
Козбаненко В.А. - Правоведение
.pdfния. При проведении территориального землеустройства преж де всего осуществляется образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, которое прово дится в случаях:
•изменения границ объектов землеустройства (в том чис ле в целях устранения таких недостатков в их расположе нии, как чересполосица, вклинивание, вкрапливание, даль ноземелье, изломанность и неудобства в использовании);
•восстановления границ объектов землеустройства; пре доставления земельных участков гражданам и юридическим лицам; изъятия земельных участков (в том числе путем вы купа);
•совершения сделок с земельными участками; в иных случаях перераспределения земель.
Впроцессе этой деятельности определяются:
•местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
•варианты использования земель с учетом размеров зе мельного участка, целевого назначения, разрешенного ис пользования земель и расположенных на них объектов инже нерной, транспортной и социальной инфраструктур;
•площади объектов землеустройства и (или) ограничен ных в использовании частей объектов землеустройства, а так же иные характеристики земель. Кроме образование новых
иупорядочения существующих объектов территориальное землеустройство включает в себя межевание объектов зем леустройства, т. е. работы по установлению на местности гра ниц муниципальных образований и других административнотерриториальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и по опреде лению их координат или составлению иного описания место положения границ объекта землеустройства, а также по из готовлению карты (плана) объекта землеустройства.
Внутрихозяйственное землеустройство проводится в це лях организации рационального использования земель сельс-
841
кохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами и отдельными представителями ко ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для обеспечения их традици онного образа жизни. Внутрихозяйственное землеустройство включает в себя разработку мероприятий по улучшению сель скохозяйственных угодий, освоению новых земель, восста новлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, забо лачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоак тивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Мониторинг земел ь
К числу наиболее значимых функций государственного управления землепользованием относится государственный мониторинг земель, ведение которого предусмотрено ст. 76 Земельного кодекса РФ. Государственный мониторинг земель — это система наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреж дения и устранения последствий негативных процессов. Объек тами государственного мониторинга земель являются все зем ли в Российской Федерации независимо от форм собственнос ти на землю, целевого назначения и характера использования. По своей родовой принадлежности мониторинг земель — со ставная часть мониторинга за состоянием окружающей при родной среды (экологического мониторинга).
Осуществление государственного мониторинга земель исходит из необходимости решения следующих задач:
•своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
•информационное обеспечение ведения государствен ного земельного кадастра, государственного земельного кон-
842
троля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
• обеспечение граждан информацией о состоянии окру жающей среды, в части состояния земель.
При ведении мониторинга земель выявляются следую щие процессы: эволюционные (связанные с естественно-ис торическими процессами развития); цикличные (связанные с суточными, сезонными, годовыми и иными периодами из менений природного характера); антропогенные (связан ные с человеческой деятельностью); особо выделяются так же чрезвычайные ситуации (связанные с авариями, катаст рофами, стихийными и экологическими бедствиями и др.).
Содержание мониторинга земель составляют системати ческие наблюдения за состоянием земель, выявление изме нений и оценка:
•состояния землепользовании, угодий, полей, участков;
•процессов, связанных с изменением плодородия почв, зарастания и закустаривания сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, радионуклидами, другими токсичными веществами;
•состояния береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений;
•процессов, вызванных образованием оврагов, оползня ми, селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, крио генными и другими явлениями;
•состояния земель населенных пунктов, очистных со оружений, складов горюче-смазочных материалов, мест за хоронения токсичных отходов и радиоактивных материалов,
атакже других промышленных объектов.
Взависимости от целей наблюдения и наблюдаемой тер ритории выделяют следующие виды государственного мони торинга земель: федеральный (охватывает всю территорию Российской Федерации); региональный (охватывает террито рии, ограниченные физико-географическими, экономически ми, административными и иными границами); локальный (ве-
843
дется на территориальных объектах ниже регионального уров ня, вплоть до территорий отдельных землепользовании и элементарных структур ландшафтно-экологических комплек сов). Кроме того, в соответствии с международными научнотехническими программами Российская Федерация может принимать участие в работах по глобальному мониторингу земель. В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществляются три группы наблюдений за состоянием зе мель: базовые (исходные, фиксирующие состояние объек тов наблюдений на момент начала ведения мониторинга зе мель); периодические (через год и более); оперативные (фик сирующие текущие изменения).
