7.4. Структура органов местного самоуправления

Основы образования и деятельности органов местной исполнительной власти определены Конституцией РФ, указами Президента, конституциями республик, нормативными правовыми актами краев, областей, автономной области, автономных округов. При этом субъектам Федерации дано право самостоятельного решения вопросов организации местного самоуправления в муниципальных образованиях. Во многих субъектах Федерации действуют свои законодательные акты о местном самоуправлении. Они по-разному определяют структуру и функции его органов, поэтому в настоящее время так необходима оптимальная структура органов местной исполнительной власти, соответствующая структуре органов представительной власти.

Там, где структура и полномочия местных органов власти обозначены четко и применяется системный подход, управление лучше, больше возможностей для обеспечения стабильного развития территорий. Следует отметить, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление представляет собой особую власть, не относящуюся ни к одной из трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной. Этот вывод не противоречит тому, что в системе местного самоуправления организуются представительные и исполнительные органы, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Исключение составляют крупнейшие города — Москва и Санкт-Петербург, которые Конституция РФ наделяет правами субъектов Федерации. Они имеют свою законодательную, исполнительную и судебную власть и особую структуру органов местного самоуправления.

Право собственного построения местных органов власти в муниципальных образованиях регионов обусловливается необходимостью учитывать в процессе управления местные условия, особенно природные, исторические, демографические, экономические. Только при таком учете местное самоуправление может быть эффективным. Кроме того, сами муниципальные образования отличаются разнообразием — разной величиной населенного пункта, разным положением в системе территориального разделения труда.

Вместе с тем структуру и функции местных органов власти должна объединять определенная общая система, смысл которой выражается, прежде всего, в общих подходах к построению управленческих органов и разграничению их функций. В первую очередь это касается разделения полномочий двух форм местных органов власти — исполнительной и представительной. Достижение единообразия в их названиях, единый подход к руководству со стороны региональных органов управлении (республик, краев, областей), отбор наиболее рациональных и эффективных его структур для однотипных муниципальных образований возможны при совершенствовании законодательной базы местного самоуправления прежде всего на федеральном уровне.

Для реализации представительных, исполнительных и распорядительных функций власти население образует выборные и другие органы местного самоуправления, наделяя их в соответствии с законодательством определенными полномочиями для решения вопросов местного значения.

Выборными органами местного самоуправления в городах, районах и других населенных пунктах могут быть городские, районные, сельские (поселковые) собрания (советы). Другими его органами являются администрации территорий, формируемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Наличие выборных органов ^: местного самоуправления является обязательным. Наименование органов местного самоуправления утверждается уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Все органы местного самоуправления, согласно уставу муниципального образования, являются юридическими лицами. Они не входят в систему органов государственной власти.

Постоянно действующим исполнительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования — юридическое лицо, которое:

• имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;

• может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;

• может быть истцом и ответчиком в суде;

• имеет гербовую и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.

Структура администрации утверждается выборным органом местного самоуправления по представлению главы администрации.

В структуре исполнительных органов самоуправления важное значение имеют коллегии администрации. Коллегия — это консультативный совещательный орган, который образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений или ином. Они созываются для обсуждения и утверждения долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни. В состав коллегии входят с правом совещательного голоса заместители главы администрации, главы территориальных администраций и т.д. Изменения в составе коллегии утверждаются постановлением главы администрации.

Функциональным органом местной администрации является ее аппарат. Его основными структурными подразделениями, как правило, являются:

• общий отдел;

• организационный отдел;

• контрольный отдел;

• юридический отдел;

• межведомственный архив;

• управление ЗАГС.

В структуре отделов аппаратов администраций могут быть образованы более мелкие функциональные подразделения: подотделы, бюро, группы, секторы, способствующие реализации закрепленных за отделом функций.

