Козбаненко В.А. - Правоведение

Помимо понятия главного распорядителя бюджетных средств БК РФ ввел понятие — распорядитель бюджетных средств, к которому относится орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право рас­ пределять бюджетные средства по подведомственным полу­ чателям бюджетных средств (ст. 159 БК РФ).

Получателем бюджетных средств в бюджетном процессе выступает бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответ­ ствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий. Первой стадией бюджетного процесса является состав­

ление проекта бюджета, чему предшествует разработка про­ гнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основа­ нии которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Бюджетная политика государства на очередной финансо­ вый год содержится в Бюджетном послании Президента РФ, которое должно быть направлено Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Составление проектов бюджета — исключительная пре­ рогатива Правительства РФ, соответствующих органов ис­ полнительной власти субъектов РФ и органов местного само­ управления. Непосредственно составление проектов бюдже­ тов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финан­ сового года.

Названная стадия состоит из нескольких этапов. Первый этап формирования федерального бюджета —

разработка федеральными органами исполнительной власти

791

и выбор Правительством РФ плана-прогноза функциониро­ вания экономики РФ на очередной финансовый год.

Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной вла­ сти предельных объемов бюджетного финансирования на оче­ редной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджета РФ и по получателям бюджетных средств, а также ряд иных полно­ мочий.

Завершается данная стадия тем, что с 15 июля по 15 ав­ густа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает проект бюджета и иные сопутствующие ему документы и материалы, представлен­ ные Министерством финансов РФ, Министерством экономи­ ки РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о феде­ ральном бюджете для внесения его Государственную Думу.

Второй стадией бюджетного процесса является рассмот­

рение и утверждение бюджета.

Одновременно с проектом федерального закона о феде­ ральном бюджете Правительство РФ вносит в Государствен­ ную Думу проекты федеральных законов: о внесении изме­ нений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ; о тарифах страховых взносов в государственные вне­ бюджетные фонды на очередной финансовый год — до 1 ав­ густа.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется в Совет Федерации, коми­ теты Государственной Думы, другим субъектам права зако­ нодательной инициативы для внесения замечаний и предло­ жений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект федераль­ ного закона о федеральном бюджете на очередной финансо­ вый год в четырех чтениях. Государственная Дума рас-

792

сматривает проект федерального закона о федеральном бюд­ жете на очередной финансовый год в первом чтении в тече­ ние 30 дней со дня его внесения в Думу Правительством РФ. В случае отклонения в первом чтении проекта федерально­ го закона о федеральном бюджете Государственная Дума может: передать указанный проект в согласительную комис­ сия, включающую представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ; вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку на срок до 20 дней; поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

При рассмотрении Государственной Думой проекта фе­ дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной клас­ сификации расходов бюджетов Российской Федерации и глав­ ным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации, а также расходы по иным программам. В третьем чтении законопро­ ект рассматривается в течение 25 дней со дня принятия его во втором чтении.

Государственная Дума рассматривает законопроект в чет­ вертом чтении в течение 15 дней со дня принятия его в третьем чтении.

Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на обяза­ тельное рассмотрение в Совет Федерации, которое длится до 14 дней. В течение пяти дней со дня одобрения советом Федерации федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Фе­ дерации он передается для преодоления возникших разно­ гласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней

793

выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Государственная Дума повтор­ но рассматривает федеральный закон в одном чтении. В слу­ чае несогласия Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

Вслучае отклонения Президентом страны федерального закона о федеральном бюджете он передается в согласитель­ ную комиссию. Далее его утверждение осуществляется в опи­ санном порядке.

Вслучае непринятия Государственной Думой федераль­ ного закона о федеральном бюджете до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу данного закона до 1 января в очередного года в силу каких-либо причин, данный закон не вступает в силу до начала очередного фи­ нансового года. В этом случае Дума может принять феде­ ральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале очередного финансового года, в соот­ ветствии с которым федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюд­ жета в соответствии с указанным федеральным законом.

Вфедеральный закон о федеральном бюджете могут быть внесены изменения и дополнения, разработанные и представ­ ленные Правительством Российской Федерации, а также иными субъектами, имевшими право законодательной ини­ циативы, в форме проектов соответствующих федеральных законов. Государственная Дума рассматривает указанный за­ конопроект во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.

