§ 2. Советское гражданство и его правовая регламентация

Наиболее существенные изменения института гражданства в России связаны с установлением в ней советской власти. Именно эта власть окончательно упразднила понятие "подданный" и заменила его понятием "гражданин".

Термин "гражданство" укоренился в советском законодательстве с первых дней советской власти. Начиная с обращения "К гражданам России" от 25 октября (7 ноября) 1917 г. *(147), в подавляющем большинстве законодательных актов употребляется термин "гражданство".

О гражданстве речь идет в Декрете о земле *(148) в приказе Верховному главнокомандующему генералу Духонину от 7 (20) ноября 1917 г. *(149) в декрете о сокращении численности армии от 10 (23) ноября 1917 г. *(150) в правительственном сообщении "Ко всем трудящимся и эксплуатируемым" от 28 ноября (11 декабря) 1917 г. *(151); в декрете о расторжении брака от 16 (29) декабря 1917 г. *(152) и многих других актах.

Правда, надо заметить, что в некоторых советских законодательных актах еще встречается и термин "подданство". Например, в ст. 4 Основного закона о социализации земли от 27 января (9 февраля) 1918 г. говорилось: "Право пользования землей не может быть ограничено: ни полом, ни вероисповеданием, ни национальностью, ни подданством" *(153) Однако, как отмечал Н.В. Миронов, "такого рода отступления следует понимать лишь как терминологическое несовершенство текста правовых актов тех лет, и отнюдь не какую-то попытку возродить понятие "подданство" *(154)

19 (23) ноября 1917 г. ВЦИК утвердил декрет "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" *(155) В нем указывалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упраздняются. Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и проч., титулы - княжеские, графские и проч.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждане Российской Федерации.

В декрете устанавливалось, что имущества дворянских сословных учреждений немедленно передаются соответствующим земским самоуправлениям, а имущества купеческих и мещанских обществ немедленно поступают в распоряжение соответствующих городских самоуправлений.

Согласно декрету все сословные учреждения, делопроизводство и архивы передавались немедленно в ведение соответствующих городских и земских самоуправлений, а все соответствующие статьи действовавших законов отменялись.

Уничтожив сословия и гражданские чины, советская власть провозгласила намерение положить конец угнетению нерусского населения и осуществить действительное и полное равенство граждан независимо от их национальности и расы. В опубликованной 2 (15) ноября 1917 г. советским правительством Декларации прав народов России *(156) указывалось на необходимость немедленно приступить к раскрепощению народов России, "освобождение которых должно быть проведено решительно и бесповоротно". В Декларации подчеркивалось, что Совет Народных Комиссаров решил положить в основу своей деятельности по вопросу о национальностях России следующие начала:

1) равенство и суверенность народов России;

2) право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства;

3) отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений;

4) свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.

Следуя этим началам, советская власть признала независимость Финляндии *(157), право на самостоятельное государственное существование Польши, Латвии, Эстонии и Литвы, Украины и Белоруссии.

Однако, отказавшись от сословного и национального неравенства, советская власть заменила их неравенством классовым. В Декларации трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским Съездом Советов 25 (12) января 1918 г., указывалось, что теперь, в момент решительной борьбы с эксплуататорами, им не может быть места ни в одном из органов власти. "Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их политическому представительству - Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов" *(158)

В Конституции РСФСР 1918 г. подчеркивалось, что "руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые пользуются ими в ущерб интересам социалистической революции" (ст. 23). В ней также указывалось, что, исходя из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика "предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства"(ст. 20). Все это являлось отражением так называемого пролетарского интернационализма, согласно которому российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения был ближе и роднее, чем собственный помещик или кулак.

Классовое неравенство наложило свой отпечаток не значительную часть последующего законодательства советской власти о гражданстве. Необходимо отметить еще одну характерную черту советского законодательства рассматриваемого периода о гражданстве: стремление сблизить трудящегося иностранца с советским гражданином, выражавшееся: а) в предоставлении трудящемуся иностранцу политических прав; б) в установлении упрощенного порядка приема в гражданство трудящихся иностранцев. Это объяснялось наличием в то время на советской территории больших масс иностранцев, попавших на эту территорию во время войны и революции, вполне советски настроенных и принадлежащих к пролетариату и крестьянству. Многие из них сражались в рядах Красной армии, и было неестественно не предоставить им те права, которыми пользовались их товарищи по оружию.

Каждая советская республика считала своими гражданами всех советских граждан, находившихся в ее пределах, и отличала граждан других республик от своих только в случае желания заинтересованного лица. В редких встречавшихся на практике случаях это выражалось в специальных отметках в удостоверявших личность документах в соответствии с циркуляром НКВД РСФСР 1921 г. *(159)

В развитии советского законодательства о гражданстве следует различать два периода: досоюзный, когда вопросы гражданства регулировались законодательными актами отдельных республик, и союзный, когда это регулирование производилось в основном актами союзной власти с дополнительными и развивающими актами союзных республик.

Первым законодательным актом, определившим порядок перехода иностранцев в советское гражданство, стал декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. *(160) "О приобретении прав российского гражданства" *(161) Докладчик по этому декрету требовал как единственного условия для принятия в советское гражданство признания этим лицом - будущим гражданином социалистической системы. Всякие затруднительные формальности должны были быть устранены *(162)

Согласно этому декрету каждый иностранец, проживавший в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, мог приобрести права российского гражданства. В исключительных случаях допускалось принятие в число российских граждан иностранцев, пребывающих за пределами РСФСР. Исходя из столь широких прав, предоставляемых иностранцам Конституцией РСФСР 1918 г., некоторые авторы ошибочно полагали, что понятие "иностранец"отживает. "Советская власть в ст. 20 Конституции, - утверждал А. Сабанин, - теоретически отменила понятие иностранца, признав у себя за всеми трудящимися, независимо от их подданства, политические права" *(163)

Декрет максимально облегчал переход иностранцев в советское гражданство. Однако практика его применения вскоре показала неполноту и недостаточность некоторых его положений. В связи с этим СНК РСФСР в развитие декрета ВЦИК от 1 апреля 1918 г. издал 22 августа 1921 г. новый декрет "О принятии иностранцев в российское гражданство" *(164), который имел целью предупредить проникновение в ряды советских граждан нежелательных и враждебных советской власти элементов. В частности, в соответствии с ним от лиц, принимаемых в советское гражданство, требовалась подписка о том, что они "обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией государственный строй РСФСР".

