- •Е. А. Трошкова История государственного управления Учебное пособие
- •Оглавление
- •Программа курса
- •Задачи учебного курса
- •Содержание программы
- •Тема 1. Предмет истории государственного управления
- •Тема 2. Возникновение Древнерусского государства. Государственное управление в Киевской Руси (IX – XII века)
- •Тема 3. Государственное управление в удельный период (XIII – хiv века)
- •Тема 4. Формирование единого Русского государства. Государственный аппарат в хv – хvii веках
- •Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть хviii века)
- •Тема 6. Изменения в управлении в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.)
- •Тема 7. «Просвещённый абсолютизм» и совершенствование управления страной (60 – 90-е гг. XVIII века)
- •Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века
- •Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)
- •Тема 10. Российская государственность в начале XX века
- •Тема 11. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.)
- •Тема 12. Создание основ советской государственной системы (октябрь 1917 – 1920 гг.)
- •Тема 13. Государственное управление в условиях нэПа (1920-е гг.)
- •Тема 14. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (30-е – начало 40-х гг.) Оформление тоталитарного режима в ссср. Культ личности и.В. Сталина.
- •Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели» (1956 – 1964 гг.)
- •Тема 17. Эволюция системы государственного управления в ссср (середина 1960-х – начало 1980-х гг.)
- •Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985 – 1991 гг.)
- •Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.)
- •Тема 20. Российское государство в начале XXI века
- •Тема 1. Предмет истории государственного управления
- •1.2. Форма государства
- •1.3. Государственный аппарат и государственное управление
- •1.4. Историографический обзор
- •Контрольные вопросы и задания
- •2.2. Государственный аппарат Киевской Руси
- •Великий князь
- •Контрольные вопросы и задания
- •3.2. Княжества и земли в удельный период: специфика политической организации
- •Ростово (Владимиро)-Суздальское княжество
- •Галицко-Волынское княжество
- •Новгородская земля
- •3.4. Монгольская империя и Золотая Орда. Влияние Орды на отечественную государственную традицию
- •Итоги монголо-татарского ига
- •Контрольные вопросы и задания
- •2. Государственный аппарат России в XVI веке
- •4.3. Кризис Российской государственности в период Смутного времени
- •4.4. Государственное управление Россией в XVII веке
- •Воевода
- •Губная изба
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть XVIII века)
- •5.2. Высшие и центральные правительственные учреждения
- •5.3. Реформы местного управления
- •5.4. Преобразование судебной системы и создание службы надзора
- •5.5. Формирование бюрократии
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 6. Государственное управление в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.)
- •6. 2. Центральные государственные учреждения
- •6.3. Перестройка местного аппарата управления
- •6.4. Характерные черты периода «дворцовых переворотов»
- •Контрольные вопросы и задания
- •7.2. Реорганизация высших и центральных органов власти
- •7.3. Реформирование системы местного управления
- •7.4. Сословное самоуправление в конце XVIII века
- •7. 5. «Контрреформы» Павла I в государственном управлении
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века
- •8.2. Введение министерской системы управления
- •8.3. Высшие учреждения дореформенной России
- •8.4. Местный аппарат в первой половине XIX века
- •8.5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ»
- •Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)
- •9.2. Создание всесословных органов самоуправления
- •9.3. Судебная реформа Александра II
- •9.4. Реорганизация армии и военного управления
- •9.5. Контрреформы 80 – 90-х годов XIX века в государственном управлении
- •9.6. Управление окраинами империи в XIX веке
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 10. Российская государственность в начале хх века
- •10.1. Углубление кризиса абсолютизма в России в начале XX века
- •10.2. Становление многопартийности в России
- •10.3. Реорганизация Совета министров
- •10.4. Реформа Государственного совета
- •10.5. Создание и деятельность Государственной думы
- •I Государственная дума
- •II Государственная дума
- •III Государственная дума
- •IV Государственная дума
- •10.6. Программа реформ п. А. Столыпина в государственном управлении
- •10.7. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 11. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики
- •11. 2. Временное правительство и его учреждения
- •11.3. Реорганизация местного управления и суда
- •11.4. Советы
- •Контрольные вопросы и задания
- •12.2. Новые принципы управления экономикой
- •12.3. Реорганизация судебной системы
- •12.4. Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 13. Государственное управление в условиях нэПа
- •13.2. Образование ссср. Конституция ссср 1924 года
- •13. 3. Управление экономикой в условиях нэПа
- •13.4. Реорганизация юстиции и правоохранительных органов
- •Контрольные вопросы и задания
- •14.2. Развитие системы управления на основе Конституции ссср 1936 г.