Мониторинг земель имеет семь подсистем, соответству ющих категориям земель:
•мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;
•мониторинг земель поселений;
•мониторинг земель промышленности, энергетики, транс порта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назна чения;
•мониторинг земель особо охраняемых территорий и объектов;
•мониторинг земель лесного фонда;
•мониторинг земель водного фонда;
•мониторинг земель запаса.
Земельный контроль
В числе задач, решение которых преследует осуществ ление мониторинга земель, одной из важнейших является информационное обеспечение осуществления такой функции управления землепользованием, как контроль за соблюдени
ем земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль). По своей родовой принадлеж ности земельный контроль — составная часть контроля за
844
состоянием окружающей природной среды (экологического контроля). Его проведение осуществляется в соответствии с нормами главы XII Земельного кодекса РФ.
Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами — за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также граж данами.
Должностные лица органов, осуществляющих государ ственный земельный контроль, вправе предпринимать сле дующие действия:
•направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения воп роса о привлечении виновных лиц к ответственности;
•обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отме ны неправомерных решений, связанных с изъятием и предо ставлением земельных участков, а также по делам о взыс кании штрафов с физических и должностных лиц;
•приостанавливать строительство, эксплуатацию объек тов, проведение агротехнических и иных работ, если они осу ществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы и другим процессам, снижа ющим плодородие почв, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим от рицательное заключение;
•вносить в местную администрацию предложения о пол ном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;
•составлять протоколы о нарушениях земельного зако нодательства и передавать их на рассмотрение в соответству ющие комиссии для привлечения виновных к администра-
845
тивной ответственности (в установленных случаях — рассмат ривать дела о нарушениях земельного законодательства са мостоятельно);
•беспрепятственно посещать организации, обследовать земельные участки (земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами, — с учетом установленного режима их посещения);
•давать обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;
•контролировать заключение сделок и другие операции
сземлей и вносить предложения о признании недействитель ными указанных операций, проводимых с нарушением дей ствующего законодательства.
Кроме государственного, действующее законодательство закрепляет следующие виды земельного контроля:
•муниципальный земельный контроль за использова нием земель на территории муниципального образования — осуществляется органами местного самоуправления или упол номоченными ими органами;
•общественный земельный контроль — осуществляет ся органами территориального общественного самоуправле ния, другими общественными организациями (объединения ми), гражданами за соблюдением установленного порядка под готовки и принятия исполнительными органами государствен ной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юри дических лиц, а также за соблюдением требований использо вания и охраны земель;
•производственный земельный контроль — осуществ ляется землепользователями в ходе осуществления хозяй ственной деятельности на земельном участке. Лицо, исполь зующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земель ного контроля.
846
§ 3. Права на землю
Виды прав на землю
Земельный участок может быть объектом правоотноше ний, содержание которых включает в себя различные права на землю. В то же время все эти права на землю можно разделить на две группы по способу определения их содер жания: вещные права, содержание которых определяется не посредственно законом, и обязательственные права, содер жание которых в каждом конкретном случае определяется соглашением сторон в рамках закона.
К числу вещных прав относится право собственности на землю (основанная на законе возможность по своему усмот рению владеть, пользоваться и распоряжаться земельным уча стком, принимая на себя бремя его содержания), а также иные вещные права (основанная на законе возможность в той или иной мере владеть, пользоваться и распоряжаться зе мельным участком, с учетом усмотрения собственника, в той или иной мере принимая на себя бремя его содержания). К числу иных вещных прав относятся: право пожизненного на следуемого владения, право постоянного (бессрочного)
пользования земельным участком, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). К чис лу обязательственных прав относятся право аренды (возмезд ное срочное пользования) и право безвозмездного срочного
пользования.
