Раздел 7. Финансовое и институциональное обеспечение социальной политики.

План

1. Формы обеспечения социальной политики.

2. Каналы финансирования социальной политики.

3. Основные формы социальной защиты и пути ее реформирования.

4. Управление социальной защитой населения в Свердловской области на современном этапе

Признавая право каждого гражданина на социальное обеспечение, Конституция РФ одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этого права, что соответствует положениям таких международных правовых норм, как: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят ООН в 1966 г. вступил в силу с 1976 г.) и т.д. Часть 1 статьи 39 Конституции РФ перечисляет условия, наступление которых являются основанием для социального обеспечения. Это могут быть: определенные периоды в жизни человека, связанные с его возрастом (детство, старость); состояние здоровья или трудоспособности (болезнь, инвалидность); выполнение или невозможность выполнения семейных обязанностей (воспитание детей, потеря кормильца); приобретение статуса безработного; пребывание в отпуске по беременности и родам или уходу за ребенком.

В статье 39 говорится только о денежной форме социального обеспечения ─ о государственных пенсиях и пособиях. Однако‚ кроме денежных выплат, социальное обеспечение может осуществляться в натуральных формах: содержании в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах; социальном обслуживании на дому и т.д.

Социальное обеспечение осуществляется в различных организационно-правовых формах, основной из которых является государственное социальное страхование. Социальное обеспечение может также осуществляться за счет прямых ассигнований из бюджетов всех уровней.

В современных условиях финансирование социальной сферы многоканально. Средства на ее нужды направляются из федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ, государственных и негосударственных бюджетных фондов; средств хозяйствующих субъектов различных форм собственности, специализированных фондов, средств населения.

Часть социальных услуг обеспечивается целенаправленно за счет прямых ассигнований федерального бюджета: эта форма охватывает госслужащих, военнослужащих, войск МВД и ФСБ, (а также членов их семей). Средства выделяются конкретным министерствам‚ либо перечисляются в соответствующие федеральные фонды социального страхования.

При установлении органами местного самоуправления дополнительных мер социальной защиты источником финансирования служат средства местных бюджетов. Становление федерализма неизбежно влечет за собой тенденцию к децентрализации и разграничению (нормативно-правовой и реальной) социальной ответственности между федеральными, региональными и местными органами управления. При этом модель социального развития должна учитывать интересы национальные, муниципальные, конкретных социальных групп, коллективно-групповые, семейно-индивидуальные.

На данный момент функции по социальному обеспечению выполняют в основном различные государственные органы. Государственные органы социально обеспечения выплачивают пенсии и пособия; в их ведении находятся различные учреждения социального обеспечения (дома-интернаты, учебные заведения для инвалидов, МСЭК, службы социальной помощи). Органы здравоохранения и просвещения несут обязанности по содержанию и воспитанию детей. Определенные функции в сфере социально обеспечения имеют профсоюзы.

В соответствии с указом президента РФ от 16 сентября 1992 г. «О негосударственных пенсионных фондах» № 1079 для улучшения пенсионного обеспечения граждан предприятия, учреждения, банки, коллективы граждан могут учреждать частные пенсионные фонды и выплачивать пенсии в дополнение к государственным. Так было положено начало частной страховой инициативе. Конституция в ч.3. ст. 39 поощряет добровольное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения. Перечисление работодателями и работниками средств в негосударственные пенсионные фонды не освобождает их от обязанности производить обязательные отчисления в государственный Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и другие внебюджетные социальные фонды.

Еще одной организационно-правовой формой осуществления социального обеспечения служит социальная помощь. Субъектами социальной помощи должны признаваться только малоимущие лица и семьи, а основанием для предоставления социальных выплат или услуг ─ уровень индивидуального или среднедушевого дохода семьи. Если он ниже прожиточного минимума, то семья (или одиноко проживающий гражданин) считается малоимущей и социально уязвимой и имеет право на получение государственной социальной помощи, включая развитие реабилитационных и обучающих программ, стимулирующие самостоятельные усилия по преодолению бедности. Таким образом, право на социальную помощь не обуславливается участием в трудовой деятельности или уплатой страховых взносов. Финансирование государственной социальной помощи проходит за счет бюджетов различных уровней и средств фондов социальной поддержки населения.

