Козбаненко В.А. - Правоведение

ственную ценность. Однако некоторые земельные участки изъяты из хозяйственного использования (имеются в виду земли особо охраняемых территорий). Это обусловлено тем, что, хотя в большинстве своем они обладают достаточно вы­ соким хозяйственным потенциалом, государство отдает при­ оритет их природной ценности. Наконец, в настоящее время существует множественность форм собственности на землю и допускается участие ее в обороте, хотя в течение десятиле­ тий земля являлась исключительной государственной собствен­ ностью и была изъята из оборота.

Второе следствие того, что земля является территорией государства, проявляется при возникновении коллизии инте­ ресов государства и частного лица в использовании конкрет­ ного земельного участка. Для каких бы целей ни был предо­ ставлен участок частному лицу, он может быть при соответ­ ствующем обосновании изъят у него для публичных нужд.

Таким образом, участие земли в правоотношениях опре­ деляется государством. В главе 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ земля признается прежде всего при­ родным объектом. Так, согласно ч. 1 ст. 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответству­ ющей территории. Из этой нормы также можно вывести два следствия.

Во-первых, интересы любого субъекта (включая государ­ ство), использующего землю в хозяйственных целях, подчи­ няются интересам населения в том, чтобы такое использова­ ние не приводило к ухудшению экологической обстановки, то есть требования по использованию земли как средства производства определяются исходя из требований по ее охране как природного объекта.

Во-вторых, эти требования обязательны для любого зем­ лепользователя, какой бы титул, включая право собственно­ сти, не являлся правовым основанием для использования, т. е. в пределах территории Российской Федерации земля, со­ гласно ее основному закону, является прежде всего природ­ ным объектом. Здесь особо подчеркнем ее основополагающую

831

роль по отношению к другим природным объектам. Это оче­ видно в виду того, что водные объекты, леса, животный мир находятся непосредственно на земле, а недра — в зем­ ных глубинах. Поэтому ограничения в использовании земель­ ных участков в ряде случаев продиктованы особенностями не столько самого участка, сколько других природных объек­ тов, которые с ним связаны. Так, правовой режим участка лесного фонда определяется режимом произрастающего на нем леса.

Третье значение земли как объекта правоотношений в том, что она — важнейшее средство общественного произ­ водства. Прежде всего, земля так или иначе выступает про­ странственным базисом для размещения объектов недвижи­ мости и в силу этого — необходимым условием осуществле­ ния абсолютного большинства видов человеческой деятель­ ности. Далее, наземный транспорт (железнодорожный и ав­ томобильный) осуществляет наибольшую часть грузовых и пас­ сажирских перевозок. Наконец, земля в буквальном смысле средство сельскохозяйственного и лесохозяйственного про­ изводства. И если в первых двух вариантах участия в дея­ тельности человека возможен, в принципе, поиск альтерна­ тивы: использование водного или воздушного пространства, то в качестве производителя органической материи земля в обозримом будущем незаменима.

В-четвертых, как уже отмечалось, участие земли в пра­ воотношениях в качестве средства производства сегодня опо­ средуется ее включением в состав недвижимого имущества. Однако данная ее характеристика представляется не имею­ щей самостоятельного значения. Выше также отмечено, что в недалеком прошлом земля была изъята из оборота, что со­ всем не препятствовало ее хозяйственному использованию. Далее, опыт последних лет очевидно свидетельствует о том, что нововведения в вопросе о принадлежности земли сами по себе не в состоянии изменить степень эффективности ее использования.

Итак, в пределах территории Российской Федерации зе­ мельные отношения возникают в связи с землей как природ-

832

ным объектом, средством производства, недвижимым иму­ ществом. В то же время объектом земельных отношений яв­ ляются согласно ст. 6 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) не только земля, но и земельные участки, а также части земельных участков. Земельный участок — часть по­ верхности земли (в том числе почвенный слой), границы ко­ торой описаны и удостоверены в установленном законом по­ рядке. Выделение в составе земель отдельных участков яв­ ляется объективной необходимостью, так как в большинстве случаев они не имеют естественных границ. Поэтому границы земельных участков устанавливаются в ходе специальных процедур, осуществляемых уполномоченным государственным органом. Кроме того, в предусмотренных законом случаях объектами земельных отношений являются части земельных участков. Чаще всего это происходит при совершении сде­ лок с расположенной на земельном участке недвижимостью. Например, согласно ст. 552 ГК РФ по договору продажи зда­ ния, сооружения или другой недвижимости покупателю од­ новременно с передачей права собственности на такую не­ движимость передаются права на ту часть земельного участ­ ка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.

Виды земельных отношений

Теперь, когда выяснено, что является объектами земель­ ных отношений, следует обратиться к вопросу о том, в связи с чем они возникают. Прежде всего, земельные отношения возникают по поводу использования земельных участков. Од­ нако если некий субъект испытывает потребность в исполь­ зовании земельного участка, не обладая таковым, ему тре­ буется сначала вступить в отношения по приобретению права на интересующий его участок. Наконец, в процессе исполь­ зования участка землепользователь непременно вступает в отношения по его охране.

