1.4. Европейская хартия местного самоуправления

Европейская хартия местного самоуправленияот 15 октября 1985 года ратифицирована Федеральным Собранием и вступила в силу для РФ 1 сентября 1998 года.

Как международный договор, она является составной частью правовой системы России, и ее нормы имеют приоритет перед нормами федеральных законов (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). На практике, однако, прямого действияЕвропейская хартия местного самоуправленияв условиях действующего нормативного регулирования в РФ не имеет: ее значение – поддержание неснижаемых гарантий местного самоуправления, притом что гарантии, установленныеКонституциейи законодательством РФ на настоящее время больше.

В частности, соблюдено требование ст. 2 Хартии,согласно которому принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, вКонституциигосударства.

Также соблюдены предписания Хартии, согласно которым: основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаютсяКонституциейили законом; органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти; осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (ст. 4); изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5); местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (ст. 6), а также другие предписания Хартии.

1.5. Территориальная основа местного самоуправления

Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами. В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны.

Территориальной сферой местного самоуправления является муниципальное образование. В соответствии с абзацем 8 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Признаки муниципального образования, вытекают из определений таких понятий как «городское поселение», «сельское поселение», «муниципальный район», «городской округ» и «внутригородская территория города федерального значения».

Анализ признаков поселений, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ, позволяет сформулировать следующее определение: поселение – это вид муниципального образования, к ведению которого, как минимум, отнесено решение «базовых» вопросов местного значения, территория которого не включает в свой состав территории иных муниципальных образований. Поэтому представительные органы поселения в обязательном порядке избираются непосредственно населением.

В качестве самостоятельного вида муниципального образования Федеральным законом № 131-ФЗвыделяется муниципальный район. В состав муниципального района входит несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. При этом субъекты РФ не имеют право определять порядок преобразования муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ, что соответствует идее установления единой территориальной организации местного самоуправления в РФ.

При этом нужно разделять изменение границ и преобразование муниципальных образований. Преобразованием являются: объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.