Козбаненко В.А. - Правоведение

ния. При проведении территориального землеустройства преж­ де всего осуществляется образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, которое прово­ дится в случаях:

•изменения границ объектов землеустройства (в том чис­ ле в целях устранения таких недостатков в их расположе­ нии, как чересполосица, вклинивание, вкрапливание, даль­ ноземелье, изломанность и неудобства в использовании);

•восстановления границ объектов землеустройства; пре­ доставления земельных участков гражданам и юридическим лицам; изъятия земельных участков (в том числе путем вы­ купа);

•совершения сделок с земельными участками; в иных случаях перераспределения земель.

Впроцессе этой деятельности определяются:

•местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

•варианты использования земель с учетом размеров зе­ мельного участка, целевого назначения, разрешенного ис­ пользования земель и расположенных на них объектов инже­ нерной, транспортной и социальной инфраструктур;

•площади объектов землеустройства и (или) ограничен­ ных в использовании частей объектов землеустройства, а так­ же иные характеристики земель. Кроме образование новых

иупорядочения существующих объектов территориальное землеустройство включает в себя межевание объектов зем­ леустройства, т. е. работы по установлению на местности гра­ ниц муниципальных образований и других административнотерриториальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и по опреде­ лению их координат или составлению иного описания место­ положения границ объекта землеустройства, а также по из­ готовлению карты (плана) объекта землеустройства.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится в це­ лях организации рационального использования земель сельс-

841

кохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами и отдельными представителями ко­ ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для обеспечения их традици­ онного образа жизни. Внутрихозяйственное землеустройство включает в себя разработку мероприятий по улучшению сель­ скохозяйственных угодий, освоению новых земель, восста­ новлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, забо­ лачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоак­ тивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Мониторинг земел ь

К числу наиболее значимых функций государственного управления землепользованием относится государственный мониторинг земель, ведение которого предусмотрено ст. 76 Земельного кодекса РФ. Государственный мониторинг земель — это система наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреж­ дения и устранения последствий негативных процессов. Объек­ тами государственного мониторинга земель являются все зем­ ли в Российской Федерации независимо от форм собственнос­ ти на землю, целевого назначения и характера использования. По своей родовой принадлежности мониторинг земель — со­ ставная часть мониторинга за состоянием окружающей при­ родной среды (экологического мониторинга).

Осуществление государственного мониторинга земель исходит из необходимости решения следующих задач:

•своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

•информационное обеспечение ведения государствен­ ного земельного кадастра, государственного земельного кон-

842

троля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

• обеспечение граждан информацией о состоянии окру­ жающей среды, в части состояния земель.

При ведении мониторинга земель выявляются следую­ щие процессы: эволюционные (связанные с естественно-ис­ торическими процессами развития); цикличные (связанные с суточными, сезонными, годовыми и иными периодами из­ менений природного характера); антропогенные (связан­ ные с человеческой деятельностью); особо выделяются так­ же чрезвычайные ситуации (связанные с авариями, катаст­ рофами, стихийными и экологическими бедствиями и др.).

Содержание мониторинга земель составляют системати­ ческие наблюдения за состоянием земель, выявление изме­ нений и оценка:

•состояния землепользовании, угодий, полей, участков;

•процессов, связанных с изменением плодородия почв, зарастания и закустаривания сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, радионуклидами, другими токсичными веществами;

•состояния береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений;

•процессов, вызванных образованием оврагов, оползня­ ми, селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, крио­ генными и другими явлениями;

•состояния земель населенных пунктов, очистных со­ оружений, складов горюче-смазочных материалов, мест за­ хоронения токсичных отходов и радиоактивных материалов,

атакже других промышленных объектов.

Взависимости от целей наблюдения и наблюдаемой тер­ ритории выделяют следующие виды государственного мони­ торинга земель: федеральный (охватывает всю территорию Российской Федерации); региональный (охватывает террито­ рии, ограниченные физико-географическими, экономически­ ми, административными и иными границами); локальный (ве-

843

дется на территориальных объектах ниже регионального уров­ ня, вплоть до территорий отдельных землепользовании и элементарных структур ландшафтно-экологических комплек­ сов). Кроме того, в соответствии с международными научнотехническими программами Российская Федерация может принимать участие в работах по глобальному мониторингу земель. В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществляются три группы наблюдений за состоянием зе­ мель: базовые (исходные, фиксирующие состояние объек­ тов наблюдений на момент начала ведения мониторинга зе­ мель); периодические (через год и более); оперативные (фик­ сирующие текущие изменения).

