§ 3. Российское гражданство в постсоветский периоди его правовая регламентация

Первый Съезд народных депутатов РСФСР, провозгласив Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, определил перечень законодательных актов, подлежащих первоочередной разработке Верховным Советом РСФСР. В их число был включен законопроект "О российском гражданстве".

Разработка законопроекта закончилась к середине 1991 г. 28 ноября 1991 г. он был принят Верховным Советом РСФСР и направлен на подпись Президенту РСФСР. Однако незадолго до его окончательного оформления последовали события, завершившиеся заключением Соглашения "О создании Содружества Независимых Государств" от 8 декабря 1991 г. В Соглашении констатировалось, что "Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование" *(198) В этих условиях, поскольку закон исходил из того, что РСФСР входит в состав СССР, возникла необходимость учесть в нем возникшие реалии.

23 января 1992 г. Верховным Советом РФ с учетом замечаний Президента РФ в закон были внесены редакционные изменения, которые свелись в основном к тому, что перед аббревиатурой "СССР" было вставлено слово "бывший". Кроме того, закон сохранил ст. 49, предусматривавшую на определенных условиях применение на территории РСФСР законодательства бывшего СССР по вопросам гражданства. Дата же его рассмотрения и принятия Верховным Советом РСФСР осталась прежней *(199)

"В результате, - говорил по этому поводу М.Г. Арутюнов на международной научно-практической конференции по проблемам гражданства, - создалась парадоксальная ситуация - в Законе "О гражданстве РСФСР", датированном 28 ноября 1991 г., т.е. до даты прекращения существования СССР, в целом ряде статей, например 12, 13, 18 и др., СССР упоминается с прилагательным "бывший", "бывшего" и т.п. Поэтому, не зная всей предыстории, можно прийти к выводу, что Верховный Совет РСФСР предвидел ликвидацию СССР и предусмотрительно отразил это в своем законодательном акте, а Соглашение от 8 декабря 1991 г. явилось лишь естественным следствием решения Верховного Совета РСФСР" *(200)

В преамбуле Закона указывалось, что он призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции РСФСР, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина РСФСР, защиту и покровительство РСФСР гражданам РСФСР, находящимся за ее пределами.

Новый Закон о гражданстве устанавливал прежде всего те общие основы, которые определяли сущностные черты отношений гражданства. В нем устанавливалось (ст. 2), что гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения. Он не выделял никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших гражданами Российской Федерации по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство и т.д. Не имело правового значения и время приобретения гражданства.

Отныне гражданство Российской Федерации носило открытый и свободный характер. Это выражалось в том, что согласно новому закону в Российской Федерации каждый человек имеет право на гражданство, а также право изменить свое гражданство, которого никто не может быть лишен (ст. 1.). Насильственное, принудительное удержание человека в гражданстве ущемляло бы его свободу.

В отличие от предшествующего советского законодательства, которое закрепляло лишение гражданства как форму его утраты, Закон 1991 г. устанавливал, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства (ст. 1). Содержащийся в нем запрет на лишение человека гражданства вытекал из права человека на гражданство, двустороннего характера связи между человеком и государством, что предполагает расторжение этой связи как той, так и другой стороной только по взаимному согласию *(201)

Особого разговора заслуживает вопрос о праве на гражданство. Это право, зафиксированное во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., как естественное право человека, всячески пропагандировалось в отечественной правовой литературе *(202) и в качестве важного завоевания российской демократии, свидетельства ее гуманистической природы было закреплено в Законе о гражданстве 1991 г. (ст. 1). Как и во Всеобщей декларации прав человека, в Законе о гражданстве указывалось, что каждый человек имеет право на гражданство, и никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Это право было закреплено и в ранее действовавшей российской Конституции при внесении в нее изменений в апреле 1992 г. В частности, в ст. 36 говорилось, что "каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации в соответствии с законом Российской Федерации".

В чем все-таки суть этого права *(203)? Если в том, что каждый человек, проживающий с рождения в Российской Федерации, принадлежащий к ее народу, имеет право на признание его гражданином Российской Федерации и не может быть лишен этого гражданства или права изменить его, а также в том, что каждый человек, отвечающий требованиям законодательства РФ о гражданстве и желающий получить российское гражданство, имеет право претендовать на это, а после получения российского гражданства не может быть произвольно его лишен, то содержание этого права не вызывает сомнения. Однако если речь идет о праве каждого человека получить гражданство любой страны, независимо от условий, которые выдвигаются для приема в гражданство ее законодательством, то такого права нет и быть не может ни у кого, его не признает ни одно государство, каким бы демократическим оно не было. Самое большее, на что может рассчитывать такой претендент на гражданство в любом государстве, включая и Российскую Федерацию, это благожелательное и своевременное рассмотрение его обращения. Праву на гражданство в таких случаях корреспондирует не обязанность государства предоставить такое гражданство, а лишь право государства решить этот вопрос, исходя из требований его законодательства о гражданстве и государственных интересов.