- •14.3. Формирование командно-административной системы управления экономикой
- •14.4. Централизация правоохранительной системы в ссср. Развитие органов внесудебной юстиции.
- •14.5. Реформа военного строительства и управления.
- •Контрольные вопросы и задания
- •15.2. Управление экономикой
- •15.3. Правоохранительная система в годы войны
- •15.4. Государственное строительство в 1943 — 1945 гг.
- •15.5. Государственное управление в послевоенный период: тенденции и противоречия
- •15.6. Высшие органы власти и центральный аппарат управления в 1945 – 1953 гг.
- •15.7. Изменения в судебной системе, органах мвд – мгб, Вооруженных силах
- •15.8. Советская номенклатура в послевоенный период
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели»
- •16.2. Реформирование управления экономикой
- •16.3. Реорганизация государственного и партийного аппарата
- •16.4. Изменения в судебной системе, мвд, армии, органах государственной безопасности
- •16. 5. Реформы в социальной сфере, образовании, культуре
- •Контрольные вопросы и задания
- •17.2. Реформирование управления экономикой
- •17.3. Принятие Конституции ссср 1977 г.
- •17.4. Изменения в правоохранительной системе и органах государственной безопасности
- •17.5. Нарастание кризисных явлений в государственном управлении
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985-1991 гг.)
- •18.2. Экономическая реформа.
- •18.3. Создание парламентской системы в ссср
- •Съезд народных депутатов ссср
- •18.4. Введение поста Президента ссср
- •18.5. Кризис и крах советской государственности. Распад ссср
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.)
- •1990-Х годов.
- •19.1. Создание новой российской государственности: первые шаги
- •19.1. Начало радикальной экономической реформы
- •19.3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия
- •19.4. Конституция рф 1993 года о государственном строе
- •19.5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты
- •19.6. Основные направления государственной политики второй половины 1990-х гг.
- •Контрольные вопросы и задания
- •20.2. Управление экономикой и социальной сферой
- •Контрольные вопросы и задания
- •7. Должность обер-вальдмейстера была создана Петром I в составе коллегии:
- •8. Когда Россия стала империей?
- •9. Особенности идеологии «просвещенного абсолютизма» (укажите пункт, с которым не согласны):
- •10. В каком году была создана общероссийская служба политической полиции?
- •11. Ниже перечислены недостатки судебной реформы 1864 года. Укажите пункт, с которым Вы не согласны:
- •12. В какой исторический период в российском государстве система высших органов власти была дополнена Советом министров?
- •13. Почему Россию периода контрреформ нельзя считать полицейским государством в полном смысле этого слова?
- •14. Чем отличался Совет министров, реформированный в соответствии с Манифестом 19 октября 1905 года, от Совета министров прежнего образца?
- •8. Нижний земский суд в 70 – 80-е гг. XVIII века занимался:
- •9. По реформе 1802 г. Вместо коллегий создавались:
- •10. Недостатки земской реформы 1864 г. (укажите пункт, с которым не согласны):
- •11. В каком году российская армия стала формироваться на основе всеобщей воинской повинности?
- •23 Основные направления реформы политической системы, инициированной руководством ссср в конце 80-х гг. (укажите пункт, с которым не согласны):
- •24. Как формируется Совет Федерации в соответствии с Конституцией рф 1993 года?
- •25. Изменения в государственном управлении рф периода 2000 – 2005 гг. (укажите ошибку):
- •Вариант 3
- •5. Что такое опричнина?