Таким образом, предмет земельного права образуют три группы различных по содержанию отношений.

833

Первая группа — отношения по приобретению прав на земельные участки. Эти отношения делятся на две подгруп­ пы — в зависимости от того, каким законодательством регла­ ментируются. Во-первых, права на землю возникают по ос­ нованиям и в порядке, предусмотренным гражданским зако­ нодательством. Имеются в виду купля-продажа, мена, даре­ ние и иные сделки: наследование земельных участков, при­ надлежащих гражданам; передача участков в уставный ка­ питал учреждаемых юридических лиц и т. д. Во-вторых, воз­ можно приобретение прав на земельные участки по основа­ ниям и в порядке, предусмотренным собственно земельным законодательством. Здесь речь идет о предоставлении участ­ ков публичным собственником (государством или муниципаль­ ным образованием) частному лицу. Наиболее яркий пример подобной ситуации — приватизация земельного участка.

Вторая группа земельных отношений — отношения по использованию земельных участков. Хотя земельные участ­ ки используются в качестве средств производства, специфи­ ка отношений по их использованию, как уже отмечалось, определяется прежде всего природными качествами. Соглас­ но п. 3 ст. 209 ГК РФ собственник земельного участка исполь­ зует его свободно, если это не нарушает прав и законных интересов других лиц и не наносит ущерба окружающей сре­ де. Из вышеприведенной нормы можно вывести два имеющих большое значение следствия.

Во-первых, это касается запрета собственнику земель­ ного участка причинять ущерб окружающей среде. На пер­ вый взгляд он имеет избыточное значение, так как запрет на причинение ущерба окружающей среде можно отнести к об­ щеправовым. В то же время смысл его сводится к тому, что он ограничивает в своих действиях такую категорию лиц, как собственники земельных участков. По общему правилу, соб­ ственнику имущества присуще правомочие распоряжения своим имуществом, в том числе — путем ухудшения его со­ стояния вплоть до уничтожения. Однако в отношении распо­ ряжения земельным участком решающее значение имеет не

834

то, что субъект права является собственником, а то, что объектом права собственности является земельный участок — природный объект, т. е. часть окружающей среды. Таким об­ разом, смысл нормы п. 3 ст. 209 ГК РФ в том, что собствен­ ник земельного участка не вправе причинять вред самому земельному участку, несмотря на то что тот — его собствен­ ность.

Второе, не менее значимое следствие, вытекающее из рассматриваемой нормы, состоит в том, что запрет, уста­ новленный для собственника, распространяется на всех зем­ лепользователей независимо от титула, на котором они ис­ пользуют земельный участок. Поскольку право собственнос­ ти — основополагающее имущественное право, наиболее ши­ рокое по содержанию, здесь действует известный со вре­ мен римского права принцип: "Никто не может передать другому больше прав на вещь, чем имеет сам". Таким обра­ зом, ценность земли как природного объекта предопределя­ ет ограничения в его использовании. Однако для полного понимания специфики отношений по использованию земель­ ных участков необходимо также иметь в виду, что в соот­ ветствии со ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации под­ разделяются на семь категорий по целевому назначению. Каждый конкретный земельный участок используется в со­ ответствии с установленным для него целевым назначени­ ем, исходя из которого определяется его правовой режим, то есть совокупность правил использования. Невыполнение обязанности по целевому использованию земельного участ­ ка влечет применение к правонарушителю мер юридичес­ кой ответственности.

Третья группа земельных отношений — отношения по охране земельных участков. В ст. 13 ЗК РФ приводится пере­ чень мероприятий по охране земель, проведение которых — обязанность всех землепользователей. Это, например, меры по сохранению плодородия почв, защите земель от водной и ветровой эрозии и т. д. Термин "охрана" в российском праве неоднозначный. Охрана собственником своего имущества явля­ ется составной частью лежащего на нем бремени собственно-

835

сти, т. е. в данном случае деятельность по охране осуществ­ ляется в имущественных интересах самого правообладателя. Примером может служить строительство собственником за­ бора вокруг принадлежащего ему земельного участка. Если же говорить об охране земельного участка как об обязаннос­ ти землепользователя (лица, использующего участок, неза­ висимо от права, лежащего в основании использования), то эта деятельность осуществляется исходя из экологических интересов общества, т. е. помимо ограничения возможностей обладателя права на земельный участок по его использова­ нию, в силу чего он обязан воздерживаться от совершения определенных действий, устанавливаются обязанности по охране участка, в силу чего он обязан совершать определен­ ные действия.

§ 2. Механизм государственного управления землепользованием

Ведение государственного земельного кадастра

В числе функций государственного управления земле­ пользованием основополагающую роль играет ведение госу­ дарственного земельного кадастра. Государственный земель­ ный кадастр — это систематизированный свод документиро­ ванных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земель­ ных участков и прочно связанных с ними объектов недвижи­ мого имущества. Объекты государственного кадастрового учета: земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества. Учету подлежат все зе­ мельные участки, расположенные на территории Российс­ кой Федерации, независимо от форм собственности на зем­ лю, целевого назначения и разрешенного использования зе­ мельных участков. Кроме того, в государственный земель­ ный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки.

