были подкреплены мерами государственного характера. Все сомнения на сей счет рассеяны федеральным законодательством о местном самоуправлении. Развивая конституционные положения, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. указывает, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 1). Муниципальными образованиями непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, подлежащие выполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение этих актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации (ч. 1и3 ст. 7).

Указывая на самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, Конституцияне определяет в полной мере перечень этих полномочий. Но в ней названо главное, основное их содержание. Согласно Основному закону эти, как и другие, полномочия местного самоуправления в установленных параметрах должны осуществляться независимо от каких-либо государственных структур.

Самостоятельность действий - сущностная составляющая в конституционной характеристике местного самоуправления. Конституция говорит о самостоятельности местного самоуправления неоднократно. Согласно ч. 1 ст. 130Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В соответствии сост. 132Конституции органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. На основаниист. 131Основного закона структура органов местного самоуправления определяется населением так же самостоятельно.

Другими статьями Конституции к ведению местного самоуправления относится предоставление жилища малоимущим и иным указанным в законе нуждающимся в нем из муниципального жилищного фонда (ч. 3 ст. 40); оказание гражданам бесплатной медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41); предоставление гражданам бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 ст. 43). Эти вопросы также должны решаться МСУ самостоятельно.

Развивая и конкретизируя конституционные установления о вопросах местного значения, решаемых населением и органами местного самоуправления, законы Российской Федерации определяют более полный компетенционный статус местного самоуправления. Этот статус муниципалитеты реализуют беспрепятственно, свободно, по своему усмотрению определяя формы и методы его реализации.

Самостоятельность местного самоуправления не абсолютна. Цитированный выше Ванкуверский проект содержит рекомендации относительно контроля за работой органов местного самоуправления со стороны государственных органов, применяемого, однако, строго в соответствии с установленными процедурами и только в тех случаях, которые определены в Конституцииили законе. Надзор должен сводиться к проверке правомерности уже совершенных действий местных органов власти и учитывать принцип автономности этих органов.

Ванкуверский проект допускает установление в законе условий для отстранения (прекращения полномочий) органов местной власти. Причем принципиальное значение имеет определение им правила, согласно которому, если появляется необходимость роспуска местных органов власти или необходимость отстранения местной исполнительной власти, этот процесс должен проходить в соответствии с законом.

Для условий российского местного самоуправления чрезвычайно важен тезис о том, что если местное самоуправление действительно децентрализовано, национальные или региональные правительства могут вмешиваться в дела местных органов власти только тогда, когда местное самоуправление самостоятельно не справляется с возложенными на него функциями. Причем ответственность за вмешательство в дела местного самоуправления должна лежать на центральных и региональных органах власти, но оценка правильности такого вмешательства, возможность пересмотра принятого решения должна осуществляться независимыми институтами, такими, как суды*(515).

Строго говоря, это одна из гарантий самостоятельности местного самоуправления, соблюдение или несоблюдение которой показывает, насколько реально местное самоуправление в государстве как особая децентрализованная форма демократической власти.

К сожалению, приходится констатировать, что в Российской Федерации эта гарантия, в осуществлении которой участвует суд, перестает применяться. Более того, становится все очевидней разрыв между тем, что провозглашено в Конституцииотносительно характера местного самоуправления, и практикой.

Тем не менее записанное в Основном законепродолжает играть позитивную роль, поскольку зафиксированные в нем формы местного самоуправления - суть позитивная модель устройства местной власти в децентрализованном по определению демократическом государстве, полную реализацию которой, надо полагать, не следует относить к слишком отдаленному будущему, в котором возникнут соответствующие политические, экономические и социально-культурные условия. И в современных условиях можно многое сделать для осуществления конституционной модели местного самоуправления.

Напомним, 27 июня 2011 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подписал распоряжение"О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления". Причем работа по правовым вопросам перераспределения полномочий мыслится в сочетании с работой по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям. Это позволяет надеяться на то, что полномочия соответствующих органов, в том числе органов местного самоуправления, будут финансово обеспечены и существующие противоречия между уровнями публичной власти будут сбалансированы. Задача заключается в том, чтобы создать такую систему управления в целом, которая была бы максимально эффективной в существующих условиях, дабы каждый уровень публичной власти нес и политическую и административную ответственность за результаты работы, направленной на развитие территорий, обеспечение надлежащего уровня благополучия граждан.

Свою роль должны сыграть в полной мере важнейшие организационные формы самоуправления - выборы, референдум, другие формы прямого волеизъявления, учитывая, что граждане являются основными субъектами самоуправления. Это не значит, что местное самоуправление может быть полностью реализовано только путем решения самим населением вопросов местного значения. На самом деле основной объем местных дел объективно ложится на плечи органов местного самоуправления. Но они не должны превращаться в "самодостаточные" структуры местной власти, отодвинуться от населения. Ставя формы прямой демократии на первое место в ряду форм местного самоуправления, Конституцияпредполагает расширение их применения, что создаст лучшие условия для свободного выражения воли граждан, исключения всякого искажения этой воли при решении местных дел.

Не определяя систему органов местного самоуправления, Конституцияуказывает на способ их формирования - прежде всего на их выборность. Это непременный признак местного самоуправления, гарантия самоорганизации местной власти. Наличие выборных органов в системе органов местной власти является по смыслу Конституции обязательным. Выборы осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и при обеспечении законом избирательных прав граждан.

