Лекция № 11. Государство как элемент политической системы

1. Государство: общая характеристика.

2. Форма государства.

3. Формы правления и политические режимы.

4. Формы государственного устройства.

1) В узком – исключительно политическом - значении, государство – это оформленная совокупность политических институтов (структура политического господства), наделенных верховной властью (суверенитетом). В широком значении, государство – это политически организованный народ, проживающий, как правило, на определенной территории и подчиняющийся суверенной публичной (т.е. не общественной, а стоящей над обществом) власти. В течение длительного исторического времени слово «народ» (совокупность граждан) в нашем определении можно было заменить словом «подданные».

В политико-юридической литературе называются несколько моделей происхождения государства: теократическая, патриархальная, договорная, насильственная, антропологическая, позитивистская, марксистская.

Теократическая модель рассматривает государство как порождение божественной воли. Патриархальная модель интерпретирует государственную власть как власть отца разветвленного семейства (Р. Филмор). Классический вариант конктрактуализма (О.Сидней, Дж.Локк) сложился в прямой полемике с патриархальной теорией. Теории насилия были весьма популярны у видных немецких социологов (Е. Дюринг, Л. Гумплович, К. Каутский, Ф. Оппенгеймер) на рубеже XIХ–ХХ вв. По мнению этих теоретиков, первые государства возникали как результат насильственного подчинения одного этноса другим. Этот же тезис естественности и неизбежности войны и насилия нередко используют и антропологические модели (природа человека требует жизни в иерархизированном сообществе).

Ряд умеренно-левых и либеральных авторов, в основном, социологов, рубежа ХIХ-ХХ вв. (Э. Дюркгейм, Л. Дюги, Л. Буржуа, М.М. Ковалевский) стали рассматривать государство как выразителя и носителя общественной солидарности. Консервативные модели формирования национального государства, не отвергая, ни концепции насилия, ни роль антропологических факторов, ни естественноисторические причины генезиса политических институтов, обращают внимание на неизбежность межличностных и межэтнических конфликтов и, хотя бы потенциальную, возможность государства их регулировать.

Особую роль государства как воплощения высших духовных ценностей подчеркивают многие выдающиеся мыслители, принадлежащие к умеренно-консервативной традиции просвещенного этатизма (Г. Гегель, А. де Токвиль, Б.Н. Чичерин, Дж. Джентиле). Марксистская и позитивистская концепции сложились во второй половине ХIХ в. (помимо классиков марксизма, Льюис Генри Морган (1818-1881), достаточно логично и последовательно указав на естественноисторические причины появления государства. Психологические факторы рождения государства указали британские классики – Дж. Локк сосредоточился на рациональных, Т. Гоббс – на эмоциональных.

Конституционный (отличный от традиционалистски этатистского) взгляд на государство появился лишь в Новое время. Не столько обязательность общего закона, сколько наличие власти, ответственной перед той или иной формально более высокой инстанцией (Небо, карма, судьба, языческие Боги, монотеистический Бог), подталкивает рождение государства.

Признаки любого государства (три обязательных – государственная территория; суверенная верховная власть; проживающий на этой территории и подчиняющийся данной власти, народ):

• Публичная власть, т.е. власть, отделенная от общества и принимающая в соответствии с формальной (не обязательно законной) процедурой общеобязательные решения;

• Суверенитет, т.е. верховная власть (полновластие) на определенной территории;

• Монополия на легитимное (признанное обществом) применение силы;

• Право на взимание налогов;

• Обязательное наличие подданных или граждан, признающих (по самым различным мотивам) за государством перечисленные выше полномочия;

• Признание де юре того, что государство выражает интересы всех подданных (граждан).

Сущность и способности государства – легитимация-обеспечение общественного доверия; регулирование социальных отношений; мобилизация, и отдельных лиц, и массовых групп; легальное насилие; наличие обязательной для всеобщего уважения символики, которая выражает единство народа; восприятие запросов и вызовов – внешних и внутренних. Функции государства также опишем в абстрактной форме:

• Политическое руководство;

• Контроль за реализацией политических решений;

• Рекрутирование элиты, мобилизация общностей, групп, лиц; их интеграция и социализация;

• Обеспечение преемственности руководства и политики.

Даже развитые современные правовые государства справляются с этими базовыми установками, мягко говоря, не блестяще. Функции делятся на внешние и внутренние. К внешним относят защиту собственной территории, прав и интересов своих граждан за рубежом, дипломатическую деятельность, налаживание взаимовыгодного взаимодействия с другими странами, интеграцию в мировое сообщество, участие в решении глобальных проблем. Внутренние функции государства обычно понимают как руководство, принятие решений, организацию в различных сферах общественной жизни.