Право собственности на землю
Конституция РФ в ст. 9 закрепляет множественность форм собственности на землю. Согласно этой статье земля в Рос сийской Федерации может находиться в частной, государ ственной, муниципальной и иных формах собственности. Кроме того, ст. 36 Конституции РФ особо оговаривает возможность граждан и их объединений иметь землю в частной собствен ности. Граждане и юридические лица имеют право на рав-
847
ный доступ к приобретению земельных участков в собствен ность. В частную собственность могут быть предоставлены любые земельные участки, за исключением тех участков, которые в соответствии с действующим законодательством не могут находиться в частной собственности. На сегодняш ний день в количественном отношении до сих пор преоблада ют земельные участки, находящиеся именно в публичной (т. е. государственной и муниципальной) собственности.
Земельные участки, относящиеся к собственности госу дарства, определяются по методу исключения: государствен ной собственностью являются земли, не находящиеся в соб ственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Учитывая федеративную структуру нашего го сударства, основополагающее значение в этой сфере имеет разграничение государственной собственности на федераль ную и собственность субъектов Российской Федерации наря ду с разграничением публичной собственности на государствен ную и муниципальную. Оно осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю"1 . Основанием вне сения земельных участков в перечень участков, на которые у Российской Федерации либо у субъектов Российской Феде рации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:
•земель лесного фонда, земель обороны и безопаснос ти — в отношении федеральной собственности;
•фонда перераспределения земель — в отношении соб ственности субъектов Российской Федерации;
•земель особо охраняемых природных территорий феде рального либо регионального значения; земель водного фон да, занятых водными объектами, находящимися в федераль ной собственности либо в собственности субъектов Российской Федерации;
•земель сельскохозяйственного и иного назначения, если
на этих земельных участках располагается недвижимое иму-
1 См.: Российская газета. 2001. 20 июля.
848
щество, находящееся в федеральной собственности либо в соб ственности субъектов Российской Федерации; эти земельные участки предоставлены органам государственной власти Рос сийской Федерации либо субъектов Российской Федерации, а также юридическим лицам, которые созданы органами го сударственной власти Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации; на этих земельных участках распола гается приватизированное недвижимое имущество, находив шееся до его приватизации в собственности Российской Фе дерации либо субъектов Российской Федерации; под поверх ностью этих земельных участков находятся участки недр фе дерального либо регионального значения — в отношении фе деральной собственности либо собственности субъектов Рос сийской Федерации соответственно.
Основания внесения земельных участков в перечень уча стков, на которые возникает право собственности у муници пальных образований, определяются в отношении последней группы участков, в принципе, аналогично. Кроме того, в соб ственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находя щиеся в государственной собственности, в том числе за пре делами границ муниципальных образований. При этом в горо дах федерального значения земельные участки в муници пальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципаль ной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности Москвы и Санкт-Петербурга в му ниципальную собственность в соответствии с их законами.
Наконец, в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собствен ности находятся земельные участки которые непосредствен но признаны таковыми федеральными законами, а также приобретенные соответствующим публично-правовым обра зованием по основаниям, предусмотренным гражданским за конодательством.
849
Иные (ограниченные) вещные права на землю
Право собственности на землю являегся основополагаю щим правом не только среди вещных, но и среди имуще ственных прав на землю в целом, так как предоставляет его обладателю наибольшее количество юридически обеспечен ных возможностей определенного поведения в отношении зе мельного участка. Иные вещные права по содержанию вос производят право собственности в той или иной степени, но не полностью, поэтому их принято иначе называть ограни ченными вещными правами (в силу того, что их содержание ограничено по сравнению с правом собственности).
Кчислу ограниченных вещных прав на землю относятся:
•право пожизненного наследуемого владения земель ным участком — традиционный институт постсоветского зе мельного права, который изначально был призван в какойто мере компенсировать отсутствие частной собственности граждан на землю. Однако в современных условиях, когда частная собственность на землю получила достаточно широ кое распространение, действующее законодательство пре дусматривает, что предоставление земельных участков граж данам на праве пожизненного наследуемого владения не до пускается. При этом право пожизненного наследуемого вла дения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражда нином ранее, сохраняется.
Как следует из определения, субъектами права пожиз ненного наследуемого владения является только одна кате гория лиц, которая способна передавать это право по на следству, а именно — граждане. Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемо го владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регис трация перехода права пожизненного наследуемого владе ния земельным участком по наследству проводится на осно вании свидетельства о праве на наследство. Граждане, име ющие земельные участки в пожизненном наследуемом вла дении, имеют право приобрести их в собственность. Каждый
850