- •14. Как называлась верхняя палата российского парламента, образованного в 1906 г.?
- •20. Какие посты занимал в годы Великой Отечественной войны и.В.Сталин?
- •22. В ходе хозяйственной реформы 1957 г. Были упразднены министерства и созданы:
- •Глоссарий
- •Список рекомендуемой литературы Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Трошкова Елена Анатольевна
2. Государственный аппарат России в XVI веке
Царская власть. Вступив на престол в трехлетнем возрасте, юный царь Иван IV, будучи формально наделен высшими властными полномочиями, фактически стал заложником боярских группировок. Сменявшие друг друга кланы расхищали казну, захватывали государственные земли, злоупотребляли властью. Последствиями боярского правления стали ослабление государства, обострение пограничных проблем, рост социальной напряженности. В целях повышения авторитета царской власти митрополит Макарий ввел чин венчания на царство. Принятие царского титула должно было не только укрепить положение государства внутри страны, но и способствовать росту международного престижа Русского государства.
Этот символический акт следовало подкрепить реальными реформами, направленными на дальнейшую централизацию власти. Около 1549 г. вокруг Ивана IV сложился совет из близких ему людей, так называемая Избранная рада — неформальное правительство, состоявшее из представителей различных групп правящего класса: титулованной знати (князья Курбский, Курлятев, Воротынский), служилого сословия (дворянин Адашев), высшего и рядового духовенства (митрополит Макарий, священник Сильвестр), бюрократии (дьяк Висковатый). В 50-е годы по инициативе Избранной рады были проведены важные государственные реформы.
С 1549 г. стали созываться Земские соборы — собрания представителей различных сословий. В 1550 г. принимается новый свод законов – Судебник, заменивший устаревший Судебник 1497 г. В 1551 церковный Собор принимает новый свод церковных правил – Стоглав и вводит ограничения на рост монастырских вотчин.
В 50-х гг. XVI века завершилось формирование приказной системы управления. Была проведена земская реформа, ликвидировавшая институт кормлений. Ряд важных мероприятий осуществлен в военной области: организовано постоянное стрелецкое войско, ограничено местничество в армии, принято Уложение о службе. Наконец, была проведена податная реформа (установлена единая окладная поземельная единица – большая соха — 500-800 четвертей).
Реформы 50-х гг. XVI века привели к формированию в России сословно-представительной монархии, характерной чертой которой являлось ограничение власти монарха сословно-представительным органом - Земским собором:
Царь
Земский
собор Митрополит Боярская
дума
Приказы
Губные
избы Земские
избы
Рис. 3.Органы сословно представительной монархии в серединеXVIвека
В отличие от европейских стран с подобной формой правления сословно-представительная монархия в России имела существенные особенности. В России еще не сложилось «третье сословие» (городские буржуазные элементы), и основной сословно-представительный орган — Земский собор, формально ограничивая царскую власть, фактически использовался ею для противовеса Боярской думе, реально ограничивавшей самодержавие.
Боярская Дума. Судебник 1550 г. фактически провозглашал приговор Боярской думы необходимым элементом законодательства. Боярская дума являлась постоянно действующим высшим законодательным, административным органом, отчасти судебным органом. Ею утверждались Судебники 1497 г. и 1550 г., она устанавливала новые налоги, руководила приказами, надзирала за местным управлением, ведала внешнеполитическими, военными, земельными и иными вопросами.
Боярская дума включала аристократическую часть (думные бояре и окольничие) и бюрократическую часть (думные дворяне и думные дьяки). В XVI веке численность думы возросла до 30 человек, главным образом, за счет менее знатных фамилий и верхов служилой бюрократии.
Заседания Боярской думы (ежедневные) обычно проводились в Кремле. Для подготовки поступавших в нее дел образовывались профильные комиссии: ответная (для переговоров с послами), уложенная (для подготовки кодекса законов), судная и расправная. Думское делопроизводство велось думными дьяками, позже была образована канцелярия.