Не ограничиваясь характеристикой органов местного самоуправления, Конституция определяет его организационно-территориальные основы. Согласно ч. 1 ст. 131местное самоуправление осуществляется прежде всего в городских и сельских поселениях, то есть в городах, поселках, селах, деревнях - там, где человек "укореняется", где у него складываются и реализуются повседневные интересы. Однако в той же статье Основного закона говорится, что местное самоуправление осуществляется и "на других территориях". Что такое "другие территории", Конституция не указывает.Федеральный законот 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - также Федеральный закон N 131-ФЗ) связал самоуправленческие территориальные единицы с понятием "муниципальное образование". В нем говорится, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район; городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Часть 2 ст. 131Конституции устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Это чрезвычайно важное требование, основывающееся на том, что места расселения - институт консервативный: люди селились и жили на избранных ими территориях - селах, городах, поселках и т.д. - как правило, в течение сотен лет (конечно, не следует исключать при этом быстрое и не всегда просчитанное создание городов и других поселений в советское время в периоды индустриального и аграрного освоения ранее пустовавших территорий). Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, позволяет оптимально учесть исторические и иные местные традиции, мнение людей, давно обживших свои поселения, к которым и должны быть приспособлены самоуправленческие институты.

Существенное значение Конституцияпридает функциональной характеристике местного самоуправления. Как уже упоминалось выше, органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Само понятие "вопросы местного значения" относительно. Хотя в их оптимальном решении заинтересовано прежде всего местное население, для государства в целом это тоже небезразлично, поскольку вся политика государства, согласно Конституции, направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Тем не менее Конституция различает полномочия местного самоуправления, имеющие относительно локальный характер, и государственные полномочия. В соответствии с ч. 2 ст. 132органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно-территориальной единицы.

Раскрывая содержащееся в ст. 12положение о том, что в Российской Федерации местное самоуправление гарантируется, Конституция вст. 133содержит перечень основных правовых гарантий местной демократической власти.

Местное самоуправление гарантируется, во-первых, правом на судебную защиту;

во-вторых, правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

в-третьих, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституциейи федеральными законами.

Используемое здесь Конституциейпонятие "права местного самоуправления" не идентично праву граждан на осуществление местного самоуправления, на конституционный характер которого обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Первое шире второго, права местного самоуправления имеют важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативное содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты, в том числе судебной.

Конечно, запрет на ограничение прав местного самоуправления не следует понимать в абсолютно императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выяснено только в системной связи с иными статьями Конституции, прежде всего с ч. 3 ст. 55. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции, то права местного самоуправления окажутся выше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного закона.

Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они таковыми по определению не являются), надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция в ч. 3 ст. 55предполагает это. Реальный смысл запрета на ограничение этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента и никакими другими актами, кроме федеральных законов.

Важная часть конституционного статуса местного самоуправления связана с распределением объема по законодательному регулированию местного самоуправления между федеральными и региональными государственными органами. Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации местного самоуправления. Совершенно очевидно, что от меры, глубины федерального участия в регулировании указанных принципов зависит многое в организации местной власти. Однако мера участия обоих субъектов регулирования Конституцией не определена.

В принципе ничем не ограничена возможность федерального центра в этом регулировании. Однако не до такой степени, чтобы обосновывать неограниченное усмотрение центра в установлении собственной роли в этом деле. Должна быть объективная обусловленность соотношения участия центра и регионов в решении вопросов совместного ведения. Не может быть оправдана только политической волей или иными субъективными обстоятельствами такая централизация решения этих вопросов, при которой за регионами остаются чисто декоративные полномочия в регулировании местной власти. Нельзя признать приемлемыми ссылки на Конституцию, если они противоречат принципу федеративного устройства государства. Мера централизации должна отвечать объективным условиям развития Федерации.

Соблюдение того или иного уровня правового регулирования решения вопросов местного самоуправления, целесообразность пределов такого регулирования возможно определить только в ходе федерального законодательного процесса, то есть при подготовке соответствующих федеральных актов, разграничивающих полномочия разных уровней публичной власти, при учете федеральным законодателем мнений на сей счет субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Заранее и навсегда установить параметры этого разделения невозможно - слишком подвижны условия существования и развития федеративного государства.

Здесь приемлемы лишь общие правила и формулы, опираясь на которые можно решить текущие или этапные проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных властей, в том числе в сфере местного самоуправления. Одна из таких формул содержится в ПостановленииКонституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Конституционный Суд РФ определил, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, то есть без учета интересов субъектов Федерации и места их органов власти в системе публичной власти.

К сожалению, этот подход не всегда соблюдается при разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления. Федеральный законот 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании местного самоуправления, которыми они не смогли воспользоваться в оптимальной степени, в результате в организации местного самоуправления возникла неоправданная разноголосица, отягощенная к тому же нарушениямиКонституцииРФ и федерального законодательства. Исправляя ситуацию,Федеральный законN 131-ФЗ перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. Однако, как показала практика его применения, он оказался слишком жестким в решении вопросов организации деятельности органов местной власти. Выход из этого положения не так прост, как может показаться. Исходя из интересов оптимального разграничения вопросов законодательного регулирования, некоторые эксперты предлагают чуть ли не вернуться к содержанию Федерального закона N 154, децентрализовав многие вопросы, которые сейчас регулируются Федеральным законом N 131-ФЗ. На самом деле децентрализация регулирования одних вопросов может сопровождаться усилением федерального регулирования других вопросов.