2) Форма государства – это совокупность основных способов организации, устройства и осуществления государственной власти, выражающая сущность государства. Форма государства включает два аспекта: форма правления и форма государственного устройства.

Форма государственного устройства – это способ национального и административно-территориального устройства государства, отражающий характер взаимоотношений между составными частями государства, а также между центральными и местными органами власти.

Форма правления – способ организации высших органов политической власти в государстве, отражающий их полномочия и порядок образования.

3) Важнейшие формы правления – это монархия и республика.

Монархия – форма правления, в которой формальным и (или) фактическим источником власти является одно лицо, получающее власть безотносительно к воле большинства. Власть монарха поначалу легитимизируется любым способом, кроме рационального. Ныне не только в европейских монархиях легитимность обусловлена законным порядком наследования: преобладает т.н. кастильская система – прямая нисходящая линия наследования для потомков мужского пола.

Две ключевые разновидности монархии – абсолютная и ограниченная. Абсолютную монархию будем рассматривать как неконтролируемую исполнительная власть. Ограниченные монархии сводятся к одному из двух «идеальных типов» – дуалистические и конституционные (парламентарные). Вторая разновидность монархии – это современный парламентский режим. Дуалистические монархии – это интересный феномен недавней политической истории. Общая черта дуализма – сочетание полновластного монарха и полноценного парламента, наделенного законодательными, а не совещательными функциями. Монарх выведен из системы разделения властей, возглавляет административную власть, будучи связан конституционной хартией.

Республика– форма правления, характеризующаяся выборностью должностных лиц и властных органов (Две основные разновидности республик в истории – аристократическая и демократическая). Сложившееся ныне институциональное понимание республиканизма безусловно предполагает наличие 1) общенациональногопредставительства, выбранногопо «четыреххвостому закону» и 2) тем или иным путем, возможно непрямыми выборами, нообязательного избираемых главы государства (президента) и главы правительства(первый министр, Председатель кабинета (Совета) министров, ныне общепризнан термин - «премьер-министр» или «премьер», в Германии и Австрии по традиции говорят - «канцлер»).

Современные политология и юриспруденция выделяют два варианта республиканизма – 1) парламентская республика (объединив ее с современными конституционными монархиями под рубрикой «парламентаризм», рассмотрим его в завершение данного вопроса) и 2) президентская республика (президенциализм, существующий в различных вариантах).

Целостная и относительно эффективная президентская республика существует в США более двух веков. Важнейшие черты американского президенциализма закреплены законом и политической практикой: 1) последовательное проведение в жизнь принципа разделения властей; 2) прямые всенародные выборы Президента и второго лица в государстве – вице-президента, равно как и обеих палат конгресса, нижней – палаты представителей, верхней – Сената; в американской политической практике кандидат в президенты называет свое «второе я» после неформализованных внутрипартийных консультаций, избиратели голосуют за «тандем»: президент – вице-президент; 3) Президент, фактически и юридически, совмещает два поста – главы государства и главы правительства, президент - не только первое должностное лицо в государстве, он формирует, по американской законодательной формуле «с совета и согласия Сената», администрацию (кабинет министров) и возглавляет ее работу, лично курируя деятельность ведущих министров; 4) вице-президент вступает в президентскую должность (без всякой приставки и.о.) в случае стойкой неспособности президента выполнять свои функции (смерть, тяжелая болезнь), добровольной отставки президента или так называемого «импичмента», о котором ниже, еще одна официальная функция вице-президента – председательство на заседаниях Сената; 5) Президент не имеет права роспуска парламента, но имеет право отлагательного вето на принятые палатами законопроекты, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов (две трети от общего числа депутатов) обеих палат; 6) Членов Верховного суда – высшей судебной инстанции назначает президент, но каждая кандидатура утверждается Сенатом, сами члены Верховного суда занимают свои кресла пожизненно, не ответственны ни перед Президентом, ни перед Конгрессом, подчиняются только закону.

На процедуре импичмента остановимся отдельно. Строго говоря, импичмент – судебная процедура против сотрудника администрации (любого чиновника), возбужденная легислатурой. Разумеется, администраторы, даже высокого уровня, в случае правонарушения с их стороны, отвечают перед законом без парламентского решения. Поэтому в США и в новой России утвердилось иное значение слова «импичмент» – сложная процедура отстранения (отрешения от должности – формулировка из Конституции РФ) Президента, обязательно предполагающая наличие антипрезидентского решения не только квалифицированного большинства обеих палат парламента, но и высшей судебной инстанции.

В практике американского президенциализма - внесение президентом законопроектов, активное взаимодействие с палатами с помощью неформальных контактов, Президент является верховным главнокомандующим и формулирует внешнеполитические приоритеты.

Второй, более умеренный вариант президентской системы – это полупрезидентская республика, которая может существовать в двух моделях – а) президентско-парламентская и б) премьер-президентская система.