Политическая роль Думы менялась. В годы малолетства Ивана IV – фактическое правительство, в 50-е гг. царь делил с ней власть, а в период опричнины она была оттеснена от решения важнейших вопросов законодательства и управления. Но после смерти Ивана IV значение Боярской думы вновь возросло.
Земские соборы. Как высшие органы государственного управления возникли в середине XVI века. Достоверно известно о четырех соборах этого столетия: 1549 г. (реформа местного управления и отмена кормлений); 1566 г. (вопрос о продолжении или прекращении Литовской войны); 1584 г. (утверждение царя Федора Ивановича), 1598 (утверждение династии Годуновых). В составе Земских соборов XVI века выделялась государственная часть (царь, Боярская дума, Освященный собор, руководство приказов) и общественная часть (представители служилого и посадского населения) — всего от 300 до 400 человек.
В XVI веке общественная часть соборов формировалась не по выбору, а по приглашению центральной власти. Приглашались преимущественно должностные лица, стоящие во главе местных дворянских и посадских обществ. Принимая то или иное решение, члены собора обязывались в то же время быть ответственными исполнителями этого решения. В.О. Ключевский называет соборы XVI века «совещаниями правительства со своими агентами на местах», подчеркивая их служебную, вспомогательную роль. Ни один документ не определял компетенцию, состав и порядок работы соборов. Вопросы, как правило, обсуждались по сословиям (палатам), каждое сословие подавало свое письменное мнение, а в результате их обобщения составлялся приговор, принимаемый всем составом собора. Суммируя компетенцию Земских соборов, можно констатировать, что они рассматривались вопросы избрания на царство, войны и мира, принятия новых нормативных актов, налогообложения.
Развитие приказной системы. Большинство приказов выросло из Дворца и Казны в связи с разрастанием их функций. Созывались они по мере надобности, часто без точного определения компетенции, порядка организации и деятельности. Складывание приказа как государственного учреждения прошло несколько этапов:
«ПУТЬ» (постоянное
поручение, «отрасль» управления) ПРИКАЗ (центральное
государственное учреждение)
«ПРИКАЗ» (разовое
поручение) «ИЗБА» (канцелярия)
Рис. 4. Этапы формирования приказа как государственного учреждения
Во второй половине XVI века приказными становятся почти все отрасли государственного управления. Важнейшие общегосударственные приказы: Казенный, Посольский (внешняя политика, дипломатическая переписка), Разрядный (учет служилого сословия, кадровые назначения, руководство военными действиями), Поместный (учет дворянских поместий, земельные тяжбы).
В XVI веке формируется группа приказов военного профиля (Стрелецкий, Оружейный, Бронный, Пушкарский, Приказ каменных дел), территориальные или областные приказы (Казанский, Московский судный, Владимирский судный и др.). Общегосударственное значение имели Разбойный, Земский, Ямской и некоторые другие приказы. Особое место занимает Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. и выполнявший функции контрольного органа. Ряд приказов относились к группе дворцовых и подчинялись непосредственно царю (Приказ большого дворца, Конюшенный, Московский судный, Владимирский судный и др.). Общегосударственное значение имели Разбойный, Земский, Ямской и некоторые другие приказы. Особое место занимает Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. и выполнявший функции контрольного органа. Ряд приказов относились к группе дворцовых и подчинялись непосредственно царю (Приказ большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий).
Характерной особенностью приказной системы было сосредоточение в ведении приказов не только управленческих, но и судебных функций. Поэтому бояре, возглавлявшие приказы, обычно именовались судьями. Помощниками боярина-судьи являлись дьяки. Они ведали делопроизводством, выполняли отдельные поручения, руководили структурными подразделениями - столами. В штат приказов входил делопроизводственный персонал - подьячие, подразделявшиеся на старших, средних и младших.