В декрете также содержались указания относительно гражданства детей в зависимости от изменения гражданства родителей.

Наконец, декрет лишал лиц, проживавших в РСФСР и принятых в ее гражданство, но не ликвидировавших своих отношений по гражданству с иностранным государством, "права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли" *(165)

Вопрос о выходе из гражданства оставался неурегулированным до 22 октября 1918 г., когда Кодекс законов об актах гражданского состояния РСФСР предоставил вступающим в брак лицам разного гражданства оптировать то или иное гражданство по их усмотрению: жена следовала гражданству мужа, и наоборот, при наличии согласия, выраженного на то брачующимися сторонами при заключении брака (ст. 103). Лишь три года спустя, 21 июля 1921 г., циркуляром НКВД РСФСР было установлено, что такая оптация должна отмечаться в выписи о заключении брака. В том же 1921 г. циркуляром НКВД РСФСР от 7 июля было допущено восстановление добрачного гражданства для женщины, вышедшей замуж за иностранца и затем разведшейся с ним или овдовевшей *(166)

В упомянутых актах решались, главным образом, вопросы о принятии иностранцев в советское гражданство и выходе из него *(167) Однако жизнь выдвигала необходимость разрешения и других вопросов. Важнейшим среди них и беспокоящим советскую власть в первую очередь был вопрос о гражданах страны, находящихся за рубежом.

К моменту Октябрьской революции за границей находилось немало русских подданных, выехавших туда в разное время и не собиравшихся возвращаться в Советскую Россию. Кроме того, после событий октября 1917 г. за границу бежало значительное число людей, враждебно настроенных к советской власти. Они пытались организовать свои силы и использовать их против советской власти.

Все эти лица, проживая за границей длительный срок и не получив соответствующих советских документов или не зарегистрировавшись в установленный срок в заграничных представительствах РСФСР, по мнению властей, фактически порвали связь с Россией. Именно поэтому и возник вопрос о лишении их гражданства, который был решен декретом СНК от 28 октября 1921 г. "О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей" *(168)

Надо сказать, что правотворческая деятельность РСФСР по вопросам гражданства не ограничивалась изданием только рассмотренных декретов. Условия того периода требовали разрешения многих других вопросов, связанных с взаимоотношениями РСФСР с внешним миром и с другими советскими республиками. Часть этих вопросов решалась посредством издания разного рода инструкций, циркуляров и разъяснений народных комиссариатов иностранных дел, внутренних дел и юстиции.

Оценивая советское законодательство о гражданстве 1917-1923 гг., советские исследователи отмечали обычно следующие его черты:

1. Оно отразило и закрепило завоевания Октябрьской революции, ликвидировавшей институт российского подданства и создавшей качественно новое советское гражданство, которое означало не только формальную принадлежность к государству, но и действительное участие большинства населения в осуществлении государственной власти.

2. В нем нашел отражение принцип интернациональной классовой солидарности, солидарности трудящихся всех наций. Это проявлялось как в том, что были уничтожены всякие привилегии и ограничения в связи с принадлежностью к той или иной национальности и расе, так и в том, что иностранцам-трудящимся были представлены одинаковые с советскими гражданами политические права и открыт для них широкий доступ в советское гражданство. Вместе с тем закон лишал этих прав так называемые эксплуататорские элементы, а определенные категории лиц, находившихся за границей, лишались даже права быть советскими гражданами. Таким образом, законодательство о гражданстве стало одним из средств, которым советская власть пользовалась для своего укрепления, а также для защиты от внутренних и внешних врагов.

3. Советское законодательство о гражданстве отражало полное равноправие полов, отменив существовавшее в царской России правило, согласно которому жена обязательно следует гражданству мужа.

4. Советские законы не устанавливали никаких цензов в качестве необходимого условия натурализации. Они допускали принятие в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей.

5. Законы не содержали также никаких ограничений прав натурализованных по сравнению с правами всех прочих граждан, тогда как в ряде других стран в тот период натурализованные на определенный срок, а в некоторых случаях и навсегда ограничивались в политических правах.

6. Советскому законодательству было чуждо деление людей на полноправных и неполноправных - на граждан и подданных, как это имело место тогда в некоторых зарубежных странах, особенно колониальных *(169)

Несмотря на некоторое преувеличение, содержащееся в этих оценках, а также игнорирование очевидных недостатков законодательства рассматриваемого периода в духе господствовавших тогда доктрин, можно тем не менее утверждать, что советское законодательство было действительно более демократичным в ряде отношений, чем аналогичное законодательство многих зарубежных стран.

Следует отметить, что законодательство РСФСР оказывало заметное влияние на развитие законодательства о гражданстве других советских республик. Например, в Украинской ССР после победы советской власти заимствование правовых норм РСФСР происходило в основном тремя путями: а) непосредственное действие законодательных актов на территории Украины; б) воспроизведение законодательного акта РСФСР в законодательстве УССР; в) принятие самостоятельного нормативного акта под влиянием правовых актов РСФСР *(170)

Дальнейшее развитие советского законодательства в области гражданства было связано с образованием Союза ССР.

Создание единого союзного государства потребовало унификации юридических норм, регулировавших в союзных республиках вопросы гражданства, а также решения ряда других вопросов, возникших в новых условиях: регламентировать вопросы союзного гражданства и определить полномочия органов Союза ССР и союзных республик в области гражданства.

Юридической базой решения этих вопросов стала Конституция СССР 1924 г. Она установила для всех граждан союзных республик единое союзное гражданство (ст. 7), а также отнесла к ведению Союза ССР в лице его верховных органов власти "основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев"(п. "х" ст. 1).

29 октября 1924 г. 2-я сессия ЦИК СССР второго созыва утвердила Положение о союзном гражданстве *(171) Оно установило в соответствии с Конституцией СССР единое союзное гражданство, сохранив в то же время и гражданство отдельных союзных республик. В этом, по мнению законодателя, нашло свое выражение подлинное единство СССР как союзного государства при сохранении государственного суверенитета союзных республик.

Обосновывая такое сочетание союзного и республиканского гражданства, Г.В. Чичерин в докладе Наркоминдела СССР о союзном гражданстве на 2-й сессии ЦИК СССР второго созыва говорил: "Нам нужно найти компромисс между государственным единством и партикуляризмом отдельных частей Советского государства. Перед нами много исторических примеров такого рода компромиссов.