Между тем положения Закона о гражданстве 1991 г. и других правовых актов, посвященные праву на гражданство, дают основание согласиться с точкой зрения С.А. Авакьяна, который, анализируя их, пишет: "Не отрицая гуманистических моментов, заложенных в приведенных международно-правовых и конституционно-правовых формулировках, нельзя не видеть, что из них вытекает как бы автоматизм приобретения и утраты российского гражданства. И тем самым невольно принижается роль другой стороны - Российского государства. У него вроде бы нет выбора - если подано заявление, его надо удовлетворять и предоставлять гражданство. На самом же деле речь шла - и в момент принятия норм тоже - о притязании на российское гражданство, которое (притязание) рассматривается и разрешается с максимальной благожелательностью. Однако есть немало поводов, чтобы и отказать заявителю, они перечислены в Законе, что как раз и подтверждает правильность нашего вывода. Следовательно, можно говорить о нескольких линиях обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства. Вероятно, с учетом сказанного, новая Конституция РФ не использует понятий "право на гражданство", "право на приобретение и прекращение гражданства", а говорит о том, что оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства и права изменить его" *(204)

Прав также Н.В. Витрук, который подчеркивает: "Признание же безусловного права лица на гражданство означало бы возведение индивида в ранг субъекта международного права в одном ряду с государством, что привело бы на практике к вмешательству во внутренние дела государств. Право на гражданство не должно противоречить суверенитету государств и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Что касается оснований признания этого права за конкретными лицами, условий и порядка его осуществления, то это полностью относится к внутренней компетенции государств" *(205)

В законодательстве о советском гражданстве всегда отвергалось двойное гражданство. Новый Закон о гражданстве устанавливал (ст. 3), что приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР. Однако в нем указывалось, что гражданину РСФСР может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РСФСР. Граждане РСФСР, имеющие также иное гражданство, не могли на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РСФСР.

Законодатель исходил из принципа сохранения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за ее пределами (ст. 4). Такого рода принцип вытекал из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Отрицание этой свободы в прошлом являлось грубым нарушением прав и свобод человека.

Новый Закон о гражданстве базировался на отрицании автоматического изменения гражданства Российской Федерации при заключении или расторжении брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к ее гражданству, а также при изменении гражданства другим супругом (ст. 6). Этот принцип отражал сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с государством, обусловливающей недопустимость автоматического прекращения гражданства, его прекращения без соответствующего волеизъявления лица и соблюдения установленного порядка. Вместе с тем этот принцип основывался на признании брака равноправным союзом, не допускающим, чтобы супруги безусловно следовали гражданству друг друга. В равной мере брак, заключенный гражданином Российской Федерации с иностранным гражданином, не предоставлял последнему российского гражданства без надлежащей процедуры.

Закон гарантировал гражданам РСФСР защиту и покровительство за пределами республики. В нем указывалось (ст. 5), что граждане РСФСР за пределами РСФСР пользуются защитой и покровительством РСФСР. Государственные органы РСФСР, дипломатические представительства и консульские учреждения РСФСР, их должностные лица обязывались содействовать тому, чтобы гражданам РСФСР была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РСФСР, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан РСФСР.

В нем устанавливалось (ст. 1), что гражданин РСФСР не может быть выдан другому государству иначе, как на основании закона или международного договора РСФСР.

В целях сокращения безгражданства Закон 1991 г. устанавливал также (ст. 7), что РСФСР поощряет приобретение гражданства РСФСР лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. Впервые в отечественной практике вводилось почетное гражданство республики (ст. 8). Лицу, не являющемуся гражданином РСФСР, имеющему выдающиеся заслуги перед РСФСР или мировым сообществом, могло быть с его согласия предоставлено почетное гражданство РСФСР.

Закон устанавливал, что почетные граждане РСФСР пользуются правами граждан РСФСР в соответствии с Положением о почетном гражданстве РСФСР.

Необходимым условием суверенного статуса федеративного государства, сохранения его целостности является наличие в нем одного гражданства. В новом законе ничего не говорилось об едином гражданстве, однако этот важнейший принцип гражданства в условиях федеративного устройства России фактически закреплялся посредством признания того, что граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории республики в составе РСФСР, являются одновременно гражданами этой республики (ст. 2).

Таким образом, если в конституциях и законах о гражданстве СССР принцип единства гражданства определялся на основе движения "снизу вверх" (принадлежность к гражданству республики являлась основанием гражданства СССР), то в Законе о гражданстве 1991 г. впервые был закреплен обратный процесс: именно граждане России являются одновременно гражданами республик в ее составе, если они проживают на их территориях.