Принципы научной обоснованности социальной политики предполагают осуществление социальной стандартизации, которая заключается в нормативном порядке расчета бюджетной потребности по всем видам бесплатных услуг, предоставляемых государством населению. (Могут быть и иные подходы: нормативные расчеты всех социальных услуг, необходимых для достойного уровня жизни, на основе законодательно закрепленных минимальных государственных стандартов и нормативов потребления социальных услуг). В таком случае, социальные стандарты должны стать основой бюджетного процесса. Такой путь действительно объявляет «войну бедности». К сожалению, внесенный в Госдуму в 2003 г. проект закона «о минимальных социальных стандартах», уже четыре года «вынашивается» в недрах парламента. Во многом это вызвано тем, что в настоящее время существует противоречие между законодательной гарантированностью социального обеспечения и реальными возможностями государства и субъектов федерации по финансированию социальных потребностей. Без сомнения, решение этих проблем связано с оптимизацией бюджетных потоков.

Обеспечение по государственному социальному страхованию подразделяется на: денежные выплаты; материальные блага и услуги.

Новая система финансирования государственной системы социального обеспечения в настоящее время фактически сформировалась и включает в себя: 1.Средства на выплату трудовых пенсий, социально-страховых пособий и медицинскую помощь концентрируются в централизованных внебюджетных фондах социального страхования.

2. Оказание государственной социальной помощи, социальное обслуживание, предоставление льгот осуществляется за счет бюджетов различных уровней.

При финансировании выплат по государственному страхованию применяется принцип солидарности поколений, субъектов РФ, отраслей экономики. Солидарность поколений заключается в том, что все выплаты производятся за счет текущих денежных поступлений от взносов экономически активного населения.

Солидарность субъектов РФ проявляется в перераспределении средств на федеральном уровне и в дотировании территориальных и местных страховых фондов, нацеленном на выравнивание социально-экономического развития регионов. Солидарность отраслей экономики выражается в межотраслевом перераспределении средств.

В дискуссиях по поводу статуса внебюджетных фондах социального страхования просматриваются две точки зрения. Первая ориентирована на преобразование фондов в федеральные службы, осуществляющие управление различными отраслями социального страхования и наделение их соответствующими правами. По сути, это закрепление фактически сложившегося положения дел.

Противники такого подхода утверждают, что такое преобразование государственных социальных внебюджетных фондов в исполнительные органы федеральной власти лишит их относительной независимости и автономности. Часть противников доводит дело до крайности, внеся предложения о разгосударствлении социального страхования и привлечению частного капитала к выполнению социально-страховых функций. Однако опыт России говорит о том, что вызывает сомнение способность частных страховых компаний надежно выполнять долгосрочные обязательства и обеспечивать строго целевое использование финансовых ресурсов.

Существует и третий путь развития государственных социальных внебюджетных фондов в соответствии с принципами функционирования обществ взаимного страхования. Т.е. постепенное преобразование Фонда социального страхования РФ в публично-правовую организацию, действующую под жестким контролем и надзором (но не управлением) специального федерального органа в центре и на местах. Главная беда Фонда социального страхования РФ, образованного в начале 90-х гг., заключается в отсутствии надлежащей законодательной базы.

Финансирование социальной политики также многоканально:

─ источники, формирующие бюджет и внебюджетные фонды;

─ средства работодателей;

─ накопления.

Формы предоставления бюджетных средств со стороны государства на социальную политику различны:

─ ассигнования; трансферты; бюджетные кредиты юридическим лицам; субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; инвестиции в уставной капитал; бюджетные ссуды.

Мировая практика социального страхования свидетельствует, что надежным методом ее финансового обеспечения в рыночных условиях является трехканальное формирование фондов. При этом считается, что наиболее оправдал себя механизм, когда большая часть нагрузки приходится на работодателей (50-60 %), а меньшая часть ─ распределятся между работниками (10-12 %) и государством (30-40 %), которое обязано заботиться, прежде всего, о наиболее уязвимых слоях населения. При этом опыт РКС показывает:

─ система страхования от несчастных случаев на производстве финансируется исключительно за счет средств работодателей и служит стимулом для улучшения условий труда;

─ финансирование профессиональных и региональных (досрочных) пенсий, а также пенсий за выслугу лет, производится за счет взносов государства и работодателей. Распределение взносов выглядит следующим образом: государство финансовую нагрузку несет за повреждение здоровья по объективным и неизменным факторам (суровый климат, военная опасность).