Буржуазное государство, не ставящее перед собою тех целей и идеалов, которые одушевляют Советское государство, ту же самую задачу разрешает только с точки зрения потребностей государственной власти. Необходимо примирить единство государственной власти союзного государства, или союза государств, с партикуляризмом, т.е. с требованиями отдельных его частей. И прежде всего перед нами пример старой, бисмарковской, дореволюционной Германии, когда наряду с имперским гражданством существовало вполне развитое гражданство отдельных составных частей германского союза государств: Бавария, Саксония, Гессен и т.д. имели до такой степени оформленное и законченное гражданство, что гражданин Баварии не имел политических прав в Пруссии, Саксонии и в других местных государствах; требовалась сложная процедура перехода из одного гражданства в другое: из баварского - в гессенское и т.д., причем были известные ограничения. Не всякий баварец мог приобрести гражданство Саксонии.

Годится ли для нас этот пример? Очевидно, совершенно не годится, ибо у нас, в противоположность режиму бисмарковской Германии, всякий союзный гражданин во всех союзных республиках на всем протяжении союзного государства обладает полнотой всех прав. Всякий советский гражданин имеет все права и все обязанности советского гражданина в том месте, где он проживает.

Германский пример, таким образом, для нас совершенно не подходит. Он не подходит также и потому, что самый принцип доведенного до полного развития партикуляризма для нас нежелателен и вреден. Даже теперь, когда новая германская конституция, Веймарская конституция, покончила с этой обособленностью гражданства отдельных германских государств, тем не менее пережитки партикуляризма настолько сильны, что, как вы помните, в Баварии могло быть правительство монархическое по своей программе в республиканской Германии, причем оно даже грозило отделением на почве своих монархических идеалов. Возможно ли, чтобы у нас было в Донской области правительство Краснова или на Украине правительство Петлюры? Очевидно, невозможно. Так что самый тип государства, базирующегося на соединении государств с резко выраженным партикуляризмом, для нас не подходит. Веймарская конституция покончила с этой обособленностью гражданства, и она постановляет: "Общегерманское гражданство и гражданство отдельных государств приобретается и утрачивается согласно постановлению общегерманского закона. Всякий гражданин отдельного государства есть тем самым общегерманский гражданин. Каждый немец в любом государстве внутри общегерманского государства имеет те же права и обязанности, как и гражданин этого местного государства".

Таким образом, даже Германия покончила с тем типом обособленных законченных государств, который отличал прежнюю, бисмарковскую Германию.

Противоположный бисмарковской Германии тип - американская конструкция, которую мы находим в американской Конституции 1787 года, созданной Джорджем Вашингтоном: "Все родившиеся в Соединенных Штатах являются гражданами Соединенных Штатов и гражданами того штата, где они имеют место жительства, причем каждый штат обязан рассматривать гражданина другого штата, как своего собственного гражданина, и конгресс имеет право издавать единые для всей территории Соединенных Штатов правила натурализации". Вот эта стройная и легкая система, которую с первого дня существования Американских Соединенных Штатов провел Джордж Вашингтон, хотя в то время Соединенные Штаты создались из отдельных колоний, существовавших раньше как отдельные государства, подчиненные сначала Англии и потом объявившие свою независимость.

Когда мы перейдем к той задаче, которая стоит перед нами, то мы увидим, что имеется несколько и даже довольно много различных подходов. В процессе того чрезвычайно пространного обсуждения, которое велось в целом ряде разнообразных учреждений и комиссий, выявилось несколько совершенно различных точек зрения на этот вопрос.

Одна точка зрения такова: существует единое союзное гражданство; каждый союзный гражданин обладает всеми правами и всеми обязанностями на территории каждой союзной республики. Ввиду этого республиканское гражданство не имеет никакого юридического содержания. Если гражданин РСФСР выехал в другую республику, он там обладает абсолютно всеми правами, исполняет все обязанности, как если бы он был гражданином этой другой республики. Если у него имеется какое-нибудь имущество, предприятие, то они регулируются законами той союзной республики, где они находятся, так что, как он назовет себя, - это все равно: он может себя назвать российским гражданином, украинским гражданином, - это не имеет никакого юридического значения, потому что на его правах и обязанностях это нисколько не отражается. Поэтому достаточно, поскольку тот или иной союзный гражданин хочет зафиксировать свое происхождение, чтобы в каких-нибудь его документах было отмечено, что он является лицом российского происхождения или украинского происхождения и т.д. Это понятие имеет содержание сантиментальное, но не юридическое. Это - одна точка зрения.

Другая точка зрения, которой держалась одна из комиссий, в которой я принимал активное участие, применила к нашему Союзу тот принцип, который установлен в Америке и о котором я вам только что говорил, т.е. что гражданство определяется по месту жительства. Это вторая точка зрения гласит так: "Точно так же, как некогда на II съезде партии было установлено, что всякий член партии является непременно членом какой-нибудь местной организации, и он является членом партии постольку, поскольку он есть член какой-нибудь организации, точно так же неотделимо гражданство Союза и гражданство союзных республик, причем каждый союзный гражданин выполняет свои обязанности и пользуется своими правами там, где он живет.

Что такое республиканское гражданство? Это есть участие в государственной власти союзной республики, участие в выборах на Съезды Советов, использование политических прав в данной республике. Точно так же обязанность по отношению к союзной республике - это есть несение воинской повинности, происходящее по месту жительства, и других связанных с пребыванием в данном месте обязанностей. Таким образом, все права и обязанности связываются с местом жительства данного советского гражданина. В результате получается чрезвычайно стройно проработанная система. Всякий союзный гражданин выполняет определенные обязанности по отношению к той республике, в которой он живет, и пользуется определенными правами в этой республике. Поэтому так же, как это было высказано в американской конституции, всякий советский гражданин, гражданин Союза является в то же время, как нечто неотделимое, гражданином той союзной республики, где он имеет место пребывания.

Далее, мы имеем перед собой точки зрения противоположного характера. Имеется такая система подхода к данному вопросу, согласно которой все юридические операции совершаются в пределах республиканского гражданства; происходит выход из гражданства одной союзной республики и вхождение в гражданство другой союзной республики; иностранный гражданин должен принять гражданство какой-нибудь союзной республики и только таким путем он принимает советское гражданство и тем самым гражданство Союза, т.е. все юридические операции связываются с гражданством отдельной союзной республики, и только в отдельных случаях вмешивается центральная союзная власть для тех или других актов.

