§7. Систематизація нормативно-правових актів

Законодавство складається із великої кількості актів, прийнятих державними органами в різні історичні періоди. Час від часу виникає необхідність приведення його в чітку систему, ліквідації протиріч шляхом внесення змін і доповнень, здійснення систематизації. Але систематизація не завжди передбачає перегляд законодавства. Зміни і доповнення інколи зачіпають хоча і важливі, але окремі проблеми правового регулювання. Вони стосуються правових актів, які не в силі ліквідувати створені протягом певного часу недоліки. Це пояснюється тим, що правотворчість інколи не встигає за інтенсивним розвитком суспільного життя. особливо в період становлення і розвитку нашої держави.

При виданні нових законодавчих актів (або їх частин) далеко не завжди дотримуються вимоги законодавчої техніки. Так, видані в ЗО—50-ті роки законодавчі акти нерідко мали протиправний характер, у 60-ті роки — суб'єктивний характер. Законодавство не рахувалось з об'єктивними закономірностями суспільного розвитку, а інколи їм протидіяло. У 70—80-ті роки законодавство було паралізоване, не реагувало на назрілі потреби суспільного життя.

117

У теперішній час украі'нське законодавство не завжди встигає за динамікою розвитку суспільних відносин, інколи вступає ' у протиріччя з раніше прийнятими правовими актами. Внаслідок цього законодавство має акти і норми, які формально не діють, у ньому часто зустрічаються прогалини, не зв'язані один з одним положення; деякі законодавчі акти повторюються; інколи неточно формулюються терміни і т. д.

Такі ж недоліки зустрічаються і в законодавчих актах, прийнятих за останні роки у зв'язку з потребами прискореного правового реї улювання на запити суспільства, їх недосконалість з точки зору законодавчої техніки негативно відображається на правореалізуючій практиці. Д. Керімов справедливо зауважує, що недотримання вимог законодавчої техніки в процесі законотворчості полягає у наступному:

— при виданні нових актів не скасовуються або не змінюються діючі;

— скасовуються або змінюються раніше видані акти без точного і вичерпного їх перерахування;

— зміни в діючі нормативні акти вносяться ненормативними актами;

— зміна актів відбувається без одночасного затвердження нової редакції відповідних розділів або статей;

— окремі загальні правила, розраховані на довгу дію, включаються в оперативні розпорядження або акти, що діють протягом визначеного терміну;

— одноосібними розпорядженнями дія тих чи інших нормативних актів поширюються на непередбачені цими актами суспільні відносини:

— відсутня необхідна узгодженість і редакційна ув'язка між актами, які вирішують одне і те ж питання, що викликає суперечливість;

— новий акт не повністю регулює відповідне питання, у зв'язку з чим ряд попередніх актів, які стосуються цього ж питання, неможливо повністю відмінити;

118

— акти викладаються незрозумілою, неточною мовою.

Зрозуміло, що ці недоліки не характеризують законотворчість в цілому, цей чи інший прорахунок зустрічається в окремих випадках, але і він приносить велику шкоду діючому законодавству. Сьогодні у зав'язку з перебудовою всієї системи суспільних відносин законодавство повинно бути оновлене, включаючи і його систематизацію, в процесі якої ліквідуються недоліки, впорядкується і стабілізується уся правова система країни.

Систематизація норм права _ч — це впорядкування діючого нормативно-правового матеріалу, об'єднання його в єдину, чітку, внутрішню узгоджену систему. •

Традиційно в юридичній літературі розрізняють дві основні форми систематизації: кодифікацію і інкорпорацію.

Інкорпорація — це форма систематизації шляхом об'єднання нормативного матеріалу в певному порядку без зміни його внутрішнього змісту.

Інкорпорація обмежується обробкою матеріалу. Допускаються лише зміни редакційного або технічного характеру (наприклад, виправлення друкарських помилок або граматичних і синтаксичних в законодавчому тексті і т. д.).

Така форма систематизації може здійснюватись за різними суб'єктивними критеріями, наприклад, за хронологією, коли акти розміщуються відповідно до часу їх прийняття; за суб'єктами, коли акти розміщуються відповідно до органів, які їх прийняли (органи законодавчої або виконавчої влади, федеральні органи або суб'єкти федерації); за соціально-економічними галузями (промисловість, сільське господарство, транспорт, соціальне забезпечення, будівництво, культура і т. д.).