Работодатели финансовую нагрузку несут за субъективные факторы: устаревшие технологии и вредные условия труда.

Роль государства проявляется в контроле за целенаправленным и справедливым распределением этих средств; в разработке социального кодекса и на его основе ─ принятия пакета необходимых правовых актов социального законодательства.

Пути реформирования социальной защиты населения.

Что понимается под термином «социальная защита»? Политика и целенаправленные действия, средства государства и общества, обеспечивающие человеку, социальной группе, населению в целом‚ решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере возможностей реализации прав, свобод, социального благополучия.

Можно выделить две основные модели социальной защиты: социал-демократической ориентации, с высокой ролью государства в обобществлении доходов; неолиберальную – с меньшей степенью государственного вмешательства. В зависимости от избираемых подходов различают следующие системы социальной защиты:

– государственную, опирающуюся на принцип социальной заботы государства о социально уязвимых членах общества и социальной благотворительности;

– частную, базирующейся на принципе ответственности каждого члена общества за свою судьбу, связанную с социальным страхованием.

Объектом социальной защиты являются конкретные социальные организации, учреждения, и системы (образования, здравоохранения, социальной защиты, труда, культуры, спорта). Основные формы социальной защиты: социальные гарантии и их удовлетворение; регулирование доходов и расходов населения; социальное страхование; социальные услуги, целевые социальные программы.

Для России основными принципами социальной защиты стали поощрительность и патернализм. Например, поддержка инвалидов-ветеранов; награжденных орденами; участников войны. Разнообразные льготы стали эквивалентом материальных видов социальной поддержки. В итоге 70 % россиян имеют льготы на разных основаниях. Следствие стала непомерная нагрузка на федеральный и местный бюджеты.

Роль и место социальной работы и специальных служб в социальной защите населения. До 1930 г. существовало разделение в деле социальной защиты: защитой прав трудящихся, утративших трудоспособность, инвалидов труда, пенсионеров, занимался Народный Комиссариат (НК) Труда. Заботу о заброшенных младенцах, оставшихся без средств матерей, инвалидах, утративших трудоспособность в войнах, после стихийных бедствий, а также вследствие беспризорности, нищеты, проституции осуществлял НК социального обеспечения. Примечательной чертой являлось то, что все трудящиеся были освобождены от уплаты каких-либо взносов на обеспечение или страхование. Существовало бесплатное медицинское обслуживание для всех граждан.

Основными формами социальной защиты в советский период выступали: пенсионное обеспечение, врачебно-трудовая экспертиза, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, протезирование и протезостроение, содержание в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, государственные пособия многодетным и одиноким матерям В 1968 г. в Свердловской области насчитывалось более 3 тыс. работников соцобеспечения. В области, например, насчитывалось 30 домов-интернатов, где проживали 5700 престарелых. Государство выступало как универсальный орган социальной защиты.

Основные социальные права в новой России закреплены в Основах законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г., ФЗ от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования», ФЗ от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», ФЗ от 2 августа 1995 года «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и многих других законодательных актах‚ принятых в начале 21 в. .

Нормативно-правовые акты ( НПА) Свердловской области наряду с международными НПА, Конституцией РФ и НПА федерального уровня составляют и образуют то правовое пространство, в котором функционирует механизм социальной защиты населения.

Областной закон № 28-ОЗ от 23 октября 1995 года «О защите прав ребенка» регулирует отношения в сфере представительства и защиты прав и законных интересов ребенка, ответственности за нарушение прав ребенка в Свердловской области. Действие этого закона распространяется на детей граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, проживающих или пребывающих на территории Свердловской области.³¹

В области была реализована Областная государственная целевая программа «Дети в Свердловской области» на 2003 – 2005 гг. На реализацию программы из областного бюджета в этот период ежегодно выделялось 20 миллионов рублей. В результате, в области была создана сеть учреждений, занимающихся улучшением положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей ³². Областная государственная целевая программа "Социальная поддержка семьи с детьми и защита прав детей в Свердловской области" на 2006 –2008 гг. была принята для решения следующих задач:

1) укрепление семейных ценностей и традиций, повышение качества жизни семей с детьми; 2) защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе прав на охрану здоровья, образование, социальное обслуживание, отдых и оздоровление³³.