Наконец, последняя точка зрения, которую можно назвать полным господством партикуляризма, заключается в том, что союзное гражданство есть только как бы привеска, что все абсолютно юридические операции связываются с гражданством союзной республики - словом, перед нами четыре, а в будущем шесть отдельных государств, которые механически связаны не в форме союзного государства, как говорится в Конституции, а в форме Союза государств, причем, если за границей какой-нибудь бывший россиянин желает принять советское гражданство, то он непременно должен сделаться российским, украинским, кавказским или белорусским гражданином и только в качестве такового приобретает сегодня гражданство. Перед лицом внешнего мира фигурируют исключительно граждане отдельных государств, отдельных союзных республик, все юридические процедуры связываются только с отдельными союзными республиками, и союзное гражданство является только привеском к гражданству отдельных союзных республик. Эта четвертая точка зрения есть полное господство партикуляризма, полное господство локальной точки зрения над универсальной общей точкой зрения Советского государства с его исторической миссией.

Между этими различными точками зрения происходят, конечно, компромиссы, и из тех разнообразных инстанций, через которые этот закон проходит, выходят различные компромиссы, не всегда удачные. Например, в одном из таких законопроектов, которые проходят перед нами, были выдвинуты одновременно два противоположных принципа, т.е. в одной статье было сказано, что гражданство республики определяется по месту жительства, а в другой статье этого же закона было сказано, что гражданство той или другой республики определяется рождением, причем тут же была статья о том, что, если отец принадлежит к одной союзной республике, а мать - к другой, то принадлежность детей к той или другой республике должна определяться соглашением между родителями. И когда спросишь: а в случае отсутствия соглашения, кто же будет определять, к какой союзной республике будут принадлежать дети, - на это никакого ответа нельзя было получить. Это является примером того, насколько можно запутаться, если мы начнем создавать сложные понятия и захотим создать целую структуру взаимоотношений между гражданством различных союзных республик, со всей системой перехода из одной в другую, с системой определения гражданства детей в случае различного гражданства родителей. Тот проект, который был принят Союзным Совнаркомом, заключает в себе значительный компромисс в сторону партикуляризма, больший компромисс, чем тот, который заключается в системе определения республиканского гражданства по месту жительства. Но, конечно, этот проект далеко не доходит до таких пределов, как точки зрения третья и четвертая, о которых я вам раньше говорил.

Проект Союзного Совнаркома начинает с установления общего принципа, который текстуально заключается в нашей Конституции: "Для граждан советских социалистических республик устанавливается единое союзное гражданство"(ст. 7 Конституции). Но затем Союзный Совнарком идет сейчас же навстречу тем реальным людям, среди которых наше государство оперирует, идет навстречу стремлениям людей, которые, живя на местах, являются носителями тех бытовых особенностей, с которыми мы считаемся. И сейчас же говорится: "Гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и Конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает". И так, здесь устанавливается принцип неотделимого союзного гражданства и республиканского гражданства, причем эта статья исходит из республиканского гражданства, устанавливая вслед за тем, что гражданин всякой другой союзной республики имеет полностью все права и обязанности, и что, таким образом, как права, так и обязанности всякого союзного гражданина устанавливаются местом его пребывания" *(172)

Положение о союзном гражданстве 1924 г. разрешило ряд конкретных вопросов: кто признается гражданином СССР, о гражданстве при вступлении советских граждан в брак с иностранцами; о гражданстве детей при изменении гражданства родителей; о принятии иностранцев в гражданство СССР; о восстановлении гражданства; об утрате гражданства.

Оценивая это Положение в целом, Г.В. Чичерин подчеркивал: "Данное "Положение" заключает в себе основные начала законодательства в такой области, где жизнь еще не сказала своего последнего слова. Некоторые детали будут регулироваться в порядке инструкций, другие детали будут разрабатываться в процессе дальнейшего выявления требований самой жизни, и поэтому для данного момента решено ограничиться этим "Положением", заключающем в себе все основные принципы в этой области. Но я должен отметить, что это не есть только тезисы, это не только директивы, - это есть действующий закон, это есть, как гласит заголовок, "Положение о союзном гражданстве". В нашей Конституции говорится, что вопрос об отношениях между союзным гражданством и правами иностранцев должен определяться основным законодательством Союза. Это есть основное законодательство, но к этому основному законодательству могут присоединиться и дополнительные законодательства союзных республик, причем перед нами в данном случае не тезисы и директивы, а действующий закон. Таким образом, если этот закон отличается некоторой краткостью и суммарностью, то это скорее является для него положительным качеством. Это есть основное законодательство, а не исчерпывающее законодательство: в нем самом предусматривается его дальнейшее развитие, и Конституция, предусматривая издание этого "Положения", как основного законодательства, тем самым предусматривает возможность его развития в союзных республиках путем дополнительного законодательства, которое будет проводиться в них. Но все то законодательство, которое будет проводиться в союзных республиках по этому вопросу, должно строжайшим образом сообразоваться с основным "Положением", принятым в союзном порядке для всего Союза" *(173)

Положение 1924 г. сыграло важную роль в развитии советского законодательства о гражданстве. Оно устранило разнобой в республиканском законодательстве по некоторым вопросам гражданства, разрешило ряд новых вопросов. Однако оно не было свободно от некоторых недостатков, неясностей и пробелов. В частности, излишней сложностью отличалась система установления гражданства рождением, не было достаточной четкости в регламентации взаимоотношений органов Союза и союзных республик при разрешении вопросов о приобретении и утрате гражданства и т.д.

Эти недостатки и пробелы были устранены в новом Положении о гражданстве СССР, утвержденном постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июня 1930 г. *(174) Оно внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства рождением и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей.

Положение 1930 г. значительно расширяло полномочия союзной власти в области гражданства. Помимо общего порядка, Положение допускало приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Кроме того, в соответствии с ним гражданину СССР, являющемуся гражданином той союзной республики, в пределах которой он постоянно проживает, предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если он считал себя связанным с ней по национальности или происхождению.

Во всем остальном Положение 1930 г. почти полностью повторяло Положение 1924 г.

22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР *(175), вносившее некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, выхода из него в упрощенном порядке и восстановления в гражданстве.