Объясняя такого рода эволюцию правового закрепления принципа единства гражданства, происшедшую в российском законодательстве, В.А. Ржевский пишет: "Думается, смысл такой перестановки не только определяет юридические приоритеты гражданства единой федерации, но и служит показателем социально-политической связи лица с государством в качестве принадлежности человека к самому широкому социуму в рамках государства: многонациональному народу Российской Федерации как носителю суверенитета. При всем значении необходимости обеспечения реального самоопределения народов как источников власти в пределах субъектов РФ, верховенство и полновластие принадлежит только народу-суверену в целом. Поэтому гражданство как естественное состояние человека связывается не с его национальной принадлежностью, не с территориальным цензом оседлости, не с какими-либо иными цензами (имущественным, образовательным и т.д.), а в первую очередь с тем естественным положением, которое человек приобретает как ассоциированный носитель суверенитета народа" *(206)

В новом законе специальная статья (ст. 9) была посвящена применению международных договоров при решении вопросов гражданства. В ней указывалось, что при решении вопросов гражданства наряду с законом о гражданстве подлежали применению международные договоры РСФСР, регулирующие эти вопросы. Если международным договором РСФСР были установлены иные правила, чем те, которые содержались в законе о гражданстве, применялись правила этого договора.

Следует сказать, что в отечественной литературе нет единства в формулировании основных принципов гражданства, закрепленных в российском законодательстве в рассматриваемый период. Так, А.К. Микитаев полагает, что к числу этих принципов можно отнести: равенство гражданства; свободу и добровольность выбора гражданства; недопустимость лишения гражданства; недопустимость выдачи гражданина другому государству; защиту и покровительство государства в отношении своих граждан за границей; сохранение гражданства лицами, проживающими за пределами данного государства; сохранение гражданства при заключении или расторжении брака. *(207) Имеются и другие точки зрения. *(208)

Новый закон устанавливал перечень документов, подтверждающих гражданство РСФСР (ст. 10). В нем указывалось, что документами, подтверждающими гражданство РСФСР, являются удостоверение личности гражданина РСФСР или паспорт гражданина РСФСР, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.

Подписанный 31 марта 1992 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации относил к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации гражданство Российской Федерации (п. 1 "в" ст. 1). Таким образом, решение вопросов гражданства республик в составе Российской Федерации оставалось в ведении органов власти республик в составе Российской Федерации.

Как уже отмечалось, в ранее действовавших конституциях РСФСР и бывших автономных республик в составе РСФСР также предусматривалось гражданство этих республик наряду с гражданством РСФСР. Причем долгое время этот институт имел чисто формальное значение, как и многие другие атрибуты Российской Федерации. Но как только начался процесс преобразования автономных республик в суверенные государства, институт гражданства стал наполняться вполне реальным политическим и правовым содержанием. Причем оно зависело от того, как видели республики свое место в новом российском государстве.

Так, Конституция Республики Татарстан, принятая 30 ноября 1992 г., содержала специальную главу (гл. 3), посвященную гражданству Республики Татарстан. В ней устанавливалось (ст. 19), что Республика Татарстан имеет свое гражданство. Основания, порядок приобретения и прекращения гражданства Республики Татарстан определяются Законом о гражданстве Республики Татарстан. Граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации - России.

В Конституции указывалось, что граждане республики могут иметь гражданство иных государств, условия осуществления которого определяются договорами и соглашениями Республики Татарстан с другими государствами. Граждане Республики Татарстан могут сохранить двойное гражданство или отказаться от него. Каждое лицо имеет право выбора гражданства и право изменять его. Лишение гражданства или права на изменение гражданства запрещается.

Конституция устанавливала (ст. 20), что все граждане республики имеют равные права и равные обязанности. Они имеют равное право на защиту со стороны государства, независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, политических взглядов, религиозных убеждений, рода и характера занятий, места жительства и иных обстоятельств. Всем гражданам Республики Татарстан гарантировались права и свободы, предусмотренные Конституцией республики, в соответствии с общепризнанными нормами международного права, а также международными договорами Татарстана. Каждому гражданину республики, находящемуся за ее пределами, гарантировалась правовая защита и помощь республики.

Согласно ст. 23 Конституции, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются всеми конституционными правами и свободами наравне с гражданами республики, если иное не предусмотрено законом. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется законами и международным договором Татарстана.

Таким образом, в Конституции Татарстана устанавливалось свое гражданство наряду с гражданством не только Российской Федерации, но и любого другого государства. Иными словами, речь шла и о так называемом совмещенном гражданстве, когда в рамках одного федеративного государства совпадают, совмещаются два гражданства, и о двойном гражданстве в его собственном смысле. Тем самым, кроме стремления обрести атрибуты государственного суверенитета, здесь отчетливо просматривалась тенденция к утверждению особого статуса республики в составе Российской Федерации, стремление обладать большей независимостью, чем другие республики.

Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия), принятая 4 апреля 1992 г., устанавливала (ст. 12), что Республика Саха (Якутия) имеет свое гражданство. Гражданин республики является гражданином Российской Федерации. Гражданином республики может быть человек по рождению или человек, постоянно проживающий на территории Республики Саха (Якутия), изъявивший на это желание и признающий Конституцию Республики Саха (Якутия).

