связанных с ними социальных, экономических и иных послед ствий реализации объекта экологической экспертизы. Ее про ведение осуществляется в соответствии с Федеральным за коном от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе"1 . В содержательном плане экологическую экспертизу можно на звать видом экологического контроля, но с учетом наличия между этими двумя процедурами принципиального различия. Объект экологического контроля — уже осуществляемая де ятельность, влияющая на состояние окружающей среды, в то время как объектом экологической экспертизы выступает деятельность только намечаемая. Экологический контроль ведется за экологически опасной деятельностью, а экологи ческая экспертиза такой деятельности предшествует. Таким образом, она выполняет превентивную функцию, предупреж дая причинение вреда окружающей среде, так как проводит ся на стадии принятия решения, способного отрицательно повлиять на окружающую среду.
Действующее законодательство предусматривает два вида экологической экспертизы — государственную и обще ственную. Государственная экологическая экспертиза орга низуется и проводится специально уполномоченными госу дарственными органами в области экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Фе дерации. Общественная экологическая экспертиза организу ется и проводится по инициативе граждан, общественных объединений, органов местного самоуправления обществен ными объединениями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окру жающей среды, в том числе организация и проведение эко логической экспертизы, зарегистрированными в установлен ном порядке.
Проведение государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы является обязательным. В то же время экологи-
1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
ческая экспертиза осуществляется исходя из презумпции по тенциальной экологической опасности любой намечаемой хо зяйственной и иной деятельности — заказчик такой деятель ности должен обосновать ее безопасность для окружающей среды, без чего не сможет получить разрешение на ее осу ществление. Обоснование производится путем проведения
оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).
ОВОС — это процесс, способствующий принятию эколо гически ориентированного управленческого решения о реа лизации намечаемой деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологи ческих последствий, учета общественного мнения, разработ ки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. Если экологическая экспертиза проводится на стадии принятия решения, способного отрицательно повлиять на окружающую среду, то ОВОС — на стадии подготовки такого решения. ОВОС проводится субъектом, заинтересованным в осуществ лении подлежащей оценке деятельности (заказчиком), либо по его заданию третьим лицом (исполнителем). Заказчику необходимо положительное заключение государственной эко логической экспертизы, а экспертиза не состоится без пре доставления материалов ОВОС, поскольку ее результаты документируются в материалах по оценке воздействия, ко торые являются частью документации, обязательно представ ляемой на экологическую экспертизу.
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномо ченным государственным органом для проведения экологи ческой экспертизы конкретного объекта. В состав экспертной комиссии включаются внештатные эксперты, а также штат ные сотрудники специально уполномоченного государствен ного органа в области экологической экспертизы. Экспертом может быть любой специалист, обладающий необходимыми познаниями по рассматриваемому вопросу.
Результат проведения государственной экологической экспертизы — ее заключение — документ, содержащий обос-
нованные выводы о допустимости воздействия на окружаю щую среду намечаемой деятельности и о возможности реали зации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Зак лючение может быть положительным или отрицательным. Правовым последствием отрицательного заключения являет ся запрет реализации объекта государственной экологичес кой экспертизы.
§ 3. Экологические права граждан
Система экологических прав гралодан
Экологические права граждан — закрепленные за ними возможности в сфере взаимодействия общества и природы. Существует две формы такого взаимодействия: первая сво дится к воздействию человека на природу, вторая выражает ся в том, что человек вынужден претерпевать на себе по следствия собственного воздействия на нее. Из этого проис текает необходимость поддержания качества окружающей среды на определенном уровне, который обеспечил бы само существование человека как биологического вида. В общем виде закрепленные законом возможности в рамках первой формы взаимодействия можно обозначить термином "право природопользования". Также в максимально обобщенном виде все возможности во второй сфере можно обозначить терми ном "право на благоприятную окружающую среду". (Этот термин употребляется в ст. 42 Конституции РФ, согласно ко торой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмеще ние ущерба, причиненного его здоровью или имуществу эко логическим правонарушением.)
Таким образом, существует две группы субъективных экологических прав: права в сфере природопользования ("пра во природопользования") и права, обеспечивающие защиту от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды ("право на благоприятную окружающую среду").
В совокупности их можно обозначить термином "первичные (собственно экологические) права", в отличие от прав, реа лизация которых непосредственно связана с вышеназванны ми. Имеются в виду такие, как право на получение экологи ческой информации, право на возмещение экологического вреда, право на участие в принятии экологически значимых решений (общественные экологические объединения, обще ственный экологический контроль, общественная экологичес кая экспертиза, референдум по экологическим вопросам).