В период действия Положения о союзном гражданстве 1924 г. и в значительной мере в связи с этим Положением в РСФСР был принят ряд законодательных актов, в частности, новый кодекс о браке, семье и опеке от 19 ноября 1926 г., содержавший нормы о приобретении гражданства РСФСР и СССР при рождении и нормы о возможности изменения гражданства в упрощенном порядке при заключении брака; декрет ВЦИК от 1 февраля 1926 г. о порядке вступления в гражданство РСФСР *(176) и постановление СНК РСФСР о пересмотре прав и обязанностей местных органов в области гражданства *(177)

Кроме того, в этот период были изданы декрет ВЦИК от 16 марта 1925 г. о предоставлении ЦИК Карельской республики права персональной амнистии карельским беженцам, находящимся в Финляндии *(178), а также декрет ВЦИК от 2 июля 1924 г. об утверждении якутской амнистии, применяемой к якутским эмигрантам в Китае *(179). Эта амнистия была дана 1 мая 1924 г. ЦИК Якутской автономной ССР. 5 апреля 1924 г. ЦИК автономной республики немцев Поволжья дал амнистию эмигрантам из немцев Поволжья, не выступавших активно против советской власти, при условии регистрации их в советских полпредствах к 1 октября 1924 г. *(180)

Все эти амнистии, как и раньше, восстанавливали воспользовавшихся ими лиц в правах советского гражданства.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 января 1925 г. гражданства СССР были лишены: а) лица, не воспользовавшиеся амнистией для рядовых солдат белых армий и участников контрреволюционных восстаний; б) не зарегистрировавшиеся в установленные сроки находящиеся за границей бывшие военнопленные и интернированные царской и Красной армий *(181)

Кроме того, в рассматриваемый период был принят ряд других союзных актов, связанных с гражданством. К их числу относится Консульский устав от 8 января 1926 г., который предоставил советскому консулу право возбуждать вопрос о лишении гражданства лиц, отказавшихся по требованию консула вернуться из-за границы, а также Основные начала уголовного законодательства СССР от 31 октября 1924 г., предусматривавшие возможность лишения советского гражданства по приговору суда.

16 января 1925 г. IV Пленумом Верховного Суда СССР было разъяснено, что постановление Президиума ЦИК СССР о восстановлении тех или иных эмигрантов в правах гражданства не может рассматриваться как одновременный акт частной амнистии, если оно последовало в ответ на ходатайство только о восстановлении в правах гражданства без указания просителем совершенных им преступлений и просьбы об амнистии за них.

Принятая в 1936 г. Конституция СССР обусловила необходимость пересмотра действовавшего законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новой Конституцией.

В апреле 1938 г. Президиум Верховного Совета СССР поручил СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета проект закона о гражданстве СССР. Доклад Н.А. Булганина о проекте нового закона, сделанный 17 августа 1938 г. от имени СНК СССР, был заслушан на заседании 2-й сессии Верховного Совета СССР, а 19 августа, после обсуждения его в Совете Союза и Совете Национальностей, законопроект, принятый обеими палатами, приобрел силу закона *(182)

Новый закон, сохраняя единое союзное гражданство (ст. 1), а также и самостоятельное гражданство союзных республик, по-новому определил, кто является гражданином СССР.

Так же, как и все предыдущие советские законы, Закон 1938 г. не предусматривал никаких особых затруднительных условий для принятия иностранцев в гражданство СССР, что, конечно, не означало безразличного отношения к личности того, кто пожелает приобрести советское гражданство. "Чтобы получить гражданство Советского Союза, - говорил в своем докладе Н.А. Булганин, - нужно быть достойным этой чести. При рассмотрении ходатайств о принятии в советское гражданство будут учитываться все обстоятельства - где и сколько времени живет заявитель, в СССР или за границей, какова его связь со страной, гражданином которой он является, и, главное, каковы основания для того, чтобы предоставить ему гражданство Союза Советских Социалистических Республик" *(183)

Закон внес существенные изменения в порядок принятия в гражданство СССР и выхода из него.

До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Новый союзный Закон о гражданстве СССР ничего не говорил о политических правах иностранцев. Таким образом, иностранцы в СССР, к каким бы социальным категориям они ни принадлежали, уже не пользовались политическими правами. Отныне иностранец мог получить такие права лишь после того, как он станет гражданином СССР.

Последняя статья закона вводила новое, отсутствовавшее в прежнем советском законодательстве состояние безгражданства. К числу лиц без гражданства закон относил тех, кто проживал на территории СССР, но не являлся гражданином СССР и в то же время не имел доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству.

Прежние законы о гражданстве устанавливали, что каждый проживающий в СССР, кто не имел таких доказательств или чья принадлежность к гражданству иностранного государства не была доказана помимо него, считался гражданином СССР. "Находятся, однако, люди, - писал по этому поводу Д.А. Гайдуков, - которые не только не могли, но и не хотели доказывать свое иностранное гражданство, если это им было выгодно. Но если даже это не удавалось доказать помимо них, то и тогда один только факт такой недоказанности меньше всего мог служить основанием для приобретения ими советского гражданства, ибо далеко не каждый из них был этого достоин" *(184)

Закон 1938 г. внес полную ясность в этот вопрос. Отсутствие доказательства иностранного гражданства не делало человека гражданином СССР. Наконец, новый закон знаменателен еще и тем, что в нем впервые употреблен термин "советское гражданство", тогда как в прежних законодательных актах говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, союзном гражданстве, гражданстве союзных республик. Употреблением этого термина, давно уже использовавшегося в научной литературе, законодатель стремился подчеркнуть монолитность гражданства союзных республик, повсеместно являющегося единым советским гражданством Союза ССР.

Следующим шагом в развитии института советского гражданства явился Закон о гражданстве СССР 1978 г. *(185)

Разработка нового закона о гражданстве предусматривалась постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. "Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР". Согласно утвержденному постановлением плану организации законодательных работ подготовка закона была поручена Комиссиям законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР с участием Министерства юстиции СССР, Министерства внутренних дел СССР, Министерства иностранных дел СССР, Комитета государственной безопасности СССР, Верховного Суда СССР и Прокуратуры СССР.