В Конституции указывалось, что основание и порядок приобретения и утраты гражданства определяются Законом о гражданстве Республики Саха (Якутия).

Аналогичные положения содержались в конституциях и ряда других республик в составе Российской Федерации.

Таким образом, в этих республиках в отличие, например, от Татарстана проблемы гражданства решались традиционно и вполне легитимно. Это - позиция республик, удовлетворенных своими новыми экономическими и политическими возможностями и желавших сохранить связи с Россией.

Наконец, еще один правовой вариант гражданства иллюстрирует Конституция Чечни, в которой вообще не было никаких упоминаний о гражданстве Российской Федерации. Нетрудно предположить, что в этом случае институт гражданства рассматривался как один из способов отделения от России.

В соответствии с их конституциями в некоторых республиках были приняты законы о гражданстве *(209)

Так, 21 декабря 1992 г. Верховным Советом Республики Саха (Якутия) был принят Закон республики о гражданстве Республики Саха (Якутия). В нем указывалось (преамбула), что данный закон основывается на Конституции Республики Саха (Якутия) и устанавливает правовую основу взаимосвязи человека и государства в соответствии с принципами международного права и основами законодательства РФ, относящимися к гражданству и правам человека, определяет основания и порядок приобретения и утраты гражданства Республики Саха (Якутия).

В законе отмечается (ст. 1), что гражданство Республики Саха (Якутия) - неотъемлемая часть государственного суверенитета республики, определяющая принадлежность лица к государству, обусловливающая совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны Республики Саха (Якутия). Оно регулируется Конституцией, Законом о гражданстве и другими нормативными актами Республики Саха (Якутия), а также законами Российской Федерации по вопросам гражданства в части, не противоречащей Конституции республики и Закону о гражданстве.

Определяя принадлежность к гражданству Республики Саха (Якутия) (ст. 2), закон устанавливает, что гражданином республики может быть человек по рождению или человек, постоянно проживающий на территории республики, изъявивший на это желание и признающий Конституцию Республики Саха (Якутия). Гражданин Республики Саха (Якутия) является гражданином Российской Федерации. Гражданство Республики Саха (Якутия) приобретается и прекращается в соответствии с Законом о гражданстве. За лицом, являющимся гражданином Республики Саха (Якутия), не признается принадлежность к гражданству другого государства или республики в составе Российской Федерации за исключением принадлежности к гражданству Российской Федерации и случаев, предусмотренных межгосударственным договором. За лицами, родившимися на территории республики и покинувшими ее в силу различных обстоятельств, признается право иметь гражданство Республики Саха (Якутия).

В законе указывается (ст. 3), что граждане Республики Саха (Якутия) равны перед законом независимо от оснований приобретения гражданства, происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, возраста, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и вида занятий, места жительства и других обстоятельств. Гражданин республики не может произвольно быть лишен гражданства Республики Саха (Якутия) или права на изменение гражданства иначе как в случаях, предусмотренных Законом о гражданстве. Проживание гражданина Республики Саха (Якутия) за пределами республики, вступление в брак с лицом, не состоящим в гражданстве Республики Саха (Якутия), а также расторжение такого брака или изменение гражданства одного из супругов не влечет прекращения гражданства Республики Саха (Якутия). Прекращение гражданства Республики Саха (Якутия) допускается только по добровольному волеизъявлению гражданина республики в случаях, предусмотренных Законом о гражданстве.

Закон предусматривает защиту прав и интересов граждан Республики Саха (Якутия) (ст. 5). В нем записано, что Республика Саха (Якутия) защищает права и интересы своих граждан и осуществляет свое покровительство независимо от их местонахождения. Гражданин может обратиться в государственные органы, представительства и иные учреждения Республики Саха (Якутия), а также в официальные органы Российской Федерации за защитой его законных прав и интересов. Государственные органы Республики Саха (Якутия), представительства и иные учреждения республики, их должностные лица обязаны непосредственно или через официальные органы Российской Федерации содействовать тому, чтобы гражданам Республики Саха (Якутия) была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством Республики Саха (Якутия), Российской Федерации или государства их пребывания, положениями межгосударственных и международных договоров, международными обычаями, а также защищать их права и охраняемые законом интересы, и при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Республики Саха (Якутия).

Закон устанавливает (ст. 6), что документами, подтверждающими гражданство Республики Саха (Якутия), являются паспорт, удостоверение личности, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, признаваемые в Российской Федерации, в которых делается соответствующая запись о принадлежности лица к гражданству Республики Саха (Якутия).

Значительное место в законе отводится вопросам приобретения и восстановления гражданства. Гражданами Республики Саха (Якутия) признаются все граждане СССР, постоянно проживающие на территории республики на день вступления в силу Закона о гражданстве, признающие Конституцию и законы Республики Саха (Якутия), уважающие традиции и обычаи народов Якутии, если они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации (ст. 8).

