Местный референдум

Согласно п. 54 ст. 2Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" местный референдум - это референдум, проводимый в соответствии сКонституциейРоссийской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Местному референдуму в конституционно-правовой системе Российской Федерации отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для участия населения муниципальных образований в решении наиболее важных вопросов местного значения. Частью 2 ст. 130Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Это положение корреспондирует с нормамич. 2 ст. 32Конституции Российской Федерации о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

В силу данных конституционных положений о референдуме и свободных выборах как высших и непосредственных формах выражения власти народа решения по вопросам местного значения, принятые в ходе проведения местного референдума, имеют высшую юридическую силу и обязательны для исполнения как органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и гражданами, юридическими лицами.

Следует согласиться с мнением А.А. Сергеева, что главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления или иных представителей власти в случае, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования*(246). В этой связи представляется оправданным расширение круга субъектов, которые вправе выступать с инициативой о проведении местного референдума. В отличие от старого правила, закрепленного вЗаконе1995 г., по которому инициатива могла исходить только от населения и представительного органа, теперь инициативу могут выдвинуть: граждане, избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации, выдвигающие инициативу совместно. Последнее правило направлено против того, чтобы референдум не использовался в интересах одной из властных сторон.

Признание за местным сообществом права решения вопросов любым подходящим для себя способом, включая референдум, не означает возможности установления правовых рамок его осуществления. Как отмечает В.Н. Руденко, "в действительности возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме"*(247). Данного понимания института референдума придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации, который вПостановленииот 10 июня 1998 г. N 17-П формулировал основания такого ограничения. Указывается, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум, сформулированы вст. 12Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных, не допускается. Вместе с тем уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Оценивая практику применения нового законодательства о местном референдуме, можно отметить следующее. Потенциал данной формы прямой демократии в целом используется пока недостаточно. Количество местных референдумов начиная с 2004 г. составляет порядка 100 референдумов в год*(248). Безусловно, по сравнению с ситуацией, складывавшейся до 2003 г., когда случаи проведения местных референдумов были единичными, налицо движение вперед, однако в целом нельзя считать складывающуюся ситуацию благополучной. В частности, по-прежнему остается дискуссионным в науке и практике вопрос о возможности использования местного референдума при определении структуры органов местного самоуправления*(249)и при утверждении проекта устава муниципального образования*(250).