6. Наука административного права.

Как отрасль научного знания административное право представляет собой совокупность научных представлений, знаний и идей, теоретических положений о свойствах и правовой природе, об истории становления и развития, о состоянии и перспективах совершенствования общественных отношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в сфере реализации исполнительной власти, а также нормативно-правовом регулировании таких отношений.

В предмет административно-правовой науки входит большой круг вопросов. Внимание ученых-административистов сосредоточено на

• разработке и совершенствовании специфической управленческой терминологии, статуса субъектов административного права (прав и обязанностей, запретов и ограничений, ответственности и поощрений, гарантий)

• выявлении и анализе особенностей административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся во внутриорганизационной и внешненаправленной деятельности исполнительных органов публичной власти, способов обеспечения законности и государственной дисциплины.

Административное право как наука НЕ отождествляется с отраслью административного права. Вектор ее развития направлен в первую очередь на осмысление научного понятийного аппарата и правовых категорий, которыми она пользуется, на выработку научно обоснованного базиса, структуры и содержания административного права как учебной дисциплины, реализуемой в рамках освоения образовательных программ по юриспруденции.

Целью науки административного права является создание с помощью научных средств и поддержание эффективных механизмов функционирования исполнительных органов публичной власти, развитие принципов, концепций и концептов, теоретических моделей и прогнозов, которые имеют практическое значение для совершенствования методологии управления сферами, отраслями, комплексами, нуждающимися в государственном управлении и регулировании.

Административно-правовая наука во многом имеет практическую направленность. В число ее задач входит научное обеспечение развития практики публичного управления, реализации исполнительной власти.

С этой целью ученые-административисты обобщают и распространяют положительный опыт применения норм административного права, разрабатывают рекомендации и предложения, направленные на их модернизацию и совершенствование.

Необходимо отметить, что наука административного права рассматривает государственно-правовые явления не только в реально сложившихся условиях, но и обращается в ретроспективу, к их генезису, а также конструирует перспективные административно-правовые модели управления государством, обществом и их институтами.

Административное право в силу огромного количества и разнообразия его источников является самой несистематизированной отраслью российской правовой системы. Этот факт также является объектом пристального внимания административно-правовой науки и побуждает исследователей к глубокой научной разработке проблем систематизации административно-правовых норм.

Исходные для науки административного права положения, в которых находит отражение деятельность исполнительных органов публичной власти, закрепляются в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, международных и внутригосударственных договорах, соглашениях нормативного характера, многочисленных правовых актах управления, правоприменительной, в том числе судебной практике. Значимыми источниками для науки также являются результаты коллективных и индивидуальных административно-правовых исследований, осуществляемых как в России, так и за рубежом: диссертации, монографии и научные статьи.

Процесс научного познания тенденций, закономерностей и проблем административного права обеспечивается соответствующей методологической базой. Прежде всего, теоретическую основу административно-правовой науки составляют философские методы. Использование диалектики и категорий философии способствует пониманию природы и характера административно-правовых явлений. Активно применяется в анализируемой науке аксиоматический метод, заключающийся в соблюдении требований непротиворечивости, полноты, независимости аксиом, их разрешимости при формировании системы знаний по любому вопросу общественной жизни.

В качестве специальных методов используются догматический либо формально-логический (при изучении административно-правовых норм, их описании, классификации и систематизации); сравнительно-правовой (при изучении и сопоставлении сходных явлений и категорий административного права); метод конкретных социальных исследований или социологический (при использовании таких форм, как наблюдение, анкетирование, правовой эксперимент) и др.

Наука административного права тесно связана с другими юридическими науками, в том числе теоретико-историческими (теорией государства и права, историей государства и права, историей политических и правовых учений). Поэтому важным при ее характеристике является установление имеющихся связей с другими отраслями юридической науки, а также роли и места в системе правовых знаний в целом.

Административно-правовая наука тесным образом связана с теорией государства и права, которая разрабатывает опорные, базовые юридические понятия и правовые институты. В свою очередь наука административного права обогащает теорию государства и права обобщенным знанием по правовым аспектам государственно-управленческой деятельности.

При исследовании ряда вопросов науки административного права прослеживается ее тесная связь с историей государства и права, науками конституционного, муниципального, финансового, уголовного, гражданского, трудового права. Следует отметить, что наука административного права в целом сформировалась под влиянием науки управления, теоретические положения которой составляют ее методологическую основу. В то же время наука управления учитывает и включает в сферу собственных интересов теоретические достижения административно-правовой науки.

Наука административного права имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, входящих в ее предмет. Ее построение основывается на внутренней связи, существующей между различными подотраслями, институтами и субинститутами административного права. Система науки административного права по объему не совпадает с системой отрасли административного права. Она шире и исследует закономерности развития административного права, ставит другие доктринальные проблемы и предлагает пути их разрешения.