Потребность в новом нормативном акте по вопросам гражданства возникла прежде всего потому, что значительно устарел ранее действовавший Закон о гражданстве. В своем представлении в Президиум Верховного Совета СССР Комиссии законодательных предположений указывали, что Закон 1938 г. не регулировал всех возникающих в практике вопросов гражданства. Они исходили из того, что за прошедшее после принятия Закона 1938 г. время существенно изменилась общественная жизнь Советского Союза, его международное положение *(186)

Закон 1978 г. несет на себе черты внешних демократических изменений, характерных для эпохи так называемого развитого социализма *(187)

Новый закон заменил Закон о гражданстве 1938 г., состоявший всего из восьми статей, который уже не охватывал многих отношений по вопросам гражданства, возникавших на практике. Он неоднократно дополнялся различными нормативными актами, в том числе инструкциями министерств и ведомств, регулирующими некоторые важные отношения, которые должны были регулироваться законом.

При подготовке нового закона о гражданстве ставилась задача охватить все вопросы гражданства, требующие законодательного регулирования. В нем воспроизводились соответствующие положения Конституции СССР 1977 г., были учтены оправдавшие себя на практике положения действовавшего ранее законодательства о гражданстве, а также сложившаяся практика в этой области. Подготовка проекта осуществлялась на широкой основе. В ней участвовали депутаты Верховного Совета СССР, заинтересованные министерства и ведомства, Президиумы Верховных Советов союзных республик, представители юридической науки *(188)

Закон о гражданстве СССР 1978 г. состоял из преамбулы и шести разделов, включающих 29 статей. Первый раздел "Общие положения" содержал основные, наиболее принципиальные положения по вопросам гражданства СССР, вытекающие из Конституции СССР. Закон включал новую норму, касающуюся равного гражданства. В нем говорилось: "Гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения" (ст. 1). На первый взгляд, может показаться, что в этой статье речь шла о равноправии граждан. Однако на самом деле законодатель тем самым старался подчеркнуть, что в Советском Союзе нет разных категорий гражданства, т.е. разных степеней "принадлежности" человека к своему государству. Корни этого положения вели к декрету об уничтожении сословий и гражданских чинов от 23 ноября 1917 г., которым было установлено равное гражданство для всего населения России *(189)

Принятый закон по-новому определял основания приобретения гражданства СССР. Он содержал новые положения относительно детей лиц без гражданства.

В отличие от Закона 1938 г., в котором очень кратко говорилось о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей и совсем не регулировался вопрос о гражданстве детей в случае усыновления, в Законе о гражданстве 1978 г. этим вопросам посвящался целый раздел, состоявший из шести статей и отражавший сложившуюся в СССР практику по указанным вопросам. Закон содержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство. Если в Законе 1938 г. говорилось, что иностранцы принимаются в гражданство СССР "независимо от их национальности и расы", то Закон 1978 г. содержал иную формулировку: "независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства", что отражало сложившуюся в СССР практику.

В новом законе был более полно урегулирован и несколько изменен порядок приема в советское гражданство. Закон 1938 г. говорил только о порядке приема в гражданство СССР иностранцев и не упоминал о приеме лиц без гражданства. На практике лица без гражданства при приеме в советское гражданство приравнивались к иностранцам. Эта практика нашла отражение в новом законе (ст. 15), в котором четче разграничена компетенция Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в вопросах приема в советское гражданство.

Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР. Правда, этот институт нельзя было считать полностью новым. Президиумом Верховного Совета СССР был издан ряд указов о восстановлении в гражданстве СССР, однако они носили эпизодический характер. После принятия Закона 1978 г. институт восстановления в гражданстве стал постоянным институтом советского права.

Наконец, Закон о гражданстве 1978 г. содержал статью о международных договорах СССР, необходимость которой была обусловлена тем, что по вопросам гражданства имелось немало международных договоров, участником которых был СССР. Эта статья была сформулирована точнее аналогичных статей в других законодательных актах СССР, в которых говорилось о "международных договорах и соглашениях". Дело в том, что "международные договоры" - родовое понятие, которое включает все возможные наименования договоров: соглашения, конвенции, пакты, протоколы и т.д.

23 мая 1990 г. был принят новый Закон СССР "О гражданстве СССР". *(190) Как отмечалось в докладе Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, необходимость его принятия была вызвана рядом важных причин. Одна из них - это устранение и предотвращение тех негативных явлений, которые были связаны с вопросами утраты и лишения гражданства СССР. "Это вопросы, - указывалось в докладе, - которые касаются отношения нашего общества к свободе советского гражданина и которые связывают советского человека со своей Родиной". Вторая - это вопрос о межнациональных отношениях, об определении своего отношения как к федеральным началам, которые определяют статус советского гражданина, так и к тем началам, которые относятся к ведению союзных и автономных республик. И, наконец, третья - это вопрос о выполнении международных пактов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданах и политических правах, которые мы подписали и обязались согласно Венским соглашениям неуклонно проводить в жизнь *(191)

Все это нашло отражение в новом законе. Правда, вначале речь шла только о внесении изменений в Закон о гражданстве СССР 1978 г. Однако в результате проделанной работы появились 24 новые статьи и было признано целесообразным говорить о новом Законе СССР о гражданстве СССР.

Новый закон впервые в практике советского законодательства содержал официальное определение гражданства СССР. В его преамбуле также закреплялось, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство.

В законе давалось развернутое определение равного гражданства. Внем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политического и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности и других обстоятельств. Закон устанавливал, что равноправие граждан СССР обеспечивается Союзом ССР, союзными и автономными республиками во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.

Закон содержал характеристику гражданства союзной и автономной республики. В нем говорилось, что гражданство союзной, автономной республики определяется законом о гражданстве соответственно союзной, автономной республики. Каждый гражданин союзной или автономной республики на территории союзной или автономной республики пользовался равными правами с ее гражданами и нес равные с ними обязанности.

Была существенно расширена статья прежнего закона, посвященная защите государством граждан СССР за границей. В новой редакции статьи (ст. 9) говорилось о том, что граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства. Советское государство, его дипломатические представительства и консульские учреждения, а также их должностные лица обязаны принимать меры к тому, чтобы граждане СССР имели возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являлись СССР или союзные республики и государство пребывания, и международными обычаями, в установленном законодательством порядке защищались их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимались меры для восстановления нарушенных прав советских граждан.

Глава прежнего закона, посвященная утрате гражданства СССР, была переименована в главу о прекращении гражданства СССР, в которой содержалась норма (ст. 22), посвященная утрате гражданства СССР как одного из видов прекращения гражданства.