Мониторинг земель имеет семь подсистем, соответству­ ющих категориям земель:

•мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;

•мониторинг земель поселений;

•мониторинг земель промышленности, энергетики, транс­ порта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назна­ чения;

•мониторинг земель особо охраняемых территорий и объектов;

•мониторинг земель лесного фонда;

•мониторинг земель водного фонда;

•мониторинг земель запаса.

Земельный контроль

В числе задач, решение которых преследует осуществ­ ление мониторинга земель, одной из важнейших является информационное обеспечение осуществления такой функции управления землепользованием, как контроль за соблюдени­

ем земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль). По своей родовой принадлеж­ ности земельный контроль — составная часть контроля за

844

состоянием окружающей природной среды (экологического контроля). Его проведение осуществляется в соответствии с нормами главы XII Земельного кодекса РФ.

Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами — за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также граж­ данами.

Должностные лица органов, осуществляющих государ­ ственный земельный контроль, вправе предпринимать сле­ дующие действия:

•направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения воп­ роса о привлечении виновных лиц к ответственности;

•обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отме­ ны неправомерных решений, связанных с изъятием и предо­ ставлением земельных участков, а также по делам о взыс­ кании штрафов с физических и должностных лиц;

•приостанавливать строительство, эксплуатацию объек­ тов, проведение агротехнических и иных работ, если они осу­ ществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы и другим процессам, снижа­ ющим плодородие почв, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим от­ рицательное заключение;

•вносить в местную администрацию предложения о пол­ ном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

•составлять протоколы о нарушениях земельного зако­ нодательства и передавать их на рассмотрение в соответству­ ющие комиссии для привлечения виновных к администра-

845

тивной ответственности (в установленных случаях — рассмат­ ривать дела о нарушениях земельного законодательства са­ мостоятельно);

•беспрепятственно посещать организации, обследовать земельные участки (земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами, — с учетом установленного режима их посещения);

•давать обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;

•контролировать заключение сделок и другие операции

сземлей и вносить предложения о признании недействитель­ ными указанных операций, проводимых с нарушением дей­ ствующего законодательства.

Кроме государственного, действующее законодательство закрепляет следующие виды земельного контроля:

•муниципальный земельный контроль за использова­ нием земель на территории муниципального образования — осуществляется органами местного самоуправления или упол­ номоченными ими органами;

•общественный земельный контроль — осуществляет­ ся органами территориального общественного самоуправле­ ния, другими общественными организациями (объединения­ ми), гражданами за соблюдением установленного порядка под­ готовки и принятия исполнительными органами государствен­ ной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юри­ дических лиц, а также за соблюдением требований использо­ вания и охраны земель;

•производственный земельный контроль — осуществ­ ляется землепользователями в ходе осуществления хозяй­ ственной деятельности на земельном участке. Лицо, исполь­ зующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земель­ ного контроля.

846

§ 3. Права на землю

Виды прав на землю

Земельный участок может быть объектом правоотноше­ ний, содержание которых включает в себя различные права на землю. В то же время все эти права на землю можно разделить на две группы по способу определения их содер­ жания: вещные права, содержание которых определяется не­ посредственно законом, и обязательственные права, содер­ жание которых в каждом конкретном случае определяется соглашением сторон в рамках закона.

К числу вещных прав относится право собственности на землю (основанная на законе возможность по своему усмот­ рению владеть, пользоваться и распоряжаться земельным уча­ стком, принимая на себя бремя его содержания), а также иные вещные права (основанная на законе возможность в той или иной мере владеть, пользоваться и распоряжаться зе­ мельным участком, с учетом усмотрения собственника, в той или иной мере принимая на себя бремя его содержания). К числу иных вещных прав относятся: право пожизненного на­ следуемого владения, право постоянного (бессрочного)

пользования земельным участком, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). К чис­ лу обязательственных прав относятся право аренды (возмезд­ ное срочное пользования) и право безвозмездного срочного

пользования.

Право собственности на землю

Конституция РФ в ст. 9 закрепляет множественность форм собственности на землю. Согласно этой статье земля в Рос­ сийской Федерации может находиться в частной, государ­ ственной, муниципальной и иных формах собственности. Кроме того, ст. 36 Конституции РФ особо оговаривает возможность граждан и их объединений иметь землю в частной собствен­ ности. Граждане и юридические лица имеют право на рав-

847

ный доступ к приобретению земельных участков в собствен­ ность. В частную собственность могут быть предоставлены любые земельные участки, за исключением тех участков, которые в соответствии с действующим законодательством не могут находиться в частной собственности. На сегодняш­ ний день в количественном отношении до сих пор преоблада­ ют земельные участки, находящиеся именно в публичной (т. е. государственной и муниципальной) собственности.