Третьей стадией бюджетного процесса является испол­

нение бюджета.

В настоящее время устанавливается казначейское испол­ нение бюджетов. На органы исполнительной власти, возлага-

794

ются организация исполнения и исполнение бюджетов, уп­ равление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Ука­ занные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджет­ ных учреждений.

Бюджеты исполняются по доходам и расходам. В частно­ сти, Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита феде­ рального бюджета, а также с санкционированием и финанси­ рованием расходов федерального бюджета, в Главной книге казначейства данные из которой являются основой для фор­ мирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета и иных бюджетов завершается 31 декабря.

Четвертой, завершающей стадией бюджетного процесса являются подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основании данного распоряжения все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюд­ жетных учреждений.

В отличие от ранее действовавшего бюджетного законо­ дательства, Бюджетный кодекс РФ закрепил положение о том, что ежегодно не позднее 1 июня текущего года Прави­ тельство РФ предоставляет в Государственную Думу и Счет­ ную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета и составляет заключение, которое

795

направляется в Государственную Думу. Государственная Дума рассматривает представленный Правительством отчет в те­ чение 1,5 месяца после заключения Счетной палаты РФ. При рассмотрении отчета Дума заслушивает доклады об исполне­ нии федерального бюджета руководителей Федерального казначейства и министра финансов, а также бюджетного за­ конодательства и заключение Председателя Счетной пала­ ты РФ.

Наряду с указанными лицами на заседании Государствен­ ной Думы могут выступить либо представить доклады с ана­ лизом рассмотренных в течение года дел, связанных с бюд­ жетными спорами и нарушениями бюджетного законодатель­ ства, Председатель Конституционного Суда РФ, Председа­ тель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Вер­ ховного Суда РФ.

По итогам рассмотрения отчета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета.

§ 4. Внебюджетные фонды

Бюджетная система Российской Федерации включает в себя и бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ). Согласно ст. 13 БК РФ, государственный внебюд­ жетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназ­ наченный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социаль­ ное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установлен­ ном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмот­ ренном Бюджетным кодексом. Итак, вне федерального бюд­ жета образуются государственные внебюджетные фонды де-

796

нежных средств, управляемые федеральными органами го­ сударственной власти и предназначенные для реализации кон­ ституционных прав граждан на: пенсионное обеспечение, со­ циальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социаль­ ном обеспечении; социальное обеспечение в случае безрабо­ тицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (п. 1 ст. 143 БК РФ). Правовой статус, порядок созда­ ния, деятельности и ликвидации государственных внебюджет­ ных фондов определяются федеральным законом в соответ­ ствии с настоящим Кодексом (п. 2 ст. 143 БК РФ). Средства государственных внебюджетных фондов находятся в феде­ ральной собственности (п. 3 ст. 143 БК РФ). Средства государ­ ственных внебюджетных фондов не входят в состав бюдже­ тов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации

иизъятию не подлежат (п. 4 ст. 143 БК РФ).

Взависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, в соответ­ ствии с уровнем управления — на федеральные и региональ­ ные.

Образование государственных внебюджетных фондов позволяет влиять на процесс производства путем финансиро­ вания наиболее важных отраслей, осуществлять различные мероприятия социального характера путем выплаты пенсий, пособий, решать природоохранные задачи и т. д.

Государственными внебюджетными фондами РФ явля­ ются:

•Пенсионный фонд РФ;

•Фонд социального страхования РФ;

•Федеральный фонд обязательного медицинского стра­ хования.

Государственными внебюджетными фондами управляют органы государственной власти. Бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются органами управления ука­ занных фондов и представляются органами исполнительной

797

власти на рассмотрение законодательных органов одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финан­ совый год. Бюджеты названных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием РФ в форме феде­ рального закона о федеральном бюджете на очередной фи­ нансовый год. Аналогичный порядок составления, представле­ ния и утверждения бюджетов территориальных государствен­ ных внебюджетных фондов предусмотрен ст. 145 БК РФ.

