Козбаненко В.А. - Правоведение
.pdfема закрепленных доходов покрывается отчислениями от ре гулирующих доходов, дотациями и субсидиями. Расчеты ми нимального бюджета служат исходной базой для формирова ния отношений между вышестоящими и нижестоящими орга нами власти, с тем чтобы обеспечить минимально необходи мые расходы бюджета каждого уровня.
Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" от 25 сентября 1997 г. (ст. 1) дает понятие минимального бюджета применительно к местным бюдже там, увязывая его с государственными социальными стан дартами: минимальный местный бюджет — это расчетный объем расходов местного значения, учитывающий государ ственные социальные стандарты.
Бюджетный кодекс РФ вместо термина "минимальный бюджет" применяет более точный — "минимальная бюджет ная обеспеченность", увязывая его с минимальными государ ственными стандартами. При этом названные категории ка саются бюджетов всех уровней.
Минимальная бюджетная обеспеченность определена как минимально допустимая стоимость государственных или му ниципальных услуг в денежном выражении, предоставляе мых органами государственной власти или органами местно го самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 6 БК РФ).
Минимальные государственные социальные стандарты
определены как государственные услуги, предоставленные гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней.
Бюджетное право — один из основных институтов фи нансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие: структуру бюджетной системы Рос сийской Федерации; перечень бюджетных доходов и расхо дов; порядок распределения их между различными видами бюджетов; бюджетные права Российской Федерации, адми нистративно-территориальных единиц; регламент бюджетного процесса; порядок формирования и использования государ-
761
ственных внебюджетных фондов в целях финансового обес печения социально-экономического развития страны и дру гих потребностей общества.
Бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, административно-территориаль ных единиц и соответствующих органов представительной и исполнительной власти, возникающие в связи с образовани ем, распределением и использованием денежных фондов го сударственных и административно-территориальных единиц общего назначения.
Субъектами бюджетного права являются носители юри дических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней. В качестве субъектов бюджетного права РФ выступают: 1) го сударство, государственные и административно-территори альные образования (Российская Федерация в целом, субъек ты Российской Федерации); 2) государственные и местные органы власти (представительные органы государственной вла сти и местного самоуправления; исполнительные органы вла сти и местного самоуправления). Субъекты бюджетного пра ва при реализации своих прав и обязанностей вступают в бюд жетные правоотношения.
Бюджетные правоотношения есть урегулированные нор мами финансового права общественные отношения, в кото рые вступают субъекты бюджетного права для реализации своих прав и выполнения обязанностей. Бюджетным правоот ношениям свойственны особенности, касающиеся их содер жания и субъектного состава: 1) они возникают в связи с об разованием, распределением и использованием централизо ванного государственного (местного) денежного фонда соот ветствующей территории; 2) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государственного или административно-территориального образования; 3) в дан ных правоотношениях участвуют государственные или адми нистративно-территориальные образования или соответству-
762
ющие государственные (местные) органы власти, выражаю щие их интересы.
Нормы бюджетного права по своему содержанию под разделяется на материальные и процессуальные.
Бюджетные материальные нормы закрепляют структу ру бюджетной системы Российской Федерации, перечень до ходов и расходов бюджетов, распределение их между раз личными бюджетами и т. д.
Бюджетные процессуальные нормы регламентируют по рядок составления, рассмотрения, утверждения и исполне ния бюджетов государства и местных бюджетов, а также по рядок составления и утверждения отчета об исполнении бюд жета.
Бюджетное законодательство есть совокупность норма тивных актов, содержащих нормы бюджетного права. Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ, которой установлены исходные начала и принципы бюджетной дея тельности в Российской Федерации. Так, ст. 71 и 72 определя ют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в облас ти бюджета. Порядок рассмотрения и утверждения бюджета установлен ст. 101, 104, 106, 114 Конституции РФ.
Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, являются: Закон РСФСР от 10 ок тября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджет ного процесса в РСФСР" (в редакции Федерального закона от 31 июля 1995 г.); Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Россий ской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, орга нов местного самоуправления"; Федеральный закон от 15 ав густа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Феде рации (в редакции Федерального закона от 26 марта 1998 г.). Бюджетные отношения также регулируются нормативными
763
актами, издаваемыми Правительством РФ, правительствами субъектов Российской Федерации, органами местного само управления. Значительная роль в регулировании бюджетных отношений принадлежит нормативным актам Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ.
Каждое государство имеет свою организацию бюджет ной системы и принципы ее построения, т. е. бюджетное уст ройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное уст ройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Названные нормы яв ляются в бюджетном праве основополагающими. В соответ ствии со ст. 3 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (;в редакции Федерального закона от 31 июля 1995 г.) под бюд жетным устройством понимается организация бюджетной си стемы и принципы ее построения.
Бюджетное устройство страны определяется ее государ ственным устройством. Для бюджетной системы федерально го государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Фе дерации и местные бюджеты. БК РФ не только закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), но и содержит легальные определения бюджета субъекта Российской Федерации и бюд жета муниципального образования, а также целевого бюд жетного фонда государственного внебюджетного фонда.
Всоответствии со ст. 15 БК РФ бюджет субъекта Рос сийской Федерации (региональный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназна ченных для обеспечения задач и функций, отнесенных к пред метам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муници пальных образований, находящихся на его территории, со ставляют консолидированный бюджет субъекта Российской
Федерации.
Всоответствии со ст. 14 БК РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и рас-
764
ходования денежных средств, предназначенных для обеспе чения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления
Консолидированный бюджет Российской Федерации
объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюд жеты субъектов Российской Федерации (ст. 16 БК РФ).