В гражданство Республики Саха (Якутия) может быть принято дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста, не состоящее в гражданстве Республики Саха (Якутия), в соответствии с его ходатайством, если оно обязуется соблюдать Конституцию и законы республики, уважать традиции и обычаи народов Якутии; постоянно проживает на территории республики не менее 10 лет, имеет законный источник существования (ст. 13).

В законе устанавливаются основания для отказа в приеме в гражданство Республики Саха (Якутия) (ст. 14), регулируются вопросы восстановления в гражданстве республики (ст. 15); прекращения гражданства (разд. III); гражданства детей при изменении гражданства родителей и при усыновлении, установлении опеки и попечительства (разд. IV); полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства в республике (разд. V); порядок подачи заявлений и ходатайств по вопросам гражданства республики (разд. VI); исполнения решений по вопросам гражданства (разд. VII); применения международных договоров (разд. IX).

17 июня 1993 г. Верховный Совет РСФСР внес в Закон о гражданстве 1991 г. некоторые изменения и дополнения *(210) В связи с изменением наименования государства в названии и тексте закона слова "Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика" и "РСФСР" было решено заменить словами "Российская Федерация" в соответствующем падеже. Отменено положение закона, предусматривающее необходимость отказа от прежнего гражданства при желании приобрести российское гражданство, расширен круг бывших граждан СССР, имеющих права на приобретение гражданства в порядке регистрации, а также восстанавливаемых в гражданстве Российской Федерации, и т.д.

В Законе о гражданстве 1991 г. (п. "г" ст. 18) говорилось о том, что в порядке регистрации гражданство РСФСР приобретают граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу Закона о гражданстве заявляют о своем желании прибрести гражданство РСФСР. Федеральный закон от 6 февраля 1995 г. "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" *(211) "слова" в течение трех лет со дня вступления в силу" Закона о гражданстве заменил словами "до 31 декабря 2000 года."

12 декабря 1993 г. в Российской Федерации была принята новая Конституция, которая внесла существенные изменения в институт российского гражданства. В ней получил дальнейшее развитие принцип единого гражданства. Закрепив гражданство Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция определила, что оно является единым и равным независимо от оснований приобретения (п. 1 ст. 6). В ней нет упоминания о федеративном характере гражданства, а сами принципы федерации и гражданства изложены в разных статьях Конституции и составляют самостоятельные основы конституционного строя. Более того, закрепляя перечень субъектов Федерации и устанавливая важнейшие критерии их правосубъектности (ст. 5), Конституция не упоминает собственное гражданство среди атрибутов государственности республик в составе Российской Федерации, не говоря уже о других субъектах.

Таким образом, с момента принятия Конституции РФ 1993 г. в Российской Федерации устанавливалось только одно гражданство - гражданство Российской Федерации, а решение всех вопросов, связанных с гражданством в Российской Федерации, было отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71) *(212)

Однако все эти новеллы не нашли отражения ни в действующем законодательстве РФ и ее субъектов, ни в практике работы как федеральных, так и региональных органов государственной власти.

Так, принятый Верховным Советом Калмыцкой ССР - Хальмг Тангч 14 февраля 1992 г. Закон "О гражданстве Республики Калмыкия", в который с учетом положений Конституции РФ 8 февраля 1994 г. был внесен ряд изменений, устанавливал, что гражданство Республики Калмыкия - неотъемлемый атрибут ее государственного суверенитета, определяющий принадлежность лица к Республике Калмыкия, обусловливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны республики.

В Законе указывалось (ст. 1), что гражданство Республики Калмыкия основано на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека в соответствии с нормами и принципами международного права, Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, Конституции Республики Калмыкия. Гражданство Республики Калмыкия призвано обеспечить создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого ее гражданина, покровительство Республики Калмыкия гражданам республики, находящимся за ее пределами.

Закон устанавливал (ст. 2), что гражданами Республики Калмыкия являются лица, которые приобрели гражданство республики в соответствии с ним.

Законом регулировался порядок приобретения гражданства республики (разд. II), прекращения гражданства республики (разд. III). Он определял особые случаи изменения, сохранения или утраты гражданства (разд. IV), государственные органы республики, ведающие вопросами гражданства республики, и их полномочия (разд. V), порядок подачи и рассмотрения документов по вопросам гражданства республики (разд. VI), исполнения и обжалования решений по вопросам гражданства (разд. VII и VIII), а также применения международных договоров (разд. IX).

Этот закон был отменен 4 декабря 1995 г., а упоминавшийся ранее аналогичный закон Республики Саха (Якутия) действует и в настоящее время.

Как отмечалось выше, 18 января 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", согласно которому граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик, получали возможность приобрести гражданство в порядке регистрации, если они заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР до 31 декабря 2000 г. В п. "г" ст. 18 первоначального варианта закона говорилось о трех годах со дня вступления в силу Закона о гражданстве 1991 г., в течение которых эти граждане могут заявить о своем желании приобрести гражданство РСФСР.