Структура аппарата администрации, его численность и фонд оплаты труда работников утверждаются главой администрации. Начальники и сотрудники отделов аппарата назначаются и освобождаются от должности главой администрации по представлению руководителя аппарата, который в пределах своих полномочий организует, контролирует и направляет деятельность всех его структурных подразделений.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Правовой основой формирования представительного органа местного самоуправления являются федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

• установление местных налогов и сборов;

• установление порядка управления и распоряжение муниципальной собственностью;

•контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Наименование, численный состав и полномочия Представительного органа местного самоуправления утверждаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Представительными органами местного самоуправления в городах, районах и других населенных пунктах могут быть городские, районные, сельские (поселковые) собрания (советы) депутатов. В отдельных поселениях уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

7.4.1.Совет депутатов обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Количественный состав муниципального совета и срок его полномочий (четыре года) не могут быть изменены в течение текущего созыва. Муниципальный совет является юридическим лицом, имеет собственные средства, предусмотренные местным бюджетом для его содержания и организации работы.

Основной формой деятельности муниципального совета является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к ведению представительного органа местного самоуправления. Муниципальный совет может осуществлять свою деятельность через создаваемые им из числа депутатов комиссии и другие органы. Порядок созыва и проведения сессий муниципального совета, а также работы его комиссий регулируется регламентом муниципального совета.

Депутаты совета имеют право нормотворческой инициативы и избираются жителями муниципального образования на основе всеобщего, равного и прямого права при тайном голосовании.

Депутат, работающий в совете на постоянной оплачиваемой основе, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. Полномочия его начинаются со дня его избрания и прекращаются в день открытия первого заседания совета нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий депутата, определенных уставом муниципального образования.

Руководит работой муниципального совета его председатель, который:

• организует работу;

• руководит подготовкой вопросов, выносимых на рассмотрение заседания муниципального совета;

• председательствует на заседании муниципального совета;

• подписывает протокол заседания и решения, принимаемые советом;

• осуществляет общее руководство работой аппарата муниципального совета;

• принимает меры по информированию населения о работе совета;

• представляет муниципальный совет в отношениях с населением, с органами власти и управления, местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями;

• открывает и закрывает расчетные и текущие счета муниципального совета в банках и является распорядителем средств по этим счетам;

• является распорядителем кредитов по расходам, предусмотренным в местном бюджете на содержание и обеспечение деятельности муниципального совета и его аппарата.

Взаимоотношения между исполнительным органом (администрацией) и представительным органом (советом депутатов) местного самоуправления регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными и областными законами, главой местного самоуправления.

Муниципальный совет депутатов не вправе вмешиваться в оперативную, финансово-хозяйственную и исполнительно-распорядительную деятельность местной администрации. Вопросы, отнесенные законодательством к компетенции последней, могут рассматриваться советом депутатов исключительно в порядке контроля.

7.4.2. Глава администрации (местного самоуправления) является высшим должностным лицом, руководящим деятельностью по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Это выборная должность. Выборы главы местной администрации проводятся в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», уставом и соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

Выборы глав администраций в городах, сельских поселениях и их территориальных объединениях (районах) осуществляются гражданами Российской Федерации, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие граждан в выборах является добровольным. Право быть избранными на должность главы администрации имеют граждане, достигшие ко дню выборов 21 года и проживающие на данной территории не менее трех лет.

Глава администрации, вступивший в должность с момента его регистрации избирательной комиссией, не имеет права:

• состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп;

• состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций;

• получать любые доходы, в том числе единовременное или регулярное вознаграждение от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности либо действующих на соответствующей территории или получающих из местного бюджета средства для своей деятельности, налоговые или иные финансовые льготы, кроме авторского гонорара, вознаграждения за научно-педагогическую и иную творческую деятельность;

• участвовать в предпринимательской деятельности;

• занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, общественных объединениях, а также на предприятиях, в учреждениях, организациях.