Управление социальной защитой населения в Свердловской области на современном этапе

В 90-х гг. ХХ в. сменились не только название самой системы социального обслуживания населения, но и ключевые понятия. Время потребовало не столько социального обеспечения, сколько социальной защиты населения. В настоящее время перед органами социальной защиты населения всех уровней встает задача совершенствования структуры управления социальной защитой населения, повышения эффективности управления, поиска оптимальных форм организации работы органов социальной защиты населения. Министерство социальной защиты населения Свердловской области является областным отраслевым исполнительным органом государственной власти Свердловской области, обеспечивающим в пределах своей компетенции проведение государственной политики и осуществляющим управление в сфере социальной защиты населения. В соответствии с возложенными на него задачами Министерство социальной защиты населения Свердловской области осуществляет управленческие функции в следующих сферах деятельности:

1. в области комплексных проблем социальной защиты населения(разрабатывает предложения по основным направлениям и приоритетам государственной социальной политики в сфере социальной защиты населения, организует и проводит мониторинг в сфере социальной защиты населения, осуществляет организационно-методическое руководство территориальными отраслевыми исполнительными органами государственной власти Свердловской области - управлениями социальной защиты населения и др.)

2. в области пенсионного обеспечения (осуществляет назначение и выплату доплат к государственным пенсиям государственным служащим Свердловской области в соответствии с областным законодательством)

3. в области социальной защиты семьи, женщин и детей, граждан пожилого возраста, ветеранов и инвалидов (организует работу по предоставлению социальных гарантий, льгот и преимуществ, предусмотренных для семьи, женщин и детей, граждан пожилого возраста, ветеранов и инвалидов; организует работу органов социальной защиты населения по назначению и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей; осуществляет работу по предоставлению мер социальной поддержки населению и др.)

4. в области социального обслуживания населения (организует создание и развитие сети комплексных и специализированных государственных, муниципальных, частных социальных служб, в том числе‚ стационарных, полустационарных и других учреждений социального обслуживания населения; организует работу по оказанию социальной помощи, предоставлению социальных услуг и материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудных жизненных и экстремальных ситуациях; организует работу по разработке и реализации областных программ по развитию социального обслуживания населения и др.)

5. в области социальной защиты инвалидов (обеспечивает организацию работы и развитие государственной системы реабилитации инвалидов; организует работу по обеспечению инвалидов специальными транспортными средствами, приспособлениями производственного и бытового характера, другими техническими средствами реабилитации инвалидов и ухода за ними и др.)

6. в области финансово-экономической и хозяйственной деятельности (финансирует подведомственные ему органы и учреждения социальной защиты населения, организует привлечение внебюджетных средств для финансирования областных целевых программ по социальной защите населения и укреплению материальной базы системы социальной защиты населения области и др.) ³⁴

Для осуществления управления социальной защитой населения в области  действуют 68 территориальных управлений, 29 стационарных учреждений, 39 муниципальных домов ветеранов, 47 бюро медико-социальной экспертизы, 89 центров социального обслуживания, около 400 отделений социального обслуживания на дому, широкая сеть детских учреждений. Сегодня к учреждениям социальной защиты населения относятся:

1. Стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты, отделения временного проживания при домах-интернатах, отделения милосердия на базе домов-интернатов);

2. Полустационарные учреждения социального обслуживания (центры социального обслуживания, дома ночного пребывания, специальные дома для одиноких пенсионеров);

3. Нестационарные учреждения (специализированные отделения социально-медицинского обслуживания на дому, службы срочного социального обслуживания и др.);

4. Учреждения социального обслуживания семьи и детей (социальные приюты для детей и подростков, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями, центры социальной помощи семье и детям);

5. Учреждения реабилитации инвалидов.

В рейтинге по уровню социальной защищенности населения среди субъектов Уральского федерального округа Свердловская область по многим показателям занимает первое место и входит в первую семерку регионов Российской Федерации ³⁵.

Закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ изменил принципы оказания социальной поддержки слабозащищенным категориям граждан. Широкий перечень льгот, часто финансово необоснованных, был заменен конкретными, гарантированными мерами социальной поддержки. Но основой реформирования является отнесение ответственности за социальные условия жизни населения к ведению региональных органов государственной власти.