В новый закон была включена специальная глава, посвященная органам, принимающим решения по вопросам советского гражданства, в которой говорилось о полномочиях Президента СССР, Президиума Верховного Совета союзной республики или высшего государственного должностного лица союзной республики, Президиума Верховного Совета автономной республики или высшего государственного должностного лица автономной республики, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел СССР, министерств иностранных дел союзных республик, советских дипломатических представительств и консульских учреждений.

Закон предусматривал создание Комиссии при Президенте СССР по вопросам гражданства, на которую возлагалось предварительное рассмотрение вопросов гражданства (ст. 43).

В закон были включены также главы, посвященные исполнению решений по вопросам гражданства СССР и обжалованию решений по вопросам гражданства. В первой из них говорилось об органах, исполняющих решения по вопросам гражданства, о выдаче паспортов и видов на жительство, а также о контроле за исполнением решений по вопросам гражданства, во второй регулировались вопросы, связанные с обжалованием решений по вопросам гражданства, а также неправомерных действий должностных лиц по вопросам гражданства.

Последний союзный Закон о гражданстве был продуктом соответствующей эпохи - так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты этого периода, характеризующиеся особенностями политической диктатуры и идеологического прессинга.

В советской правовой литературе неоднократно подчеркивалось, что природа такого сложного феномена, как гражданство, в полной мере выявляется при раскрытии принципов советского гражданства, которые закреплены в законодательстве о гражданстве и цементируют гражданство как определенное политико-правовое явление, создают прочное единство всех его сторон и граней, характеризуют его социальную сущность, помогают лучше понять и само содержание законодательства о гражданстве.

Некоторые из этих принципов сформулированы в статьях законов о гражданстве, а некоторые просматриваются в содержании норм, вытекают из важнейших положений, предопределяются природой гражданства, составляют его идейную основу.

В.С. Шевцов, основываясь на анализе советского законодательства о гражданстве, принятого за годы советской власти вплоть до начала 70-х годов прошлого столетия, делал вывод, что к числу принципов советского гражданства относятся: принцип, согласно которому советское гражданство выступает как правовое средство выражения, закрепления и реализации государственного суверенитета; принцип единства советского гражданства, а также принцип, согласно которому советское гражданство выступает как правовое выражение органического единства интересов личности, общества и государства. Он считал, что раскрытие принципа советского гражданства, связанного с государственным суверенитетом, непосредственно вытекает из понятия государственного суверенитета. Этот автор выделял два основных аспекта в плане соотношения гражданства и государственного суверенитета. С одной стороны, полагал он, государственная власть, устанавливая общий правопорядок в государстве, определяет и правовое положение своих граждан. Верховенство государственной власти осуществляется в этом случае посредством установления в государстве гражданства. С другой стороны, принадлежность к гражданству социалистического государства предполагает участие граждан в осуществлении самой государственной власти, т.е. в реализации государственного суверенитета.

При рассмотрении советского гражданства в плане соотношения его с государственным суверенитетом В.С. Шевцов предлагал исходить из следующих основных положений:

наличие своего гражданства служит существенным признаком всякого государства;

регламентация вопросов гражданства является важнейшим суверенным полномочием государства;

положение гражданина в международном правовом общении связано с реализацией принадлежащего государству суверенитета.

Что касается автономных республик, входивших в состав некоторых союзных республик на автономных началах и не обладавших суверенитетом, то В.С. Шевцов полагал, что гражданство автономных республик представляет собой одно из важнейших государственно-правовых средств осуществления государственного самоуправления нации и тем самым выражает, реализует и гарантирует суверенитет этой нации.

Обладание лицом двойным или множественным гражданством В.С. Шевцов считал нарушением государственного суверенитета, поскольку тем самым подрывается основополагающий принцип гражданства - осуществление полной юрисдикции суверенной государственной власти над своими гражданами.

По мнению В.С. Шевцова, ни один международный орган или организация не правомочны решать вопросы, связанные с гражданством, так как они составляют исключительную компетенцию суверенного государства. Он видел одно из конкретных выражений осуществления государственного суверенитета в обязанности государства защищать законные интересы своих граждан за границей *(192)

Раскрывая содержание принципа единства советского гражданства, В.С. Шевцов отмечал, что это единство обусловлено федеральным устройством советского государства, что социально-политическая природа СССР как единого союзного государства предопределила возникновение единого союзного гражданства. В условиях единства советской государственной власти, полагал он, каждое из советских государств, образующих социалистическую федерацию, имеет свое гражданство и гражданство это с неизбежностью является единым.

Единство государственной власти в СССР, указывал В.С. Шевцов, целиком основывается на суверенитете советского народа, который един и неделим. Он предполагает единство воли всего народа и служит важнейшим выражением его социально-политического единства. Поскольку весь советский народ является источником государственного суверенитета, постольку единство советского гражданства определяется не только единством государственной власти, но и непосредственно единством советского народа.

Первоисточником суверенитета СССР и союзных республик явилось суверенное волеизъявление социалистических наций. Единство союзного государства СССР, а также и равноправие субъектов советской федерации (союзных республик в Союзе ССР и автономных республик в союзных республиках) вытекают из принципа суверенитета наций. Единство социалистических наций и народностей в рамках советской федерации и автономии лежит, таким образом, также в основе единства советского гражданства.

В.С. Шевцов полагал, что принцип единства советского гражданства характеризуется следующими основными моментами:

во-первых, он выражает тот факт, что советский гражданин одновременно обладает союзным и республиканским (союзной и автономной республик) гражданством. В этом находит свое конкретное проявление единство государственного суверенитета в Союзе ССР;

во-вторых, советскому гражданству свойственно такое сочетание союзного и республиканского гражданства, при котором каждое из этих гражданств взаимообусловлено. Это стало возможным лишь в условиях социалистической федерации, где единство государственного суверенитета характеризуется сочетанием и органической взаимосвязью суверенитета Союза ССР и союзных республик;

в-третьих, принцип единства советского гражданства характеризуется равенством правового положения советских граждан, что является необходимым условием реализации этого принципа.

Таким образом, принцип единства советского гражданства, по мнению В.С. Шевцова, не сводится лишь к наличию в СССР единого союзного гражданства. Его содержание выходит за рамки такого понимания единства *(193)

Наконец, одну из принципиальных особенностей советского гражданства В.С. Шевцов видел в том, что в нем находит свое правовое воплощение единство интересов личности, общества и государства. Он считал, что это единство обусловлено в конечном итоге глубокими причинами, коренящимися в социалистической природе советского общественного и государственного строя.

