Козбаненко В.А. - Правоведение
.pdfных целей данного вида финансового контроля входят повы шение эффективности использования банковских ссуд и ук репление платежной дисциплины. Осуществление банковс кого контроля (предварительного и текущего) происходит в процессе проведения денежных операций посредством про верки представленных документов, установления права хо зяйствующего объекта на получение ссуды, проведение пла тежей ссудных счетов. При оформлении кредита банк вправе проверить наличие у предприятия собственных оборотных средств, ознакомиться с финансовыми документами, показа телями хозяйственной деятельности субъекта и т. д. Выдавая ссуду, банк проверяет ее обеспечение, т. е. наличие у пред приятия товарно-материальных ценностей, под которые она получается. Проверка осуществляется по данным бухгалтер ского учета, отчетным балансам хозяйственных органов, а также в натуре на месте с проверкой условий хранения кре дитуемых ценностей.
Банковский контроль в процессе кредитования сочетается с контролем, осуществляемым при организации расчетов. Ком мерческие банки в соответствии с Постановлением Президиу ма Верховного Совета РФ от 13 января 1992 года № 2167-1 "О безотлагательных мерах по реализации налично-денежного обращения в Российской Федерации" и Положением о пра вилах организации наличного денежного обращения на тер ритории РФ, утвержденным Советом директоров Банка Рос сии 5 января 1998 г. № 14-П (в ред. Указания ЦБ РФ от 21 ян варя 1999 г. № 488-У) обязаны контролировать порядок веде ния кассовых операций и работу организаций с денежной на личностью. Принимая поручение хозяйствующего субъекта на перечисление денег другому предприятию или организа ции, банк проверяет законность этой сделки: платеж должен производиться за поставленный товар либо произведенные работы в соответствии с договором или на другом, указанном в нормативном акте, основании. Объектом банковского конт роля выступает оборачиваемость платежных средств. Банки
751
проверяют своевременность предъявления платежных доку ментов поставщиком и оплату их покупателем в установлен ные сроки. Отказ плательщика от оплаты счетов должен быть обоснованным, в противном случае причитающиеся суммы списываются со счетов заказчика.
Особое место в системе банковского контроля занима ет Центральный банк РФ. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 394-1 "О Центральном банке Российской Федера ции (Банке России)" (в ред. ФЗ от 8 июля 1999 г. № 139-ФЗ) одной из функций Банка России называет осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций.
Центральный банк РФ решает данную задачу следую щим образом:
•путем проверки законности и целесообразности созда ния кредитных учреждений при рассмотрении вопроса о ре гистрации коммерческих банков и выдаче лицензий на право осуществления банковских операций;
•путем установления экономических нормативов, изда ния нормативных актов, регулирующих деятельность кредит ных учреждений;
•путем осуществления непосредственного контроля за законностью операций кредитных учреждений.
Банк России вправе осуществлять проверку операций банков своими силами либо поручить проведение таких про верок аудиторским организациям. Он устанавливает объемы
исроки предоставления бухгалтерской и статистической от четности, необходимой для надзора за деятельностью кре дитных учреждений. У него есть право давать банкам обяза тельные для исполнения предписания об устранении обнару женных нарушений. В случае неисполнения предписаний Центробанк может предъявить требования о проведении ме роприятий по финансовому оздоровлению, о реорганизации (ликвидации) банка, о замене его руководства.
За нарушение банковского законодательства Банк Рос сии может применить следующие меры: взыскать денежный штраф; повысить нормы обязательных резервов для банков,
752
нарушающих установленные экономические нормативы; ото звать лицензию на совершение банковских операций; назна чить временную администрацию по управлению банком на период, необходимый для его оздоровления, и т. п.
Внутрихозяйственный к о н т р о л ь
Внутрихозяйственный контроль — это осуществляемая бухгалтерией, финансовым отделом и другими экономичес кими службами хозяйствующего субъекта проверка произ водственной и хозяйственной деятельности организации (предприятия, учреждения) в целом либо ее отдельных струк турных подразделений.
Ключевым звеном в системе внутрихозяйственного кон троля является главный (старший) бухгалтер.
Законодатель возложил на главного бухгалтера выполне ние следующих функций:
•обеспечение контроля и отражение на счетах бухгал терского учета всех осуществляемых организацией хозяй ственных операций;
•предоставление оперативной информации;
•составление в установленные сроки бухгалтерской от четности;
•проведение экономического анализа финансово-хозяй ственной деятельности организации (предприятия, учрежде ния) по данным бухгалтерского учета в целях выявления и мобилизации резервов.