Группу вышеназванных прав можно определить как пра ва, производные от собственно экологических. Их также мож но обозначить в качестве гарантий права на благоприятную окружающую среду, поскольку цель их существования — слу жить средствами обеспечения его надлежащей реализации. Так, очевидно, что право на экологическую информацию об ладает самостоятельным содержанием, но ведь эта инфор мация нужна лишь постольку, поскольку подтверждает бла гоприятность окружающей среды для жизни человека. В про тивном случае реализация права на информацию порождает возможность реализации права требовать возмещения эколо гического вреда. Право на возмещение экологического вреда факультативно по своей сути, поскольку может быть реали зовано только в случае его причинения, т. е. нарушения пра ва на благоприятную окружающую среду. Наконец, о том, что принимаемое решение является экологически значимым, можно говорить только в тех случаях, когда его реализация способна повлиять на состояние окружающей среды.
Таким образом, система экологических прав включает в себя первичные (собственно экологические) права: право при родопользования и право на благоприятную окружающую среду, а также производные права, призванные обеспечить (гарантировать) надлежащую реализацию первичных.
Право природопользования
Объективно первой возможностью человека в сфере взаи модействия общества и природы является право природополь-
зования. А для классификации экологических прав в этой сфе ре системообразующим представляется деление права при родопользования на общее и специальное, осуществляемое
сучетом двух критериев. Основополагающий критерий — формально-юридический, учитывающий основание возник новения права природопользования. Специальное природо пользование в любом случае нуждается в соответствующем обосновании, а право на его осуществление возникает лишь
смомента получения в установленном порядке разрешения компетентного органа (лицензии) на природопользование. Спе циальное природопользование в каждом конкретном случае осуществляется на основе индивидуального правового акта, закрепляющего в рамках требований закона (нормативного акта) возможности конкретного субъекта по использованию конкретного природного объекта. Соответственно, общим природопользованием следует признать такое, на осуществ ление которого не требуется выдачи разрешения специаль но уполномоченного органа.
Что касается содержательной стороны разграничения общего и специального природопользования, требуется об ратиться к такому критерию, как экологические последствия осуществления того или иного вида деятельности. Если ис пользование того или иного объекта не разрушает естествен ных экологических систем и в силу этого не нуждается в специальном контроле со стороны государства, такое приро допользование следует признать общим. Если же деятель ность потенциально опасна для окружающей природной сре ды, это подразумевает предварительное определение пре делов ее осуществления и последующий контроль за их со блюдением, что возможно только в рамках специального природопользования. Поэтому, например, охота — специаль ное природопользование (виды и количество животных, под лежащих отстрелу, определяются заранее), а рыболовство — общее (с учетом того, что оно должно осуществляться с ис пользованием разрешенных орудий лова).
Право на благоприятную окружающую среду
Право на благоприятную окружающую среду по своей правовой природе можно отнести к числу естественных прав человека, присущих ему независимо от признания государ ством. По сути, это право поглощается такими основополага ющими правами, как право на жизнь и право на охрану здо ровья, так как окружающая среда подразумевается благо приятной именно для жизни и здоровья человека. С другой стороны, следует отметить, что оно является не чем иным, как разновидностью права общего природопользования, в рамках которого опосредуется реализация биологических по требностей человека. Например, реализация потребности че ловека в дыхании — непременное условие реализации права на жизнь. Поэтому использование атмосферного воздуха для дыхания не нуждается в особой правовой регламентации, правовые последствия наступают лишь в том случае, когда чьи-либо действия ухудшают состояние атмосферного воз духа, причиняя вред здоровью гражданина. Очевидно, что право не регламентирует процесс реализации подобных по требностей, но гарантирует их реализацию.
Право на экологическую информацию
Одним из способов обеспечения реализации права на бла гоприятную окружающую среду является получение эколо гической информации. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" граждане имеют право на получение своевременной, полной
идостоверной информации о состоянии окружающей среды
имерах по ее охране. Данная норма, во-первых, предъявля ет дополнительные, по сравнению со ст. 42 Конституции РФ, требования к экологической информации, которая должна быть не только достоверной, но и своевременной и полной. Кроме того, что не менее существенно, под экологической здесь понимается информация не только о состоянии окружающей среды, но и о мерах по ее охране.
Представляется необходимым подробнее остановиться на вышеупомянутых требованиях к экологической информации. "Своевременность" означает, что информация должна быть предоставлена в сроки, установленные законодательством. На сегодняшний день они определяются п. 9 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"1 , согласно которому заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, орга низацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки — безот лагательно, но не позднее 15 дней. В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных мате риалов либо принятие других мер, сроки разрешения заяв ления или жалобы могут быть в порядке исключения продле ны руководителем или заместителем руководителя соответ ствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на один месяц с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.
Полной информация будет в том случае, если она предо ставлена в том объеме, в котором обладает (должен обладать) ею субъект, обязанный предоставить информацию. На сего дняшний день законодательных ограничений на предоставле ние информации о состоянии окружающей среды не суще ствует. Согласно ст. 10 Федерального закона от 25 января 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации", государственные информационные ресурсы Российской Фе дерации являются открытыми и общедоступными. Исключе ние составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Однако к инфор мации с ограниченным доступом запрещено относить как до кументы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуа-
1 См.: Свод законов СССР, т. 1, с. 373 (в ред. от 02.02.88).