Земельные участки, относящиеся к собственности госу­ дарства, определяются по методу исключения: государствен­ ной собственностью являются земли, не находящиеся в соб­ ственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Учитывая федеративную структуру нашего го­ сударства, основополагающее значение в этой сфере имеет разграничение государственной собственности на федераль­ ную и собственность субъектов Российской Федерации наря­ ду с разграничением публичной собственности на государствен­ ную и муниципальную. Оно осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю"1 . Основанием вне­ сения земельных участков в перечень участков, на которые у Российской Федерации либо у субъектов Российской Феде­ рации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

•земель лесного фонда, земель обороны и безопаснос­ ти — в отношении федеральной собственности;

•фонда перераспределения земель — в отношении соб­ ственности субъектов Российской Федерации;

•земель особо охраняемых природных территорий феде­ рального либо регионального значения; земель водного фон­ да, занятых водными объектами, находящимися в федераль­ ной собственности либо в собственности субъектов Российской Федерации;

•земель сельскохозяйственного и иного назначения, если

на этих земельных участках располагается недвижимое иму-

1 См.: Российская газета. 2001. 20 июля.

848

щество, находящееся в федеральной собственности либо в соб­ ственности субъектов Российской Федерации; эти земельные участки предоставлены органам государственной власти Рос­ сийской Федерации либо субъектов Российской Федерации, а также юридическим лицам, которые созданы органами го­ сударственной власти Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации; на этих земельных участках распола­ гается приватизированное недвижимое имущество, находив­ шееся до его приватизации в собственности Российской Фе­ дерации либо субъектов Российской Федерации; под поверх­ ностью этих земельных участков находятся участки недр фе­ дерального либо регионального значения — в отношении фе­ деральной собственности либо собственности субъектов Рос­ сийской Федерации соответственно.

Основания внесения земельных участков в перечень уча­ стков, на которые возникает право собственности у муници­ пальных образований, определяются в отношении последней группы участков, в принципе, аналогично. Кроме того, в соб­ ственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находя­ щиеся в государственной собственности, в том числе за пре­ делами границ муниципальных образований. При этом в горо­ дах федерального значения земельные участки в муници­ пальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципаль­ ной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности Москвы и Санкт-Петербурга в му­ ниципальную собственность в соответствии с их законами.

Наконец, в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собствен­ ности находятся земельные участки которые непосредствен­ но признаны таковыми федеральными законами, а также приобретенные соответствующим публично-правовым обра­ зованием по основаниям, предусмотренным гражданским за­ конодательством.

849

Иные (ограниченные) вещные права на землю

Право собственности на землю являегся основополагаю­ щим правом не только среди вещных, но и среди имуще­ ственных прав на землю в целом, так как предоставляет его обладателю наибольшее количество юридически обеспечен­ ных возможностей определенного поведения в отношении зе­ мельного участка. Иные вещные права по содержанию вос­ производят право собственности в той или иной степени, но не полностью, поэтому их принято иначе называть ограни­ ченными вещными правами (в силу того, что их содержание ограничено по сравнению с правом собственности).

Кчислу ограниченных вещных прав на землю относятся:

•право пожизненного наследуемого владения земель­ ным участком — традиционный институт постсоветского зе­ мельного права, который изначально был призван в какойто мере компенсировать отсутствие частной собственности граждан на землю. Однако в современных условиях, когда частная собственность на землю получила достаточно широ­ кое распространение, действующее законодательство пре­ дусматривает, что предоставление земельных участков граж­ данам на праве пожизненного наследуемого владения не до­ пускается. При этом право пожизненного наследуемого вла­ дения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражда­ нином ранее, сохраняется.

Как следует из определения, субъектами права пожиз­ ненного наследуемого владения является только одна кате­ гория лиц, которая способна передавать это право по на­ следству, а именно — граждане. Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемо­ го владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регис­ трация перехода права пожизненного наследуемого владе­ ния земельным участком по наследству проводится на осно­ вании свидетельства о праве на наследство. Граждане, име­ ющие земельные участки в пожизненном наследуемом вла­ дении, имеют право приобрести их в собственность. Каждый

850