В Свердловской области был своевременно разработан и принят пакет областных нормативных актов, в соответствии с которыми‚ не только сохранены все предоставляемые ранее меры социальной поддержки, но‚ в значительной степени‚ расширен круг лиц, имеющих право на их получение, а также введены дополнительные социальные гарантии. По состоянию на 1 сентября 2007 г. различными мерами социальной поддержки пользуются более 900 тысяч жителей области³⁶.

Внимание, которое уделяют вопросам социальной сферы Губернатор и Правительство Свердловской области, понимание проблем и потребностей жителей региона, стали основой социальной стабильности и успешного решения задач социального развития. Свидетельство тому – ежегодно возрастающий объем финансирования по отрасли «Социальная политика». По сравнению с 2006 г. расходы увеличены в 1,6 раза и составят 15,2 млрд. рублей. Все гарантированные гражданам в соответствии с федеральным и областным законодательством пособия и компенсации выплачиваются в полном объеме.

Одной из основных задач органов социальной защиты населения является проведение информационно-разъяснительной работы. Жители области, имеющие право на меры социальной поддержки‚ должны знать и своевременно информироваться об изменениях законодательства, а главное - реализовать свои социальные права. Именно этой цели служат ежегодные издания справочного материала «Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан», издаваемого с 2002 г. министерством социальной защиты населения Свердловской области. Издание, подробно и детально перечисляя все виды социальной помощи, сообщает о фактическом удвоении расходов на социальную помощь свердловчанам. Но даже при таком увеличении, ряд статей выглядят легковесными (например, стоимость социального пакета в 513 рублей в месяц) ³⁷.

Социальная работа понимается как вид профессиональной деятельности, направленный на формирование, поддержание, реабилитацию, устойчивую социальную интеграцию или реинтеграцию личности или социальной группы.

Направления социальной работы:

Социальный надзор и профилактика;

объекты: уполномоченные структуры (конституционный, административный, прокурорский, социальный); объект – ход выполнения социальных программ, соблюдение правил и условий содержания.

Социальная реабилитация (восстановление социального статуса человека, его общественных связей), например, беженцев; алкоголиков, инвалидов.

Социальная интеграция (процесс достижения оптимального уровня жизнедеятельности, реализации возможности личности).

Социальная реинтеграция. (процесс восстановления раннее присущих индивиду социальных функций).

Социальные службы можно подразделить на государственные, муниципальные, негосударственных (религиозные, общественные, частные).

В России для осуществления специализированных форм социального обслуживания существуют: службы пенсионного обеспечения; государственные и негосударственные пенсионные фонды; службы социально-бытового обслуживания; материальной помощи; социального обслуживания на дому; стационарного обслуживания; реабилитации, медико-социальной экспертизы, детские спец. учреждения; центры беженцев и мигрантов, безработных; кризисные центры. За 1995 – 2001 гг. численность учреждений социального обслуживании в РФ выросло в 21 раз и составило 2,3тыс. ‚ стабилизировавшись в последующий период. Только за 2005 г. названные учреждения оказали помощь 12 млн. человек. Нарекания вызывают качество услуг слабое развитие ряда направлений служб социальной защиты. Обеспеченность, например, социально-реабилитационными центрами составляет примерно 10 %. Важную роль должна сыграть частная поддержка.

Где основные пути реформирования социальной защиты: 1. Совершенствование социальной защиты детей. Детоцентризм. Три наиболее актуальных примера: школьное питание, спортивные школы, детские пособия.

2. Социальная защита трудоспособного населения. Эффективная занятость, защита собственности, дополнительные гарантии работы отдельным категориям; выплата заработной платы в срок и в размерах, предусмотренным законодательством РФ.

3. Социальная защита нетрудоспособного населения требует перехода на принципы социального страхования.

4. Социальная защита семьи. Пути: Государственные социальные стандарты, федеральные и федерально-региональные целевые программы. Создание необходимой структуры социальные защиты.

Вопросы и задания к теме:

1. Как соотносятся понятия: «Социальная защита» и «Социальная стандартизация»?

2. Сопоставьте два источника: периодическое издание министерства социальной защиты Свердловской области «Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» за 2002 г. и 2007 г. Назовите качественные перемены в содержании социальной политики.

3. Почему в 90-е гг. ХХ в. на первый план вышло не социальное обеспечение‚ а социальная защита населения?