циях, экологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граж дан и населения в целом, так и документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной влас ти и органов местного самоуправления по охране окружаю щей среды.
Наконец, достоверная информация — та, что соответ ствует действительности. Ст. 237 УК РФ устанавливает уго ловную ответственность за сокрытие или искажение сведе ний об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей. Административная ответственность за ана логичный проступок предусмотрена в ст. 85 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды".
Право на возмещение экологического вреда
Получение гражданином информации о том, что окру жающая его среда неблагоприятная, создает предпосылку реализации права на возмещение экологического вреда. Под вредом как таковым понимается всякое умаление имуществен ного либо личного неимущественного блага. Экологический вред — это вред, причиненный неблагоприятным воздействием окружающей среды. Это может быть вред как здоровью, так и имуществу. Состав последнего определяется общими нор мами гражданского права, а вот состав первого следует уточ нить. Прежде всего, он включает убытки (имущественного характера). Это, с одной стороны, реальный ущерб, т. е. рас ходы на восстановление нарушенного права: затраты на ле чение и восстановление здоровья (что, если вдуматься, не всегда одно и то же), на уход за больным, на изменение места жительства, профессии и т. д. С другой стороны, име ется в виду упущенная выгода, т. е. доходы, не полученные в связи с утратой трудоспособности, а также то, что упущены профессиональные или какие-либо иные возможности. Кро ме убытков подлежит возмещению также моральный вред, т.
е. физические или нравственные страдания, причиненные гражданину действиями, нарушающими его права. Примени тельно к рассматриваемой ситуации речь идет о страданиях от необходимости лечения, изменения места и образа жизни, упущенной выгоды, невозможности иметь детей или риска рождения детей с врожденной патологией либо предрасполо женностью к определенным заболеваниям.
Экологический вред может быть возмещен в различных формах. Универсальной является исковая форма — когда воз мещение производится в индивидуальном порядке на осно вании решения суда по иску управомоченного лица. Основа нием для подачи иска является факт причинения вреда; раз мер возмещения определяется судом исходя из заявленного требования, т. е. возмещение производится только в том слу чае, если истцу удастся доказать факт причинения вреда, его обусловленность неблагоприятным воздействием окружа ющей среды и, в свою очередь, обусловленность последнего действиями ответчика.
Административная форма возмещения экологического вреда обладает целым рядом отличий. Основанием для вы плат является решение не суда, а обладающего необходи мыми полномочиями органа законодательной либо исполни тельной власти. В этом решении определяется категория лиц,
вотношении которых имеются достаточные основания пред полагать причинение им экологического вреда. По примеру возмещения вреда гражданам, пострадавшим вследствие ка тастрофы на Чернобыльской АЭС, можно говорить о двух группах оснований: участие в определенной деятельности (лик видация последствий катастрофы) либо проживание на оп ределенной территории (подвергшейся радиоактивному заг рязнению вследствие катастрофы). Для всех лиц, входящих
водну категорию, размер возмещения одинаков, так как оп ределяется по формальным признакам, без учета индивиду альных фактических обстоятельств.
Еще одно принципиальное отличие в том, что источни ком выплат служат средства соответствующих бюджетов — в
зависимости от уровня принятия решения о компенсации. Это обусловлено принципом ответственности государства за то, что происходит на его территории. Если оно допустило осу ществление экологически опасной деятельности без надле жащего финансового обеспечения ответственности за причи нение вреда, бремя этой ответственности ложится на него как на косвенного виновника.
Третья форма возмещения экологического вреда — стра ховая. Возмещение производится страховой компанией на основании договора страхования при условии наступления страхового случая, которым в данной ситуации является при чинение вреда. Выплаты производятся независимо от полу чения возмещения в других формах. В то же время принци пиальным отличием данной формы от остальных, возмож ность применения которых возникает уже после причинения вреда, является необходимость предварительного соверше ния определенных действий, а именно — заключения дого вора страхования.
Особенности последнего зависят от вида страхования. Определенные категории лиц подлежат обязательному госу дарственному личному страхованию (в основном — от риска радиационного ущерба). "Обязательное" означает, что лицо не может быть допущено к осуществлению определенного рода деятельности до заключения договора страхования. "Го сударственное" — поскольку в осуществлении данного вида деятельности заинтересовано государство, страхование про изводится за его счет. "Личным" оно является в силу того, что страхованию подлежат интересы личности, связанные с жизнью, здоровьем и пенсионным обеспечением. Другие раз новидности обязательного экологического страхования менее развиты. В ряду же разновидностей добровольного страхова ния следует упомянуть страхование ответственности. Имеет ся в виду ответственность хозяйствующих субъектов за при чинение вреда третьим лицам в ходе осуществления их дея тельности.
