Тема 2. Административное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина.

1. Предмет административного права.

Административное право — это самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти, а также государственно-служебные, административно-юрисдикционные и административно-юстиционные отношения.

Предмет административного права - особая группа общественных отношений, специфика которых заключается, прежде всего, в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления.

В теории права для деления на отрасли положено два критерия — предмет правового регулирования и метод правового регулирования.

Под предметом правового регулирования понимаются определенные общественные отношения, которые регулируют нормы соответствующей отрасли права. Общественные отношения, составляющие предмет административного права, обладают рядом особенностей.

• Во-первых, в основе этой сферы общественных отношений лежит публичный интерес, т. е. взаимообусловленные потребности общества и государства, а не отдельного человека или группы частных лиц. В рамках административного права общественные отношения подлежат правовому регулированию только тогда, когда они имеют общесоциальную значимость, затрагивают права и свободы значительного числа граждан и организаций. Закономерно, что эти отношения возникают в наиболее важных для всего общества и государства сферах — обеспечение прав и свобод граждан, безопасность, общественный порядок, экономика, образование, культура, здравоохранение и т. д.

• Во-вторых, это отношения, которые возникают в процессе публичного управления в связи с реализацией исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления.

• В-третьих, обязательной стороной этих отношений является властный субъект. В науке административного права используется обобщающий термин «субъект исполнительной власти», которым охватываются не только Президент РФ, органы исполнительной власти, но и иные органы, должностные лица и организации, осуществляющие функции и полномочия исполнительной власти в отношении неопределенного круга лиц. Следовательно, в этих отношениях отмечается юридическое неравенство сторон — организационная или правовая зависимость от властного органа, т. е. преобладают отношения власти — подчинения.

Общественные отношения, в совокупности образующие предмет административного права, определяют предназначение, сущность и содержание данной отрасли права, представляя собой систему управленческих отношений, регулируемых административно-правовыми нормами.

Группы:

1) внутриорганизационные или внутрисистемные отношения, возникающие в системе государственной службы, которые охватывают деятельность государственных служащих всех государственных органов, независимо от уровня или вида государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Эти отношения определяют единые условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения и увольнения с нее, статус государственных служащих, организацию и осуществление их служебной деятельности и т. п. Например, порядок приема на государственную гражданскую службу одинаков как при поступлении гражданина в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, так и в Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации;

2) внешние управленческие отношения, возникающие в процессе организации и реализации функций исполнительной власти, осуществления публичного управления на всех его иерархических уровнях.

Это прежде всего внешнеуправленческая деятельность Президента РФ, исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц по управлению экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами.

Именно осуществление государственно-властных полномочий в отношении граждан, коммерческих и некоммерческих организаций характеризует повседневную исполнительно-распорядительную деятельность не только исполнительных органов публичной власти, но и иных органов и организаций, которым в соответствии с законом переданы отдельные полномочия органов исполнительной власти.

В этой связи отношения, возникающие с реализацией указанных функций и полномочий различными государственными (например, государственные внебюджетные фонды, контрольно-счетные органы), и негосударственными организациями (государственные корпорации [Росатом, Роскосмос], комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, добровольные народные дружины), также относятся к внешним управленческим.

Кроме того, такой же характер носят отношения, связанные с деятельностью судов и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению административных наказаний (административная юрисдикция), а также по разрешению жалоб на неправомерные решения и действия исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц (административная юстиция).

В зависимости от субъектного состава их участников выделяются следующие наиболее типичные внешние управленческие отношения, регулируемые нормами административного права:

1) между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека [Роспотребнадзор]) и его территориальным органом (например, Управление Роспотребнадзора по г. Москве);

2) между неподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два федеральных министерства, правительства двух субъектов Российской Федерации) или на различных организационно-правовом уровне (Минтруд России и Правительство Московской области);

3) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их ведении (организационном подчинении) государственными коммерческими (общества [компании] с государственным участием, государственные унитарные предприятия) и некоммерческими (государственные автономные, бюджетные, казенные учреждения, государственные внебюджетные фонды);

4) между субъектами исполнительной власти и НЕ находящимися в их ведении (организационном подчинении) коммерческими и некоммерческими организациями (например, в рамках осуществления административного надзора, лицензирования или государственной аккредитации);

5) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления по вопросам переданных полномочий или взаимодействию в рамках единой системы публичной власти;

6) между субъектами исполнительной власти и институтами гражданского общества при осуществлении общественного контроля;

7) между субъектами исполнительной власти и гражданами, а также их объединениями;

8) между судами (судьями) и гражданами, организациями в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях (административно-юрисдикционные отношения);

9) между судами (судьями) и субъектами исполнительной власти, а также гражданами или организациями при рассмотрении административно-правовых споров (административно-юстиционные отношения).

Таким образом, для установления ПРЕДМЕТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА необходимо учитывать не только специальную общественную сферу — отношения в области государственного управления, охватывающие многообразные проявления государственно-управленческой деятельности, но и наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти, осуществляющего предоставленные ему государственно-властные полномочия.

Кроме того, в предмет административного права входят внутриорганизационные управленческие отношения в системе государственного аппарата, которые обусловлены целостностью системы государственной службы Российской Федерации и едины для всех государственных органов, независимо от принадлежности к ветвям и уровням публичной власти.

Отдельное место в предмете административного права занимают отношения с участием судов и судей, которые рассматривают дела, представляющие собой правовые результаты деятельности субъектов исполнительной власти.