Никаких других изменений в законодательство о гражданстве, вытекающих из действующей Конституции РФ, не вносилось. Более того, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов вели себя в вопросах гражданства таким образом, как будто этой Конституции вообще не существует.

Так, 3 августа 1994 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и и.о. премьер-министра Республики Башкортостан подписали Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан, в котором указывалось (ст. 3), что в ведении Республики Башкортостан находятся вопросы гражданства Республики Башкортостан *(213) Причем в преамбуле Договора говорилось о том, что при его заключении Российская Федерация и Республика Башкортостан, руководствовались, в частности, Конституцией РФ.

1 июля 1994 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и премьер-министр Кабардино-Балкарской Республики подписали Договор Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, в котором устанавливалось (п. "к" ст. 3), что в ведении Кабардино-Балкарской Республики находится "решение вопросов республиканского гражданства" *(214)

23 марта 1995 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и Председатель Правительства Республики Северная Осетия - Алания подписали Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания, в котором устанавливалось (п. 12 ст. 3), что в ведении Республики Северная Осетия - Алания находится решение вопросов республиканского гражданства в соответствии с законодательством о гражданстве Российской Федерации и Республики Северная Осетия - Алания *(215)

15 февраля 1994 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и премьер-министр Республики Татарстан подписали Договор о разграничении предметов ведения и временном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, в котором указывалось (п. 8 ст. II), что органы государственной власти Республики Татарстан решают вопросы республиканского гражданства *(216)

Таким образом, в Российской Федерации в области гражданства сложилось совершенно ненормальное положение, при котором практика деятельности как федеральных, так и региональных органов находилась в явном противоречии с Конституцией РФ. В значительной мере это объяснялось тем, что сам действующий Закон о гражданстве 1991 г. устарел и многие его положения не соответствовали ни Конституции, ни реалиям российского общества. Например, признание законом существования в России гражданства Российской Федерации и гражданства республик в ее составе (ч. 2 ст. 2) не только не согласовывалось с положениями Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации и верховенстве федеральных законов (ч. 1 и 2 ст. 4), о равноправии субъектов Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6), об отнесении вопросов гражданства к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71) и о праве Президента РФ решать вопросы гражданства (п. "а" ст. 89), но и приводило к разному толкованию вопроса о праве республик на установление своего гражданства, препятствовало утверждению единого и равного гражданства на всей территории страны.

4 мая 1997 г. Президент РФ внес в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", предусматривавший 25 различных изменений и дополнений, направленных на упорядочение решения вопросов российского гражданства, основанное на опыте его реализации. Однако законопроект не был принят Государственной Думой во втором чтении.

Следует сказать, что в нашей стране на выработку политики в сфере законодательства о гражданстве и на развитие самого законодательства о гражданстве существенное влияние оказывает политическая борьба. К сожалению, не прекращаются спекуляции чисто политического свойства вокруг проблемы гражданства и прав так называемого русскоязычного населения, что продиктовано скорее своекорыстными политическим интересами в борьбе за депутатские мандаты, чем желанием решить эти проблемы с учетом реалий сегодняшнего дня, найти оптимальный вариант их решения.

Свидетельство тому - принятый 5 марта 1999 г. Государственной Думой Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" *(217) Игнорируя тот очевидный факт, что соотечественниками во всем мире принято считать лишь лиц одной гражданской принадлежности, Государственная Дума, исходя из того, что Российская Федерация - правопреемник и правопродолжатель российского государства, Российской республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) и Союза Советских Социалистических Республик (СССР), а институт российского гражданства соотнесен с принципами непрерывности (континуитета) российской государственности, признала соотечественниками лиц, родившихся в одном государстве, проживающих либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии (п. 1 ст. 1).

Федеральный закон включал статью, посвященную вопросам гражданства в отношениях с соотечественниками (ст. 11). В ней указывалось, что в случае проживания гражданина Российской Федерации за рубежом его гражданство не прекращается. Лица, проживающие за рубежом, лишенные гражданства РСФСР, Российской Федерации или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве Российской Федерации, если они не заявят о своем нежелании признать это решение. Подданные российского государства, оказавшиеся за его пределами и лишенные гражданства РСФСР или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, и их потомки по прямой нисходящей линии приобретают гражданство Российской Федерации в порядке регистрации.

Закон устанавливал, что выходцам (эмигрантам), добровольно отказавшимся от гражданства Российской Федерации, гражданство Российской Федерации может быть предоставлено по их ходатайству в соответствии с законодательством РФ. Лицам, состоящим в гражданстве СССР, и потомкам соотечественников по прямой нисходящей линии, являющимся гражданами иностранного государства, может быть по их ходатайству предоставлено гражданство Российской Федерации на условиях и в порядке, установленных международными договорами Российской Федерации и законодательством РФ.

