Публичные слушания и опрос граждан

Публичные слушания и опрос граждан представляют собой достаточно новую для муниципальной практики форму участия населения в осуществлении местного самоуправления. Особенностью данных институтов является их консультативный, рекомендательный характер. В соответствии со ст. 28Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" публичные слушания могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования. Предметом слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей. Обязательному вынесению на публичные слушания подлежат: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется в уставе муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Процедура организации и проведения публичных слушаний должна предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте их проведения, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта и другие меры, обеспечивающие участие жителей. Результаты публичных слушаний должны быть опубликованы (обнародованы).

Анализ практики нормативного регулирования порядка проведения публичных слушаний в муниципальных нормативных правовых актах показывает, что в целом ряде случаев он может рассматриваться как противоречащий самой идее публичных слушаний и ограничивающий право граждан на участие в местном самоуправлении. Так, например, в целом ряде муниципальных образований содержится перечень вопросов, касающихся бюджетной, градостроительной и землеустроительной деятельности органов местного самоуправления, по которым население муниципального образования не вправе инициировать проведение публичных слушаний, таким правом обладает только глава муниципального образования. Также нередки случаи, когда закрепляется неравное представительство населения и органов местного самоуправления в составе комиссии по проведению публичных слушаний, которая организует их подготовку и проведение и оформляет итоговые документы*(259). Данные примеры свидетельствуют о том, что зачастую публичные слушания подменяются формальным обозначением учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления, что может рассматриваться как ограничение прав населения и отдельного гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления.

В этой связи, как представляется, необходима хорошо проработанная и зафиксированная в уставе муниципального образования и (или) нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования процедура подготовки и проведения слушаний, главной целью которой должна быть выработка обоснованных, выверенных с разных точек зрения муниципальных правовых актов по важнейшим вопросам местной жизни. Иначе, как справедливо указывает В.И. Васильев, "если муниципальные слушания будут строиться по негодному сценарию, толку от них не будет. Они станут "демократическим" прикрытием групп интересов, лоббирующих нужные им проекты"*(260).

Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории с целью выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Мнение населения, выявленное в результате опроса, должно учитываться при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. В юридической литературе указывается, что данная форма учета мнения населения может быть востребована на уровне крупных по численности муниципальных образований, где сложно организовать собрание или конференцию граждан*(261), требуется разработка специальных социологических методик, привлечение соответствующих специалистов. Такие опросы под силу только крупным муниципалитетам*(262).

Анализ институтов прямой демократии на местном уровне позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации создана достаточно широкая нормативная база, призванная обеспечить реализацию на практике групповых и индивидуальных интересов жителей муниципальных образований. Тем не менее их практическое использование, особенно новых форм, остается на низком уровне. В этой связи требуется дальнейшее выявление причин недостатков и, как следствие, принятие правовых и иных мер для их устранения с тем, чтобы институты прямой демократии выступали необходимой предпосылкой эффективности деятельности местной власти, а также действенной формой контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.