Местное самоуправление. В 30-х—50-х гг. была проведена реформа местного управления, приведшая к ликвидации кормлений. Власть наместников и волостелей упразднялась и заменялась выборными губными и земскими учреждениями, компетенция которых определялась специальными грамотами. Вместо кормов и пошлин, уплачиваемых прежде наместникам и волостелям, посадские и волостные люди должны были теперь платить денежный «оброк» в казну. Сумма оброка распределялась в соответствии с имущественной состоятельностью каждого дворохозяина. Таким образом, установленная реформами XVI века выборная служба получила характер натуральной государственной повинности, возложенной на население.
Губная изба – выборное учреждение с административными и судебно-полицейскими функциями. Во главе - один-два губных старосты, избиравшиеся из местных дворян и детей боярских. В помощь им выбирались из состоятельных крестьян и посадских людей губные целовальники и полицейские чиновники: сотские, пятидесятские, десятские. Губным избам была подчинена территория округа - губа, первоначально совпадавшая с волостью или городом, а позднее включавшая в свой состав один-два уезда. Контроль над деятельностью губных органов осуществлял Разбойный приказ, утверждавший избранных старост. Губные избы занимались розыском разбойников, вели следствие и суд, исполняли наказания. У них было свое делопроизводство, которым занимался губной дьяк.
Земские избы – начинают создаваться в 1555 г. В их ведении - сбор казенных податей, надзор за исполнением повинностей, разбор гражданских и незначительных уголовных дел. Состав земских изб: земский староста («излюбленная голова»), избранный посадскими людьми или крестьянами черносошных земель; земские целовальники и судьи. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. Территория, на которой действовала земская изба, совпадала с городом или волостью, однако, жившие на ней бояре и дворяне были изъяты из компетенции земских органов.
Кроме этих местных органов управления существовали и другие. Сбор косвенных налогов осуществляли таможенные и кабацкие головы и целовальники, ратными людьми заведовали ратные избы, в некоторых городах - стрелецкие и казачьи избы.
В начале 1560-х гг. реформы были прерваны, Избранная рада прекратила свою деятельность, в истории государства наступил новый этап – политико-опричного террора.
Влияние опричнины на государственный строй. Отсутствие в России самостоятельного «третьего сословия» обусловило слабость сословно- представительных учреждений, как в центре, так и на местах. Серьезным испытанием для сословно-представительной монархии стала опричнина, объявленная Иваном IV в январе 1565 г. из Александровской слободы. Под угрозой отречения от престола царь добился от Боярской думы согласия на разделение государства на две части: опричнину, то есть государев удел и земщину, управлявшуюся Боярской думой и приказами.
В опричнину были включены наиболее экономически развитые и важные в стратегическом отношении земли. Из опричнины выселялись бояре и на их земли поселялись дворяне, входившие в опричное войско. Содержать его должно было население земщины. Введение опричнины сопровождалось масштабным террором, опалами и казнями заподозренных в измене бояр. Этот период продолжался до 1572 г. (официальная отмена опричнины).
Существуют различные оценки опричнины.
Борьба низшего слоя служилого класса (дворянства) против высшего (боярства), возглавленная царем.
Искоренение остатков удельной старины и сепаратизма некоторых областей Московского государства.
Причина опричнины - в патологических наклонностях царя.
Опричнина - система чрезвычайных мер военного времени, призванная любой ценой выжать из страны силы и средства для продолжения Ливонской войны.
Столкновение двух концепций централизации власти. Избранная рада проводила постепенные структурные реформы, темп которых не устраивал царя. Опричнина – это форсированная централизация без достаточных экономических и социальных предпосылок, когда свою реальную слабость власть пыталась компенсировать террором, заменить им длительную и сложную работу по созданию государственного аппарата.
Главной цели царь достиг: опричнина утвердила в стране режим личной власти. Централизация двинулась вперед, но стране пришлось заплатить за это несоразмерно высокую цену: сословно-представительные начала в управлении были подорваны, хозяйство страны – разорено, возникла атмосфера всеобщего страха перед властью. Все это, в конечном счете, ослабило государство. Попытки преемников Ивана Грозного вытащить страну из пропасти, куда завела ее политика опричнины, оказались тщетными, и в начале XVII века Россия вступила в длительный период Смуты.