При осуществлении своих функций главный бухгалтер подчиняется непосредственно руководителю организации (предприятия, учреждения), чьим приказом он назначается
иосвобождается от должности. Юридической гарантией внут- 5 рихозяйственного контроля выступают нормы различных пра-
§вовых актов, в том числе положений о бухгалтерском учете
иотчетности в Российской Федерации. В соответствии с пра вилами осуществления бухгалтерского учета главный бухгал тер совместно с руководителем предприятия подписывает все документы, служащие основанием для приемки и выдачи ма-
753
териально-товарных ценностей и денежных средств, а также расчетных, кредитных, финансовых обязательств и хозяй ственных договоров. Указанные документы без подписи глав ного бухгалтера считаются недействительными и к исполне нию не принимаются. Главный бухгалтер не принимает к офор млению и исполнению документы по операциям, противореча щим действующему законодательству и нарушающим договор ную и финансовую дисциплину. В случае получения незакон ного распоряжения бухгалтер обязан до его исполнения пись менно обратить на это внимание руководителя. При получе нии письменного подтверждения о принятии указанных доку ментов к учету главный бухгалтер исполняет его. При этом всю полноту ответственности за незаконность совершенных опе раций несет руководитель предприятия (учреждения). Таким образом, главный (старший) бухгалтер обладает достаточны ми правами для выявления и предупреждения нарушений фи нансового законодательства.
Аудиторский (независимый) финансовый контроль
В соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденными Ука зом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2263, аудиторс кая деятельность (аудит) представляет собой предпринима тельскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осу ществлению независимых вневедомственных проверок бух галтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а так же оказанию им аудиторских услуг.
Основной цепью аудиторской деятельности является ус тановление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчет ности хозяйствующих субъектов и соответствия совершен ных ими финансовых и хозяйственных операций норматив ным актам РФ. В соответствии с п. 19 Временных правил орга низация государственного регулирования аудиторской дея тельности осуществляться Комиссией по аудиторской дея-
754
телъности при Президенте РФ, действующей на основании Положения о данной комиссии, утвержденного Распоряже нием Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 54~рп. Комиссия является коллегиальным органом, главная задача которого состоит в разработке системы мер по государственной под держке становления и развития рынка аудиторских услуг в РФ, а также защите интересов государства, хозяйствующих субъектов, аудиторов и аудиторских фирм.
Положение о Комиссии по аудиторской деятельности возлагает на нее выполнение следующих функций:
•выдача генеральных лицензий на осуществление ауди торской деятельности;
•организация ведения государственных реестров ауди торских фирм и их объединений;
•публикация в средствах массовой информации сведе ний о выдаче (аннулировании) лицензий на осуществление аудиторской деятельности, о зарегистрированных объедине ниях аудиторов и аудиторских фирм и т. д.
Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ имеет право направлять аудиторам, аудиторским фир мам и их объединениям обязательные для исполнения пред писания об устранении ими нарушений законодательства Рос сийской Федерации в области аудиторской деятельности.
Аудиторы, прошедшие аттестацию, и аудиторские фир мы начинают свою деятельность после государственной реги страции в качестве субъекта предпринимательской деятель ности, получения лицензии и включения в государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм. Порядок проведения аттестации утвержден Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. Лицензии на осуществление специального ауди та выдаются: Центральным банком РФ для проведения бан ковского аудита, Департаментом страхового надзора Мин фина РФ для проведения аудита страховых организаций и обществ взаимного страхования. Лицензии на проведение об щего аудита, а также аудита бирж, инвестиционных фондов выдает Минфин РФ. Порядок выдачи лицензии утвержден
755
Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27 апреля 1999 г. № 472).
Аудиторские проверки бывают обязательными и иници ативными. Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных законодательными актами Российской Федерации, инициативная — по решению хо зяйствующего субъекта.
В соответствии с Временными правилами обязательная аудиторская проверка может проводиться по поручению ор ганов дознания, следователя при наличии санкции прокуро ра, суда, арбитражного суда, при наличии в производстве возбужденного (возобновленного производством) уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду.
При осуществлении своей деятельности аудиторы име ют право:
•проверять у хозяйствующих субъектов в полном объе ме документацию о финансово-хозяйственной деятельности, наличие денежных сумм, ценных бумаг, материальных цен ностей;
•получать разъяснения по возникшим вопросам и до полнительные сведения, необходимые для аудиторской про верки;
•по письменному запросу получать необходимую для осу ществления проверки информацию от третьих лиц, в том чис ле при содействии государственных органов, поручивших проверку;
•самостоятельно определять формы и методы проведе ния проверки, исходя из требования нормативных докумен тов, конкретных условий договора с хозяйствующими субъек тами, а также содержания поручения органов суда, проку ратуры и т. д.; при этом допускается привлечение на договор ной основе к участию в проверке аудиторов, работающих в других аудиторских фирмах.
Законодательством определены следующие обязанности аудитора:
756
•неукоснительное соблюдение законности в ходе про ведения аудиторской проверки;
•квалифицированное предоставление аудиторских ус
луг;
•обеспечение сохранности документов, получаемых в ходе проверки, и неразглашение их содержания без согла сия хозяйствующего субъекта, за исключением случаев, спе циально предусмотренных законом.
Результатом аудиторской деятельности является заклю чение (ревизионный сертификат). Заключение аудитора по результатам проверки, проведенной по поручению государ ственных органов, приравнивается к заключению эксперти зы, назначаемой в соответствии с процессуальным законода тельством.