В ст. 17 БК РФ целевой бюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с за конодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых от числений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюд жетного фонда не могут быть использованы на цели, не соот ветствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Согласно ст. 6 БК РФ государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В ст. 13 БК РФ указывает ся цель создания: "Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюд жета и бюджетов субъектов Российской Федерации и пред назначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, соци альное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установлен ном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмот ренном настоящим Кодексом".
Бюджетная система Российской Федерации представля ет собой совокупность бюджетов трех уровней:
•первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
•второй уровень — бюджеты субъектов Российской Фе дерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
•третий уровень — местные бюджеты (ст. 10 БК РФ).
765
Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокуп ность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российс кой Федерации, местных бюджетов и бюджетов государствен ных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). Она основана на прин ципах, перечисленных в главе 5 БК РФ "Принципы бюджет ной системы Российской Федерации" (ст. 28—38):
•единства бюджетной системы Российской Федерации;
•разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
•самостоятельности бюджетов;
•полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
•бюджетов государственных внебюджетных фондов;
•сбалансированности бюджетов;
•эффективности и экономности использования бюджет ных средств;
•общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
•гласности;
•достоверности бюджета;
•адресности и целевого характера бюджетных средств
(ст. 28).
Каждый бюджет состоит из доходов и расходов. Первич ным источником доходов бюджетов являются национальный доход общества, а расходы бюджетов, находясь в тесной вза имосвязи с доходами, определяются задачами, стоящими пе ред государством и муниципальными образованиями (мест ными самоуправлениями).
Доходы бюджетов — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, ор ганов государственной власти субъектов Российской Федера ции и органов местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).
Доходы бюджетов классифицируются по разным призна
кам:
766
•по социально-экономическому признаку;
•по условиям зачисления доходов в соответствующие бюджеты;
•по юридическим формам доходов.
По социально-экономическому признаку доходы бюдже тов подразделяются на доходы от хозяйствующих субъек тов, вне зависимости от формы собственности, на основе которой они осуществляют хозяйственную (в том числе пред принимательскую) деятельность, и доходы от граждан.
По условиям зачисления доходов в соответствующие бюджеты доходы подразделяются на закрепленные и регу
лирующие.
По юридическим формам доходы бюджетов подразделя ются на налоговые и неналоговые.
Новое бюджетное законодательство детально регламен тирует доходы и расходы бюджетов. Многие положения, вы работанные наукой финансового права, получили в БК РФ законодательное закрепление. БК РФ устанавливает не только общие положения о формировании доходов бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, но и регла ментирует доходы отдельных видов бюджетов: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, мест ных бюджетов. Формирование доходов бюджетов осуществ ляется в соответствии с бюджетным и налоговым законода тельством Российской Федерации. В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюд жеты других уровней бюджетной системы Российской Феде рации для целевого финансирования централизованных ме роприятий, а также безвозмездные перечисления. В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целе вых бюджетных фондов (ст. 39 БК РФ). Доходы бюджетов об разуются за счет безвозмездных перечислений. В доходы бюд жета текущего года зачисляется остаток средств на конец предыдущего года.
К налоговым доходам относятся предусмотренные нало говым законодательством Российской Федерации федераль-
767
ные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы (п. 2 ст. 41 БК РФ). Размеры предоставленных нало говых кредитов, отсрочек и рассрочек йо уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитыва ется в доходах соответствующего бюджета (п. 3 ст. 41 БК РФ). К налоговым доходам БК РФ относят такие доходы, которые по ранее действующему законодательству имели режим "вне бюджетных средств". Так, к неналоговым доходам в соответ ствии со ст. 41 БК РФ относятся:
•доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
•доходы платных услуг, оказываемых бюджетными уч реждениями, находящимися в ведении соответственно феде ральных органов исполнительной власти, органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
•средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответ ственности, в том числе штрафы, конфискации, компенса ции, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
•доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной систе мы Российской Федерации;
•иные неналоговые доходы.
Всоответствии со ст. 42 БК РФ в доходах бюджетов учи
тываются следующие средства, полученные от использова ния имущества, находящегося в государственной или муни ципальной собственности:
• средства, получаемые в виде арендной либо иной пла ты за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государ ственной или муниципальной собственности;
768
•средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
•средства, получаемые от передачи имущества, нахо дящегося в государственной или муниципальной собственнос ти, под залог, в доверительное управление;
•средства от возврата государственных кредитов, бюд жетных кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных или муниципальных гарантий соот ветствующим органам исполнительной власти в качестве обес печения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным или муниципальным гарантиям;
•плата за пользование бюджетными средствами, предо ставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;
•доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в ус тавных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ
иобществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Рос сийской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;
•часть прибыли государственных и муниципальных уни тарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.
Новеллой бюджетного законодательства является норма, согласно которой доходы бюджетного учреждения, получен ные от предпринимательской и иной деятельности, принося щей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципаль ной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. Средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежат зачислению в соответ ствующие бюджета в полном объеме. Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Фе-
769
дерации средств, получаемых в процессе приватизации госу дарственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации. В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечис ления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. В соот ветствии со ст. 45 БК РФ в доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным рас четам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюд жетной системы Российской Федерации, связанные с изме нениями в налоговом и бюджетном законодательстве Россий ской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после ут верждения закона (решения) о бюджете и не учтенными за коном (решением) о бюджете.
Особый порядок установлен для таких неналоговых дохо дов, как штрафы и иные суммы принудительного изъятия. Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по мес ту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Суммы конфиска ций, компенсаций и иные средства, в принудительном по рядке изымаемые в доход государства, зачисляются в дохо ды бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов.
БК РФ закрепляет ранее известное бюджетному законо дательству деление доходов бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, на собственные доходы бюд жетов и регулирующие. В ст. 47 БК РФ определены понятие собственных доходов бюджетов и их виды. Собственные до ходы бюджетов — это доходы, закрепленные на постоян ной основе полностью или частично за соответствующими
770