Президентско-парламентская система включает следующие характеристики: 1) прямые выборы Президента и парламента; 2) право Президента назначать и смещать членов правительства, включая премьер-министра, который формально является вторым лицом в государстве; 3) Парламент утверждает предложенную президентом кандидатуру премьера, парламент может выразить недоверие премьеру и кабинету; 4) в случае конфликта между кабинетом и парламентом (неутверждение премьера или вотум недоверия правительству) Президент вправе применить две тактики – или «пряника», поиска нового, приемлемого для парламента, главы кабинета, или «кнута» – роспуска парламента и назначения новых всеобщих выборов; 5) если принять во внимание два факта а) нераспространенность данной схемы и б) ее действие, во всяком случае, де юре, в новой России, то следует добавить теоретическую возможность столь же затрудненного, как и в президенциализме, импичмента – он возможен согласно действующей Конституции РФ; 6) заключительная характеристика российского полупрезиденциализма – право Президента активно управлять с помощью указов, процедура отмены которых парламентом весьма затруднена, а также право отлагательного вето у Президента на тексты законопроектов, пришедшие из палат, которое преодолевается квалифицированным большинством голосов обеих палат.

Премьер-президентская схема, наиболее целостный вариант которой существует во Французской V республике, отличается от модели, которую мы только что описали, двумя моментами: 1) законодательная деятельность Президента ограничена; 2) премьер-министр и кабинет, которые получили в парламенте вотум доверия, не могут быть смещены Президентом. Конфликт между парламентом и премьером возможен, поскольку право выразить, как доверие, так и недоверие кабинету министров у парламента остается. Арбитром в этом конфликте является Президент, который и здесь имеет две возможности – роспуск парламента с досрочными выборами или торг по кандидатурам в премьеры с действующей легислатурой.

Парламентаризм иногда характеризуют как разделение эффективных административно-распорядительных и представительских функций в исполнительной власти. Важнейшая черта целостного парламентского режима – наличие строгого разграничения функций и полномочий между главой государства (президент или монарх) и премьер-министром. Первые имеют исключительно представительские функции, «царствуют, но не правят», вторые нередко выполняют многие функции не только первых министров, но и глав государств (внешняя и оборонная политика в современных Британии и Германии находится в руках глав правительств). Наиболее типичная и, несомненно, старейшая парламентарная монархия – Великобритания, эффективный парламентский режим с номинальным Президентом сложился в послевоенной Западной (ныне объединенной Федеративной) Германии.

Вторая характеристика новейшего парламентарного режима – формирование кабинета министров партией (коалицией партий) имеющих парламентское большинство. При этом главе государства достается весьма важная, например, в случае поляризованного парламента, но вновь представительская роль – поручить формирование кабинета министров лидеру парламентского большинства и рекомендовать этому большинству его же собственного лидера.

В современной литературе, содержащей сравнительные политические исследования, обычно отмечается тенденция роста роли премьеров в парламентских режимах. Но, пожалуй, вне всяких сомнений этот тезис применим к Англии всего ушедшего века, а также к послевоенным Германии и Австрии: премьер и оба канцлера де-факто стали главами государств.

Во многих случаях, несомненно, исключительно политико-правовые, институциональные характеристики - форма государственного устройства и форма правления дают очень поверхностное представление о функционировании политической системы. Функциональные характеристики политики, реальные механизмы политической власти описываются термином – политический режим (совокупность методов, способов, приемов политической власти, ее функциональные, а не институциональные характеристики). Политический режим в рамках политической системы – это принципы организации ветвей и конкретных институтов власти, методы реального властвования.

Не ключевые, но важные подробности. Президенты парламентских режимов, как правило, не выбираются с помощью всенародного голосования. Одно из немногих исключений – современная Австрия, имеющая немецкую схему с единственным отличием: федеральный президент Австрии (в отличие от аналогичной фигуры в ФРГ) избирается всенародно. Нормой для парламентарной республики является избрание Президента парламентом или особой избирательной коллегией, объединяющей депутатов общенациональной и местных легислатур, а также, возможно, иных, выборных или должностных лиц. Ныне главы государств (монархи и президенты, формальные и полновластные) наделены правом помилования. «Помиловка» (устоявшееся на антисоциальном арго название прошения о помиловании и возможного властного акта) не ставит под сомнение разделение властей и действующую в правомерных рамках уголовную юстицию, а является лишь гуманным актом «милости к падшим».

Во многих случаях, несомненно, исключительно политико-правовые, институциональные характеристики - форма государственного устройства и форма правления дают очень поверхностное представление о функционировании политической системы. Функциональные характеристики политики, реальные механизмы политической власти описываются термином – политический режим (совокупность методов, способов, приемов политической власти, ее функциональные, а не институциональные характеристики). Политический режим в рамках политической системы – это принципы организации ветвей и конкретных институтов власти, методы реального властвования.