Текст аудиторского заключения состоит из:
•вводной части (юридический адрес аудиторской фир мы, фамилии всех аудиторов, принимающих участие в про верке, номер и дата выдачи лицензии и т. п.);
•аналитической части, в которой содержатся результа ты экспертизы организации бухгалтерского учета, составле ние соответствующей отчетности и состояния внутреннего контроля, а также факты выявленных существенных нару шений в системе учета и отчетности, влияющих на их досто верность, несоблюдения законодательства при совершении финансово-хозяйственных операций, которые нанесли или могут нанести ущерб интересам собственников хозяйствую щего субъекта, государства и третьих лиц;
•итоговой части, содержащей сведения о подтвержде нии достоверности финансовой отчетности хозяйствующего субъекта.
§3. Бюджетное право, бюджетная система
ибюджетный процесс
Организация и совершенствование управления в сфере правового регулирования финансов и финансовой деятельно-
757
сти всегда были предметом внимания государства. Последние годы характеризуются масштабной перестройкой отечествен ной законодательной системы в сфере финансово-правового регулирования экономики. За прошедшее десятилетие про делана значительная работа по совершенствованию финансо вого законодательства, в том числе меры по повышению эффективности управления бюджетной системой и бюджет ным процессом, включая развитие бюджетного федерализма путем создания рациональной системы взаимоотношений бюд жетов всех уровней и т. д.
Бюджет может рассматриваться в разных аспектах: как экономическая категория, то есть совокупность экономичес ких отношений, возникающих в процессе создания, распре деления и использования государственного централизованного фонда денежных средств или муниципального (местного) фон да денежных средств; как правовая категория бюджет — это основной финансовый план государства или муниципального (местного) самоуправления, роспись его доходов и расходов; по своему материальному содержанию — это централизо ванный фонд денежных средств.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, пред назначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Исходя из данного определения выделяют три признака бюджета: 1) это обще государственный, централизованный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; 2) это финансовый план государства, в котором указаны его дохо ды и расходы в предстоящем году; 3) это основной финансо вый план государства, на основании и во исполнение которо го принимаются остальные финансовые планы.
Роль бюджета выражается в том, что он формирует фи нансовую базу функционирования государства. Бюджет явля ется мощным управляющим механизмом — с его помощью обеспечивается равномерное развитие экономики и культу ры на всей территории страны. Средства бюджета предназна-
758
чены для обеспечения финансирования финансово-экономи ческого развития страны, обороны, безопасности и т. д. За счет средств соответствующих бюджетов содержатся государ ственный аппарат и органы местного самоуправления (орга ны представительской и исполнительной власти, судебная система, правоохранительные органы и т. д.). С помощью бюд жета реализуются государственные и местные программы по развитию отраслей народного хозяйства, проведению конвер сии военно-промышленного комплекса, охране окружающей среды, укреплению научно-технического потенциала и куль туры страны, повышению материального уровня жизни на селения и отдельных его групп, поддержке социально-эко номического развития субъектов федерации и администра тивно-территориальных единиц, по борьбе с преступностью и т. д.
Различают три вида бюджетов: 1) чрезвычайный бюд жет; 2) консолидированный бюджет; 3) минимальный бюд жет.
Согласно ст. 25 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (в редакции Федерального закона от 31 июля 1995 г.) предусмотрена возможность при введении чрезвычайного положения в стране устанавливать особый, более жесткий правовой режим использования средств — чрезвычайный бюджет.
Чрезвычайный бюджет следует отличать от режима чрез вычайного расходования средств, который вводится в случае увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрывае мых путем размещения государственных ценных бумаг. В рам ках чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расхо дования средств финансирование производится в режиме секвестра.
Секвестр есть специальный механизм бюджетного регу лирования, заключающийся в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем незащищен ным статьям бюджета.
759
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, консолидиро ванный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей терри тории. Консолидированный бюджет используется для расче тов и анализа.
Консолидированный бюджет: 1) Российской Федерации включает в себя федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ; 2) республики в составе Российской Федерации состоит из республиканского бюджета республики и бюджетов райо нов, республиканских городов республики; 3) края (области) включает в себя краевой (областной) бюджет края (области) и бюджеты районов, краевых (областных) городов, расположен ных на территории края (области); 4) района включает в себя районный бюджет района и бюджеты сел, поселков, городс кие бюджеты районных городов, расположенных на террито рии районов.
Впервые понятие консолидированного бюджета было введено Законом РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюд жетных прав и прав по формированию и использованию вне бюджетных фондов представительных и исполнительных ор ганов государственной власти республик в составе Российс кой Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, орга нов местного самоуправления". Как уже отмечалось, консо лидированный бюджет — это используемый для расчетов и анализа свод бюджетов нижестоящего бюджета (местного бюд жета) и бюджета соответствующего субъекта федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета.
Согласно бюджетному законодательству, минимальный бюджет представляет собой расчетный объем доходов соот ветствующего консолидированного бюджета нижестоящего уровня (сельского, поселкового, района, города), покрываю щих гарантируемые соответствующими вышестоящими орга нами власти максимально необходимые расходы. При этом часть расходов в случае недостаточности материального объ-
760