В.С. Шевцов подчеркивал, что в гражданстве как специфически определенной правовой связи лица с государством, призванной определять правовое положение лица в обществе и государстве, как бы концентрируются главные правовые связи между лицами, обществом и государством. Именно поэтому основные права и обязанности граждан, конкретно выражающие наиболее существенные связи, являются главным правовым последствием обладания гражданством.

Важнейшую особенность советского гражданства В.С.Шевцов видел в том, что оно закрепляет правовыми средствами принадлежность лица к единому социалистическому обществу, и, следовательно, выражает не только единство интересов гражданина и государства, но в первую очередь интересов личности и социалистического общества.

Личность, будучи советским гражданином, отмечал В.С. Шевцов, активно участвует в управлении общественными делами, в организации и осуществлении всей деятельности государства. Вместе с тем общество и государство создают условия, делают возможным само существование этой личности в качестве гражданина. Личные интересы граждан, нашедшие свое законодательное закрепление в конституционных нормах, гармонируют с интересами общества, поскольку осуществление этих личных интересов через реализацию субъективных прав советских граждан целиком соответствуют интересам и потребностям социалистического общества.

Вместе с тем В.С. Шевцов подчеркивал, что единство интересов личности, общества и государства находит свое проявление не только в основных правах и обязанностях советских граждан, но и в таких конституционных принципах, закрепляющих основы их правового положения, как равноправие граждан, а также гарантированность прав и свобод советских граждан *(194)

В.В. Полянский, анализируя Закон о гражданстве СССР 1978 г., пришел к выводу, что к числу специфических принципов советского гражданства относятся принцип, в соответствии с которым гражданство выступает как форма выражения государственного суверенитета; принцип непризнания двойного гражданства; принцип невыдачи советских граждан иностранному государству; принцип единства советского гражданства; принцип равного гражданства как всеобщей основы правового положения советских граждан; принцип сочетания интересов общества, государства и личности, принцип сочетания оснований признания советского гражданства по "праву крови" и "праву почвы"; принцип единства гражданства членов семьи, принцип непризнания автоматической утраты советского гражданства, принцип единства порядка приема в советское гражданство; разрешительный порядок выхода из советского гражданства.

Особенность принципа государственного суверенитета как основы гражданства, по мнению В.В. Полянского, состоит в том, что, во-первых, государство самостоятельно очерчивает круг лиц, которых оно признает своими гражданами, которые участвуют в формировании и осуществлении государственной власти и на которых она распространяется в полном объеме. Во-вторых, только само государство может устанавливать правовые нормы, регулирующие отношения по поводу возникновения и прекращения гражданства.

Важным принципом, который интегрируется в рамках принципа государственного суверенитета применительно к гражданству, В.В. Полянский считал принцип не признания двойного гражданства.

Рассматривая принцип невыдачи советских граждан иностранному государству, он указывал, что этот принцип вытекает из правила ответственности гражданина перед своим государством. В силу этого принципа гражданин СССР, совершивший уголовное преступление за границей, подлежит ответственности по законам СССР. Исключение составляют преступления международного характера.

Принцип единства советского гражданства, как считал В.В. Полянский, предопределен единством государственного суверенитета, государственной власти и территории Союза СССР, единой политической и экономической системой субъектов советской федерации. Единство советского гражданства означает также, что граждане союзных республик пользуются на территории этих республик одинаковыми правами. Единство советского гражданства базируется, кроме того, на существовании специального законодательства в области гражданства, нормы которого составляют единый государственно-правовой институт советского гражданства.

Сущность принципа равного гражданства как всеобщей основы правового положения советских граждан В.В. Полянский видел в том, что каждый гражданин СССР обладает одинаковыми правами, свободами и обязанностями независимо от оснований приобретения гражданства.

Принцип сочетания интересов общества, государства и личности по мнению В.В. Полянского, раскрывает социально-политическую сторону гражданства как политико-правовой связи государства и личности. Действие этого принципа проявляется в связях и отношениях гражданина и государства по поводу управления его делами.

В принципе сочетания оснований признания гражданства по "праву крови" и "праву почвы" В.В. Полянский усматривал стремление советского государства максимально четко определить отношения по признанию гражданства тех или иных лиц, предотвратить возможность возникновения случаев двойного гражданства.

Принцип единства гражданства членов семьи В.В. Полянский связывал с определением гражданства несовершеннолетних детей, с изменением гражданства обоих родителей при усыновлении ребенка гражданами СССР. Он полагал, что действие этого принципа ограничивается в случаях, когда происходит усыновление гражданина СССР супругами - иностранными гражданами, поскольку в этом случае на первый план выступает цель защиты интересов несовершеннолетних граждан СССР.

Действие принципа непризнания автоматической утраты советского гражданства В.В. Полянский связывал с заключением и расторжением брака и усыновлением, а единый порядок приема в советское гражданство - с отсутствием в СССР упрощенного порядка приема в гражданство.

Наконец, в разрешительном порядке выхода из советского гражданства В.В. Полянский видел проявление суверенитета СССР. Он полагал, что разрешительный порядок выхода из гражданства органично сочетается с таким общим принципом советского гражданства, как его гуманизм и демократизм *(195)

Несмотря на небесспорность рассмотренных принципов, их обоснования и содержания, исследование их позволяло глубже раскрыть содержание советского законодательства о гражданстве на разных этапах его развития.

Анализируя советское законодательство о гражданстве, можно сделать вывод о том, что оно длительный период развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, из него постепенно исключались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и некоторые другие, это исходило от децентрализации к централизации.

После принятия Конституции СССР 1977 г. и республиканских конституций 1978 г. возникла противоположная тенденция - от централизации к децентрализации *(196)

Распад Союза ССР чрезвычайно усложнил процессы идентификации гражданства жителей его бывших республик, степень и способы использования ими гражданских прав. В этих условиях на первом плане оказались проблемы гражданства, обострились проблемы гражданства русского населения, рассеянного вне пределов России *(197)

Правовые возможности решения этих проблем должны были продемонстрировать новые законы о гражданстве бывших союзных республик, и в первую очередь новый закон о гражданстве Российской Федерации.