В законе говорилось о том, что принадлежность лиц, состоявших в гражданстве СССР, выходцев (эмигрантов) или потомков соотечественников по прямой нисходящей линии к гражданству иностранного государства или отсутствие такового не являются препятствием для их обращения в государственные органы Российской Федерации, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, о приобретении гражданства Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ. В нем также указывалось, что гражданами Российской Федерации признаются лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств. Лицо, проживающее за рубежом, может выйти из гражданства Российской Федерации на основании своего ходатайства или в порядке регистрации, если данное лицо выехало на жительство в иностранное государство в соответствии с законодательством РФ.

Малоимущие лица, состоявшие в гражданстве СССР, и выходцы (эмигранты) в соответствии с законом освобождались полностью или частично от уплаты государственной пошлины при подаче заявлений и ходатайств по вопросам гражданства Российской Федерации в государственные органы Российской Федерации, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством РФ *(218)

В этих условиях рабочей группой Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ был подготовлен проект федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", направленный на укрепление российской государственности, создание единого правового пространства, последовательное отражение интересов государства и личности при решении вопросов гражданства.

Дополнительным стимулом к подготовке нового законопроекта явилось также подписание Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве.

19 апреля 2002 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", законопроект которого был внесен Президентом РФ. 15 мая 2002 г. он был одобрен Советом Федерации, а 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ и 1 июля 2002 г. вступил в силу.

В Федеральном законе о гражданстве содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. В соответствии с ним (ст. 2) вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ним другими нормативными правовыми актами РФ.

Новый закон исходит из того, что гражданство Российской Федерации является единым и равным, независимо от оснований его приобретения. Этот принцип базируется на мировой практике федерализма, которая основана на отказе от возможности существования суверенного государства в составе другого суверенного государства. Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик в составе Российской Федерации является одной из наиболее важных гарантий государственной целостности России, поскольку он одновременно означает и отказ от закрепления в федеральной Конституции и права выхода любых субъектов Федерации из ее состава. "Подобная юридическая нерасторжимость, - указывает по этому поводу В.А. Ржевский, - есть главная черта федерации в ее классическом виде, предполагающая конституционную, а не договорную основу ее образования. Отсюда вытекает, что правосубъектность членов такой федерации не может претендовать на всю совокупность институтов классического государства. Интересно отметить, что еще Г. Еллинек обосновывал теорию федерации, не рассматривал ее субъекты в качестве суверенных государств, наделяя их чертами только автономных единиц" *(219)

Следует отметить, что при обсуждении проекта нового закона о гражданстве некоторые депутаты настаивали на необходимости предоставления республикам в составе Российской Федерации права иметь свое гражданство, рассматривая гражданство в качестве неотъемлемого признака всякой государственности и забывая о том, что гражданство является атрибутом только суверенного государства. Что же касается признаков государства вообще, то они, как известно, включают: территорию, население и власть, чем республики в составе Российской Федерации в полной мере располагают.

Как уже отмечалось, после принятия Конституции РФ были предприняты попытки воссоздания института гражданства в полном объеме в республиках в составе Российской Федерации на основе двусторонних договоров Российской Федерации с рядом своих субъектов о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Хотя возможность заключения таких договоров предусмотрена российской Конституцией, содержание некоторых из них в области гражданства явно выходило за рамки конституционной модели устройства современной России как конституционной федерации, поскольку в их положениях предусматривалось восстановление известной атрибутики республики, в том числе решение вопросов республиканского гражданства. "Очевидно, договор в условиях федерации, - утверждает В.А. Ржевский, - может использоваться лишь как дополнительное основание распределения (перераспределения) предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как основание объединения суверенных субъектов в новое государство, федерацию. Поэтому заключение таких договоров обязательно должно соотноситься с федеральной Конституцией" *(220)

Основой единства российского гражданства является закрепленное в Конституции РФ равноправие субъектов Федерации. К сожалению, официальное признание такого равноправия не сопровождается пока достаточными юридическими гарантиями такого статуса субъектов Федерации в их современном конституционном качестве. Конечно, все они наделяются Конституцией статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью, что выводит их из разряда административно-территориальных единиц. Однако сам по себе принцип равноправия субъектов еще не означает превращение России в полностью симметричную федерацию. Существенные различия между субъектами с точки зрения экономического потенциала, социальных и многих других критериев настолько велики, что Конституция не провозглашает федерации с одномерными субъектами. Она сохраняет их различный статус, закрепляя определенные гарантии против как сепаратизма, так и чрезмерной централизации, позволяющие учитывать сохранение различий в статусе субъектов федерации с одновременным сближением их политических прав.

"Одним из показателей такого сближения, - подчеркивает В.А. Ржевский, - служит равное обеспечение прав российских граждан на основе четкой региональной политики, включающей как внедрение бюджетного федерализма, так и дополнительных компенсационных механизмов для обеспечения равных условий жизни граждан в различных регионах. Но наряду с этим следует учитывать и факторы юридического равенства граждан независимо от территории их проживания. Предпосылкой для этого может стать только единое российское гражданство.

Введение института гражданства лишь в некоторых субъектах федерации - республиках явно нарушает равенство политических прав всех субъектов и может послужить стимулом для республиканизаторских устремлений в краях и областях, что таит в себе угрозу единству и целостности Российской Федерации.