Інкорпорація дозволяє не враховувати офіційно відмінені акти, виключати повторення актів і т. д. Інкорпорація — більш простий рівень систематизації, саме

119

вона є необхідною умовою для переходу до вищого її виду — кодифікації.

Кодифікація — це форма систематизації шляхом об'єднання нормативного матеріалу в єдиний, логічно цілісний, внутрішньо узгоджений акт із зміною його внутрішнього змісту.

Кодифікація передбачає таке впорядкування законодавчого матеріалу, яке спрямоване на його доопрацювання шляхом виключення повторень, протиріч і т. д. Цим забезпечується внутрішня узгодженість, цілісність, системність і повнота правового регулювання суспільних відносин. Кодифікація є. по суті, законотворчістю з тією лише різницею, що чинне законотворення створює окремі акти з тих чи інших проблем, кодифікація ж впорядковує значну частину уже існуючого і діючого законодавства. змінюючи, доповнюючи і впроваджуючії його. У результаті здійснення кодифікації з'являються ґрунтовніші законодавчі акти, які регулюють значну частину суспільних відносин. На відміну від інкорпорації, в основу якої покладений добровільно вибраний критерій розташування

законодавчого матеріалу, кодифікація (в залежності від мети і призначення) зв'язана із системою права, хоча повністю з нею не співпадає. На практиці інколи виникає необхідність створення так званих «комплексних» кодифікаційних збірників, суть яких полягає в логічному об'єднанні правових норм декількох галузей або інсти­тутів права, які регулюють одне і те ж коло суспільних відносин (наприклад, морське або повітряне право, право власності).

Якщо система права в цілому, галузь права і його складові частини — інститути права мають об'єктивний характер, не залежать від волі законодавця (кодифікатора) і визначаються у кінцевом} результаті предметом правового регулювання, то кодифікація законодавства іноді порушує цю об'єктивність і здійснюється на основі суб'єктивного вибраного законодавцем (кодифікатором)

120

класифікаційного критерію. Якщо система права не виключає диференціацію, правові норми однієї галузі права (інституту) виявились в іншій, то при кодифікації правові норми різних галузей права (інститутів) групуються в єдиний комплекс. Система законодавства через те не може у всіх випадках (або повністю) співпадати із системою права. Але система права, відображаючи об'єктивні закономірності суспільного життя в тій мірі, в якій вони проявляються в праві і визначають його, є основою для кодифікації

законодавства, для класифікації, логічного оброблення і розміщення законодавчого матеріалу в певному порядку, який необхідний практиці.

Слід відзначити, що інкорпорація може бути офіційною, коли інкорпораційний збірник видається уповноваженим на це державним органом (і тоді набуває юридичне обов'язкової сили), і неофіційною, коли складається приватними особами. На відміну від цього кодифікація законодавства завжди має офіційний характер.

Таким чином, систематизація законодавства необхідна з метою його впорядкування, класифікації, надання йому стабільності, завдяки чому полегшується реалізація норм права.

Зростаючий об'єм законодавства породжує його повторюваність, ускладнює його використання не тільки громадянами і посадовими особами, але й спеціалістами-юристами. Враховуючи цю обставину,законодавці в останні роки інтенсивно шукають виходу із цієї ситуації. Для швидкого впорядкування і скорочення об'єму діючого законодавства здійснюється його консолідація, тобто об'єднання багатьох законодавчих актів в єдиний акт. Даний вид систематизації законодавства не має самостійного значення, оскільки є етапом в переході від інкорпорації до кодифікації. Окремі автори помилково називають його кодифікацігю або формальною кодифікацією. Від надлишку законодавчих акгтів страждав колишній СРСР. Уже в перші роки радянське» влади була розгорнута широка кодифікаційна діяльність. Так, у

121

1918 р. були прийняті Конституції РРФСР, Кодекс законів про працю і т. д. З 1920 до 1926 року були видані Загальний статус залізниць, Кримінальний,

Громадянський, Земельний, Виправно-трудовий та інші кодифікаційні збірники. В останні роки кодифікаційні роботи здійснювались менш інтенсивно. В даний час в Україні гостро стоїть питання про необхідність кодифікації діючого законодавства у зв'язку з широко розгорнутою роботою щодо створення нових законів. Організація кодифікаційної діяльності і послідовність її здійснення обумовлюють різні види систематизованих актів як інкорпоративних, так і кодифікованих.

Велике значення для систематизації має юридична техніка, яка забезпечує максимально повну і точну відповідність форми нормативних актів їх змісту.