Административное право как отрасль научного знания прошло значительный исторический путь развития, отсчет которого начинается со второй половины XIX в. В этот период для научных исследований были характерны политический, историко-сравнительный, социологический и догматический подходы.

• Политический подход использовался в трудах В. Н. Лешкова и М. М. Шпилевского, которые рассматривали вопросы государственного управления с позиции того, как должно быть устроено то или другое государственное образование с точки зрения идеальной правовой модели и какими должны быть мероприятия внутреннего управления или нормы административного права.

• Историко-сравнительный план развития административно-правовой науки обеспечили работы полицеистов 70—90-х гг. XIX в. И. Е. Андреевского, И. Т. Тарасова, Э. Н. Берендтса и др. Ученые исследовали явления административно-правовой действительности в соотношении с условиями и интересами культурного развития гражданского общества.

• Догматический подход был связан с разработкой вопросов организации административных учреждений, которая осуществлялась в курсах по государственному праву А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, В. В. Ивановского, Н. И. Лазаревского.

В качестве наиболее разработанных в рассматриваемый период можно считать проблемы административной юстиции, исследованием теоретических и практических аспектов которой занимались И. Е. Андреевский, Э. Н. Берендтс, А. Д. Градовский, В. О. Дерюжинский, М. Д. Загряцков, А. И. Елистратов, С. А. Корф, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, И. Т. Тарасов и многие другие. Административная юстиция воспринималась как способ судебного обжалования неправомерных актов государственной администрации с отчетливым разделением властей судебной и исполнительной.

В это время была значительна роль правовой зарубежной литературы, в которой рассматривались значение и механизм административно-юстиционной деятельности. В условиях перехода от абсолютизма к современному конституционному порядку особое распространение получили переводы, описывающие австрийскую, германскую и французскую модели административной юстиции, принадлежащие таким ученым, как К. Лемайер, Г. Аншюц, Г. Бартелеми.

Важной датой в историографии административно-правовой науки стал 1914 г., ознаменовавшийся подготовкой первой учебной общероссийской типовой программы по административному праву — Сводного обозрения преподавания по предметам государственного и административного права в России на 1915—1916 гг. В результате ее подготовки, в которой приняли участие более шестидесяти ведущих ученых различных школ и направлений, в предмет административного права были включены такие вопросы, как понятие административного права; понятие и задачи государственного управления; органы внутреннего управления и их классификация; юридическая природа актов администрации; органы правительства центральные и местные, их полномочия (обыкновенные и чрезвычайные); органы самоуправления, их организация, компетенция и правительственный надзор за ними; право личной неприкосновенности, право печати, право передвижения и выбора занятий; административная юстиция; дисциплинарная ответственность; судебная ответственность должностных лиц.

Первые десятилетия советской власти были связаны с разработкой учеными-административистами А. И. Елистратовым, М. Д. Загряцковым, А. Ф. Евтихиевым, Н. П. Карадже-Искровым, В. Л. Кобалевским основных категорий, понятий и определений, изложенных в дореволюционных работах применительно к советской государственности. В качестве примеров можно привести книги И. Н. Ананова «Очерки федерального управления СССР (народные комиссариаты Союза ССР)» (1925 г.), М. Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» (1924 г.) и «Административно-финансовое право» (1928 г.), Н. П. Карадже-Искрова «Новейшая эволюция административного права» (1927 г.).

Необходимо отметить, что в начале XX в. А. И. Елистратовым в систему элементов административно-правовой науки были включены учения об учреждениях внутреннего государственного управления, куда входит учение о государственной администрации, и об органах общественного самоуправления; о правах личной свободы граждан как о границе для вмешательства правящей власти в область личной самодеятельности частных лиц и их групп; способах обеспечения законности (сюда же относилась административная юстиция и юридическая ответственность должностных лиц за принятие неправомерных актов управления).

Из-за бытовавших в период с 1925 по 1929 г. мнений о том, что отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, являются преимущественно техническими, а правовые формы и методы государственного управления вообще отмирают по мере развития социалистического государства, в юридической науке обозначилась тенденция отхода назад в отношении связанности государственного управления и административного права.

Переломным моментом, сыгравшим положительную роль в развитии науки административного права и ознаменовавшимся проведением первого Всесоюзного совещания юристов по вопросам науки советского государства и права, стал июль 1938 г. На совещании была сделана попытка представления предмета права в целом и административного права в частности. Одновременно ставилась задача подготовки учебников и программ по правовым дисциплинам, результатом решения которой впоследствии стали в том числе учебные курсы по административному праву. В 1940 г. вышел первый учебник по советскому административному праву, который по своей структуре и содержанию стал моделью для всех советских, да и постсоветских учебников и учебных пособий по административному праву.