Известно, что попытки преобразования ряда региональных субъектов в республики со своими конституциями, гражданством и иными атрибутами государства уже были и продолжают иметь место, что может повлечь за собой политико-экономическое обособление отдельных территорий. Преградой для этого должна стать устойчивая политика экономического, социального и культурного возрождения России, развернутая государственная стратегия достижения общественного и межнационального согласия в масштабах всей федерации. И одним из важных правовых инструментов для этого призвано стать единое российское гражданство как цементирующий фактор обеспечения всей полноты прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации" *(221)

В Законе о гражданстве 2002 г. устанавливается, что проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства Российской Федерации (п. 3 ст. 4). Этот принцип вытекает из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться, что закреплено в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ. Отрицание такого рода свободы при советской власти являлось грубым нарушением прав и свобод человека.

Таким образом, ни само по себе проживание за пределами Российской Федерации, ни его длительность не могут быть основанием для прекращения гражданства Российской Федерации. Таким основанием может быть лишь волеизъявление самого гражданина.

Согласно Закону 2002 г. (п. 4 ст. 4) гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его. Это принцип, закрепленный впервые в отечественной истории Законом о гражданстве 1991 г., уточняется с учетом того, кто и какого гражданства не может быть лишен в Российской Федерации (или права изменить свое гражданство). Так, если в Законе 1991 г. говорилось о том, что в Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство, то в Законе 2002 г. речь идет только о гражданине Российской Федерации, которого нельзя лишить ни гражданства Российской Федерации, ни права его изменения. В последнем случае имеется в виду право на прекращение в установленном порядке гражданства Российской Федерации и признание права приобрести иное гражданство в порядке, предусмотренном законодательством другого государства.

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 61) новый закон закрепляет принцип, согласно которому гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Тем самым устанавливаются важные гарантии защиты интересов российских граждан.

Первая гарантия - невозможность высылки - приобрела конституционный уровень еще 21 апреля 1992 г. Она родилась с учетом советского опыта выдворения из страны лиц, критически настроенных к правящему режиму. Демократизация страны, воцарение в ней подлинной свободы сняли вопрос о возможности использования этой дискриминационной меры, а также исключают возможность ее возникновения в будущем.

Вторая гарантия - невозможность выдачи другому государству. В отличие от Закона о гражданстве 1991 г., который фактически допускал такую выдачу "на основании закона или международного договора"(ч. 3 ст. 1), новый закон вслед за Конституцией РФ не содержит никаких условий возможной выдачи. Он просто запрещает ее.

Однако отказ от выдачи гражданина Российской Федерации не означает, разумеется, освобождения его от ответственности, если он совершил за границей преступление, предусмотренное российским законодательством. В этом случае гражданин Российской Федерации будет наказан в соответствии с действующими в России законами.

Другой аспект защиты интересов российских граждан закреплен в ст. 7 Закона 2002 г., в которой говорится, что гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации, предоставляется защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защитить их права и охраняемые законом интересы.

Согласно ч. 6 ст. 4 Закона 2002 г. Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Тем самым констатируется приверженность Российской Федерации международному принципу сокращения безгражданства в отношении лиц, проживающих на ее территории, что согласуется, в частности, с п. "б" ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве.

Закон закрепляет принцип двойного гражданства (ст. 6). В нем говорится, что гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 8 заключение или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц, а расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

Законом регулируются вопросы приобретения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства, отмена решений по вопросам гражданства, гражданство детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей, гражданство недееспособных лиц. Он определяет полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, регулирует производство по делам о гражданстве Российской Федерации, определяет порядок обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве и действий их должностных лиц, разрешения споров по вопросам гражданства Российской Федерации.

После принятия нового закона о гражданстве в процессе проводимого в стране обмена паспортов СССР образца 1974 г. на новые российские паспорта обнаружилось, что более 1 млн человек, приехавших в Россию после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, оказались в сложнейшей жизненной ситуации.

Эти люди приехали в Россию, жили и работали, участвовали в ее политической жизни. Многие из них служили в российской армии. Однако, не приобретя после переезда в Россию российского гражданства, они оказались лицами без гражданства *(222)

Сложившаяся ситуация нуждалась в принятии ряда мер по ее разрешению, включая и внесение соответствующих корректив в новый закон о гражданстве, которые также способствовали проведению нашей страной эффективной иммиграционной политики. Такие коррективы были внесены 11 ноября 2003 г. Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" *(223)

Таким образом, анализ российского законодательства о гражданстве постсоветского периода дает основание сделать вывод о том, что его развитие шло сначала по пути децентрализации этого института, а затем приобрело обратную тенденцию.

Если же оценивать развитие российского законодательства о гражданстве в целом, то можно сказать, что каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства, при этом каждый следующий нормативный правовой акт сохранял историческую преемственность по отношению к предыдущему *(224)