Доходы государственных внебюджетных фондов форми­ руются за счет: обязательных платежей, добровольных взно­ сов физических и юридических лиц; других доходов, преду­ смотренных законодательством РФ (п. 1 ст. 146 БК РФ).

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определен­ ные законодательством РФ субъектов РФ, регламентирую­ щим деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ (ст. 147 БК РФ).

Согласно ст. 148 БК РФ исполнение бюджетов государ­ ственных внебюджетных фондов осуществляется Федераль­ ным казначейством РФ. Отчет об исполнении бюджета госу­ дарственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию РФ в форме закона. Отчет об исполнении бюджета территориаль­ ного государственного внебюджетного фонда составляется ор­ ганом управления фонда и представляется органом исполни­ тельной власти субъекта РФ на рассмотрение и утвержде­ ние законодательному (представительному) органу субъекта РФ в форме закона субъекта РФ (ст. 149 БК РФ). Порядок и сроки представления отчетности государственных внебюджет­ ных фондов, в том числе публикуемой, определяются в соот­ ветствии с настоящим Кодексом для соответствующих бюд­ жетов (п. 2 ст. 150 БК РФ).

С1 января 2001 г. установлен новый порядок исчисления

иуплаты взносов в государственные социальные внебюджет-

798

ные фонды. Главой 24 части второй Налогового кодекса РФ введен единый социальный налог. В составе единого социаль­ ного налога консолидированы взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного меди­ цинского страхования.

Итак, ст. 234 "Общие положения" главы 24 Налогового кодекса РФ "Единый социальный налог (взнос)" гласит: "На­ стоящей главой Кодекса вводится единый социальный налог (взнос) (далее в настоящей главе — налог), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды — Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязатель­ ного медицинского страхования РФ (далее в настоящей гла­ ве — фонды) — и предназначенный для мобилизации средств для реализации права граждан на государственное и соци­ альное обеспечение и медицинскую помощь".

Отдельный порядок установлен для взносов на обязатель­ ное социальное страхование от несчастных случаев на про­ изводстве и профессиональных заболеваний. Они будут упла­ чиваться в действующем порядке. Подобное исключение обу­ словлено тем, что ставки взносов на обязательное социаль­ ное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний дифференцированы в зави­ симости от категорий профессионального риска, к которым относится сфера деятельности плательщика (Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчаст­ ных случаев на производстве и профессиональных заболева­ ний" от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ). Включение данных взно­ сов в состав единого социального налога не позволило бы установить для всех предприятий, независимо от сферы де­ ятельности, шкалу установок, и расчет налога был бы значи­ тельно усложнен.

Отчисления в Государственный фонд занятости населе­ ния с 1 января 2001 г. не производятся. На данные цели расходуется часть средств, поступающих в бюджет с налогов на доходы физических лиц.

799

С 1 января 2001 г. все функции по контролю за правиль­ ностью начисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фон­ ды, уплачиваемых в составе единого социального налога, возложены на налоговые органы.

Порядок расходования средств, зачисляемых в государ­ ственные социальные внебюджетные фонды, будет опреде­ ляться законодательством Российской Федерации об обяза­ тельном страховании.

§ 5. Налоговое право и налоговая система

Предмет налогового права

Вопрос о налоговом праве в настоящее время дискусси­ онный. Существуют различные мнения о принадлежности на­ логового права к правовым институтам, подотраслям и даже отраслям права. Представляется наиболее убедительной точ­ ка зрения, согласно которой налоговое право является под­ отраслью финансового права, тесно связанной с другой его подотраслью — бюджетным правом. Итак, налоговое право — это подотрасль финансового права, регулирующая обществен­ ные отношения по установлению, введению и взиманию на­ логов, а также отношения, возникающие в связи с осуще­ ствлением налогового контроля и установлению ответствен­ ности за совершение налоговых правонарушений (ст. 2 Нало­ говый кодекс Российской Федерации — далее НК РФ).

Система налогов и сборов Российской Федерации и налоговая система Российской Федерации

Система налогов и сборов Российской Федерации пред­ ставляют собой совокупность определенным образом сгруп­ пированных и взаимосвязанных друг с другом налогов и сбо­ ров, взимание которых предусмотрено российским налого­ вым законодательством.

800