Выделив демократические и антидемократические (авторитарные) режимы мы ограничим наш анализ прошедшим столетием. При этом традиционное общество живет при традиционном авторитарном режиме, который не будем анализировать подробно. Как разновидность авторитаризма рассматривают и абсолютные монархии Нового времени, охарактеризованные нами выше (п. 3). Демократия в нашем анализе (см.:лекция №13) – это современная либеральная демократия, дополненная некоторыми чертами демократии плюралистической. Современные варианты авторитаризма (см.: лекция №12) предполагают запрет на легальное политическое участие, отсутствие открытого гражданского общества и свободно избранного представительства. Ниже – две популярные в современной западной литературе типологии режимов:

Типология политических режимов по Р.А. Далю

Уровень политической конкуренции (соперничества элит)	Низкая активность граждан (низкое участие)	Высокая активность граждан (высокое участие)
Высокий	Соревнование олигархий	Полиархия (подробнее см. –Лекция №13)
Низкий	Закрытая гегемония (авторитаризм)	Гегемония участия

(условная линейная функция «возрастания демократии» идет из левого нижнего угла таблицы в правый верхний) Типология демократических режимов по А. Лейпхарту

Поведение правящих элит	Гомогенное (однородное) общество	Гетерогенное (многосоставное, разнородное) общество
Сотрудничество	Деполитизированная демократия (Норвегия)	Со-общественная демократия (Др. скандинавские страны помимо Норвегии, Британия)
Соперничество	Центростремительная демократия (Италия, ряд мононациональных латиноамериканских стран)	Центробежная демократия (Веймарская республика)

4) Обычно выделяют три формы государственного устройства: унитарное государство, федерация, конфедерация Конфедерация не является, по сути, государством, это – достаточно устойчивый союз нескольких независимых государств-субъектов конфедерации.

Федерация – устойчивый союз самостоятельных образований (субъектов федерации), которые, в пределах своей, согласованной центральной и региональной властью, компетенции имеют широкую автономию (самоуправление), собственные выборные органы представительной власти и администрацию. Общепринятые характеристики федерации, как правило, закреплены в действующей на общефедеральном уровне конституционной хартии или Федеративном договоре. Перечисленные ниже три характеристики отличают федерацию от конфедерации (союза государств) и позволяют сделать безусловный вывод о том, что федерация – целостное государство с суверенной верховной властью: 1) приоритет федерального законодательства над законодательством субъектов федерации, 2) единство правоохранительной, прокурорской, юридической и судебной систем, 3) отсутствие права выхода из состава федерации (сецессии) у субъектов федерации.

Субъекты федерации имеют некоторые признаки государственности. Выше мы назвали обязательный признак субъектов федерации – наличие собственных органов законодательства и администрации. В большинстве современных федераций субъекты имеют свое законодательство, включая конституционную хартию (устав), могут иметь собственное гражданство. Общим признаком федераций является наличие в федеральном парламенте палаты, как правило, высшей, которая состоит из представителей субъектов федерации и должна, в соответствии с законом, представлять региональные интересы. Современная Россия – не договорная, а конституционная федерация. В последние полтора десятилетия высказаны все общие рекомендации по совершенствованию федерализма, а вопрос следования им и причин их невыполнения остается весьма конфликтным:

• Сохранение и совершенствование принципов 1) верховенства единого общефедерального законодательства и 2) единого гражданства;

• Признание целостности всех субъектов и недопустимости одностороннего выхода и (или) изменения статуса;

• Свобода передвижения ресурсов и обмена ресурсами (трудовыми, материально-финансовыми, экономическими, информационными и т.д.)

Унитарное государство– форма государственного устройства, характеризующаяся отсутствием политической самостоятельности отдельных территорий.Муниципальная власть (местное самоуправление)– это не политика или законодательство, а самостоятельная деятельность граждан на определенной небольшой территории по решению своих насущных проблем.

В современной литературе все чаще выделяется форма государства, находящаяся между унитаризмом и федерализмом – регионализм. Регионализм – это многообразная деятельность центральной и местных властей унитарного государства по расширению прав и полномочий крупных административных единиц. Последние, как правило, являются имеющими свою историко-культурную самобытность регионами. Федерации – это нередко весьма конфликтным путем преобразованные империи и конфедерации. Регионы, получающие автономию, появляются в государствах, которые еще недавно рассматривались как унитарные. Значительные автономные права имеют испанские и британские исторически сложившиеся области – они имеют собственные легислатуры, громко именуемые парламентами и наделенные некоторыми законодательными полномочиями по региональным вопросам.