836

Государственный земельный кадастр ведется по единой для Российской Федерации системе, порядок его ведения установлен Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О госу­ дарственном земельном кадастре"1 . Государственный земель­ ный кадастр содержит три группы сведений: сведения о зе­ мельных участках (определенный перечень сведений о зе­ мельных участках применяется в отношении каждой катего­ рии земель); сведения о территориальных зонах (территори­ альная зона — это часть территории, которая характеризу­ ется особым правовым режимом использования земельных уча­ стков и границы которой определены при зонировании зе­ мель); сведения о землях и границах Российской Федера­ ции, ее субъектов, а также территорий, на которых осуще­ ствляется местное самоуправление.

Что касается состава документов государственного зе­ мельного кадастра, то они подразделяются на основные, вспо­ могательные и производные. Основные документы государ­ ственного земельного кадастра:

• единый государственный реестр земель; содержит сле­ дующие основные сведения о земельных участках: кадаст­ ровые номера; местоположение; площадь; категорию земель и разрешенное использование земельных участков; описа­ ние границ земельных участков и их отдельных частей; вещ­ ные права и их ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; каче­ ственные характеристики, в том числе показатели состоя­ ния плодородия земель для отдельных категорий земель; на­ личие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками. Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносят­ ся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недви­ жимое имущество и сделок с ним;

1 См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149

837

•кадастровое дело — совокупность документов, подтвер­ ждающих факт возникновения или прекращения существо­ вания земельного участка. Документы, содержащиеся в ка­ дастровом деле, являются основанием для внесения соответ­ ствующих сведений в Единый государственный реестр зе­ мель. Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъя­ тие не допускаются;

•кадастровая карта (план) — карта (план), на которой в графической и текстовой формах воспроизводятся содержа­ щиеся в кадастре сведения.

К вспомогательным документам относятся документы, обеспечивающие надлежащее ведение государственного зе­ мельного кадастра (книги учета документов, книги учета вы­ данных сведений). К производным документам относятся спра­ вочные и аналитические документы. К числу первых отно­ сятся перечни земель, находящихся в собственности публич­ но-правовых образований разного уровня, статистические отчеты, ко вторым — доклады о состоянии и об использова­ нии земельных ресурсов, аналитические обзоры.

Землеустройство

Материальную основу ведения земельного кадастра со­ ставляют документы, полученные в ходе реализация такой функции государственного управления землепользованием, как землеустройство. Землеустройство включает в себя ме­ роприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охра­ ны, образованию новых и упорядочению существующих объек­ тов землеустройства и установлению их границ на местнос­ ти, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществле­ ния сельскохозяйственного производства, а также по орга­ низации территорий, используемых общинами коренных ма­ лочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

838

Объектами землеустройства выступают территории субъек­ тов Российской Федерации, муниципальных и других админи­ стративно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных террито­ рий, зон и участков. Основной вид землеустроительной доку­ ментации — карта (план) объекта землеустройства — отобра­ жает в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использо­ вании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей.

Землеустройство осуществляется в соответствии с Фе­ деральным законом от 18 июня 2001 г. "О землеустройстве"1 . Оно проводится по инициативе уполномоченных исполнитель­ ных органов государственной власти и местного самоуправ­ ления, собственников земельных участков, землепользовате­ лей, землевладельцев или по решению суда. При проведении землеустройства обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении, путем извещения их в письменной форме землеустроителя­ ми не позднее чем за семь календарных дней до начала ра­ бот. В то же время отсутствие при проведении землеустрои­ тельных работ надлежащим образом извещенных лиц не яв­ ляется препятствием для проведения землеустройства.

Землеустройство — достаточно сложная по структуре деятельность. Первый вид землеустроительной деятельнос­ ти — изучение состояния земель — проводится в целях по­ лучения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ:

• геодезические и картографические работы, материа­ лы которых являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель, а также осуществ­ ления других функций землеустройства;

1 См.: Российская газета. 2001. № 42001. 23 июня.

839

•почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, которые проводятся в целях получения информа­ ции о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства

ипотребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

•оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве.

Другой вид землеустроительной деятельности -— плани­

рование и организация рационального использования земель

иих охраны — производится в целях совершенствования рас­ пределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определе­ ния иных направлений рационального использования земель

иих охраны.

Основные виды работ по планированию и организация рационального использования земель и их охраны:

•разработка предложений о рациональном использова­ нии земель и об их охране, природно-сельскохозяйственное районирование земель;

•определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки; определение земель, которые могут быть включе­ ны в специальные земельные фонды;

•определение земель, отнесенных к категориям и ви­ дам, установленным законодательством Российской Федера­ ции.

Принято выделять два вида землеустройства в зависи­ мости от того, интересы скольких субъектов затрагиваются в землеустроительном процессе: территориальное (межхозяй­ ственное) землеустройство, затрагивающее интересы несколь­ ких субъектов, и внутрихозяйственное, призванное обеспе­ чить реализацию интересов одного субъекта землепользова-

840