Глава местной администрации руководит ее деятельностью на принципе единоначалия и несет полную ответственность за надлежащее исполнение ею своих обязанностей. Как лицо подотчетное населению и представительному органу местного самоуправления, глава местной администрации выполняет основные функции, а именно:

• организует разработку и исполнение местного бюджета, осуществляет операции распорядителя кредитов при исполнении бюджета;

• организует подготовку генерального плана развития территории муниципального образования;

• организует разработку и исполнение программы экологической безопасности;

•определяет структуру, штаты администрации и выносит их на утверждение представительному органу местного самоуправления;

• заключает от имени администрации договоры и соглашения с различными структурами;

• не реже одного раза в год представляет населению и выборному органу местного самоуправления отчет о деятельности администрации;

• принимает и координирует меры по обеспечению правопорядка, борьбе с преступностью;

• руководит гражданской обороной муниципальных образований, осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

• назначает и освобождает других руководителей администрации и Муниципальных предприятий;

• издает постановления и распоряжения;

• осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции в пределах своей компетенции.

Глава местной администрации в соответствии с уставом муниципального образования имеет своих заместителей, число которых зависит от уровня муниципального образования (город, село, район).

Полномочия главы местной администрации (местного самоуправления) могут быть прекращены досрочно на основании:

• личного заявления о сложении полномочий;

• выезда на постоянное место жительства за пределы города, села, района;

• отзыва избирателями;

•утраты гражданства Российской Федерации или приобретения двойного гражданства, подданства;

• признания незаконными выборов главы администрации;

• его смерти.

Причинами отрешения от должности главы местной администрации могут быть:

• совершение преступления. Основанием для рассмотрения данного мотива может служить вступивший в законную силу приговор суда о признании лица, занимавшего должность главы исполнитель­ного органа, виновным в совершении преступления;

• мотивированное недоверие со стороны представительного органа к главе исполнительной власти. Основанием для этого может быть решение суда о признании действий главы исполнительного органа или принятых им актов грубым нарушением положения (устава) муниципального образования, Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации;

• отзыв избирателями в соответствии с законодательством;

• результаты референдума о выражении недоверия главе местной администрации;

• решение высших должностных лиц государства и субъектов Федерации.

7.5.Формы участия населения в осуществлении местного

самоуправления

Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления определены в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ».

1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

В отличие от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках всего государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих Муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся .в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

Для России характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это объясняется тем, что, во-первых, на его организацию оказывает влияние федеративное устройство государства и, во-вторых, Российская Федерация — многонациональное государство, регионы которого различаются особенностями исторических и иных местных традиций. Все это накладывает отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.

Многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано также с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную его модель.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет несколько организационных форм, посредством которых осуществляется в стране местное самоуправление.

Первая группа организационных форм местного самоуправления включает формы прямого волеизъявления населения или отдельных его групп, проживающих в границах соответствующих районов, городов, районов в городах, поселков, сельских поселений. Посредством таких форм, к которым относятся референдум, выборы, собрания (сходы) и т.д., граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление.

Вторую группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующих муниципальных образований.

Третью группу составляют организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. В ее центре — территориальное общественное самоуправление. Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением, развивают гражданскую инициативу последнего. Под территориальным общественным самоуправлением, играющим особую роль в осуществлении местного самоуправления, понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельной и под свою ответственность реализации собственных интересов в вопросах местного значения через создаваемые ими специально для этого органы. Оно является одной из важнейших форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Как часть общей системы местного самоуправления Российской Федерации, территориальное общественное самоуправление включает в себя уже указанные ранее общие собрания (сходы), конференции граждан и иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального самоуправления — советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий.

Территориальное общественное самоуправление способствует выявлению общественного мнения, позволяет соответствующим органам принимать решения с учетом интересов большинства населения.

Органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта: Они объединяют население на основе совместной работы по обслуживанию общественных потребностей граждан, удовлетворению их культурно-бытовых и иных запросов, соблюдению их прав и интересов.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Формирование органов территориального общественного самоуправления происходит путем выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправления.

Следует отметить, что население имеет право на законотворческую инициативу в вопросах местного значения. Народная законотворческая инициатива и обращение в органы местного самоуправления позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности местной власти, в выработке проектов ее решений, контроле за деятельностью ее органов.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наряду с перечисленными формами участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе осуществлять местное самоуправление и в других формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.