Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальные основы государственного и муниципального управления. Учебно-методическое пособие
.pdf
жизнедеятельности общества. «Государственной формой диктатуры
пролетариата в России должна быть республика Советов рабочих,
батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху», –
считал В.И Ленин. Советы рассматривались им как тип государства,
когда «...народ сам собой управляет...».
Следует отметить, что на определенном этапе развития марксистской социологической мысли был сделан вывод о практически полном
совпадении политической системы социализма с организационноструктурной основой самоуправления.
В советский период времени (в конце 80-х годов) местное само-
управление употреблялось редко и детально не анализировалось.
Большинство ученых и практиков отрицали возможность существования
в России такого института, считая его атрибутом буржуазного общества.
Так, например, А.И. Лукьянов писал: «Конституция СССР 1977 г. и
действующие конституции союзных и автономных республик не
допускают сведения функций местных Советов к местному самоуправлению. Эта позиция означает неуклонное повышение роли местных
Советов, именно и прежде всего, как органов государственной власти. В
этих условиях беспочвенными представляются все еще встречающиеся в
юридической литературе попытки трактовать деятельность местных
Советов как «местное самоуправление».
Последовательным сторонником государственной теории само-
управления был Л. Штейн. Он считал, что «самоуправление есть первая
форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного
управления как организационного и полномочного участия граждан в
функциях вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько
благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько
благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих
необходимым это участие. Отсюда следует, что система самоуправления
основывается на системе именно этих естественных факторов, ее
порождающих. И потому следует выходить из той мысли, что само-
управление, как и его естественные основы, обнимает целое государство
и таким образом создает вторую органическую систему исполнения
рядом с системой правительственной, и что из взаимного соприкоснове-
ния этих систем возникает потом право их обеих».
Л. Штейн утверждал, что назначение общины в ограниченной мере –
создание основных форм и органов государственной власти. Народ без
31
свободной общины, при любом государственном устройстве, не будет
свободным.
Постепенно практика самоуправления стала эволюционировать в
направлении подчинения интересам доминирующих классов, трансформируясь в комфортные для них формы. На рубеже веков, накануне
первой русской революции, когда политическая система царской России
стала терять равновесие, к проблемам местного самоуправления стали
вновь обращаться представители самых различных классов и сословий,
рассматривая его как главное средство решения социальных проблем,
«переходную форму к социализму: нельзя не признать за муниципализацией промышленных предприятий, земельных площадей и доставки
главнейших продуктов потребления масс населения – одну из переход-
ных форм к будущему социалистическому строю «и способ
удовлетворения общинных потребностей в городских средствах передвижения, освещения, водопроводах, распределении двигательной силы,
банях, купальнях, прачечных, общинных магазинах, городских булочных, доставке пищевых продуктов, обучении врачебной помощи,
больницах, отоплении рабочих квартир, одежде, полиции, общинных
работах и пр.»
История местного самоуправления в России.
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России
положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались
выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали
местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами
городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с
губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действо-
вали государственные органы. При Александре III органы местного
самоуправления были поставлены под контроль правительственных
чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была осуществлена.
После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов
государственной власти снизу доверху, местное самоуправление
отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х
годов в связи с реформой государственной власти в стране. Закон СССР
«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства»
(1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли
32
большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями,
введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.
Ленинские взгляды на самоуправление были тесно связаны с развитием его взглядов на Советы. Придя к идее о необходимости слома
буржуазной государственной машины, он раскрыл роль и место Советов
в структуре государственного управления. «Задача пролетарской
революции: разбить, сломать эту машину, заменить ее полнейшим
самоуправлением внизу на местах и прямой властью вооруженного
пролетариата, его диктатурой наверху. Чем объединить, связать общины?.. Союзом, организацией вооруженных рабочих («Советом рабочих
депутатов»)». Это высказывание В.И.Ленина дает право считать, что на
этапе становления структуры управления советского государства он был
противником местного самоуправления низовое звено вертикали
государственной власти. Иначе говоря, это местная власть, которой
передали некоторые полномочия, позволяющие проявить инициативу и
характеризующие ее проявления.
Вторая точка зрения сводится к некоему компромиссному варианту,
что проявляется в утверждении, что местное самоуправление – это власть
«и государственная и не государственная одновременно».
Третья же точка зрения отражает полную самостоятельность, уверенность и качественную определенность местного самоуправления.
Оно, по мнению академика Б.Н. Топорнина, не составляет и по своей
природе не может составлять компонент государственной организации.
Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой
государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и
государственной властью, частые в недалеком прошлом, не дали
сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего вследствие
концептуальной уязвимости. В условиях перестройки, во второй
половине 80-х годов самоуправление стало пониматься предельно
широко и объемно как социальный феномен, охватывающий все сферы
жизни общества. Самоуправление в Советах, общественных организациях, трудовых коллективах рассматривалось как составная часть единой
системы социалистического самоуправления народа. Советское законодательство исходило из понимания местного самоуправления как некой
системы «организации деятельности граждан».
33
Перелом к институту местного самоуправления в России произошел
в 1990 г. с принятием Закона СССР «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйствования в СССР» и закона РФ «О
местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). Этими законами вводилось
понятие муниципальной собственности, повышалась роль суда в защите
прав субъектов местного самоуправления.
В принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации содер-
жится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени
местного самоуправления. Признавая и гарантируя местное самоуправ-
ление, статья № 130 Конституции Российской Федерации определяет
местное самоуправление как «самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственности». Оно прописано и в принятом в развитие
конституционных положений федеральном законе от 28 августа 1995 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации» в следующем изложении:
1. Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая
и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная
и под свою ответственность деятельность населения по решению
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических и иных местных традиций.
2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет
одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Анализ текста федерального закона показывает, что в качестве фундаментального основания института местного самоуправления в
Российской Федерации служит принцип децентрализации публичной
власти, в полном соответствии с которым находится концепция негосу-
дарственной природы местного самоуправления.
Признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих
публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними, т.е. по существу,
утверждается поликорпоративность публичных интересов в России.
Публичный характер деятельности органов местного самоуправления
подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ
осуществляет власть и через органы местного самоуправления.
В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провѐл реформу местного самоуправления. Деятельность
34
местных советов была прекращена, распорядительные полномочия
переданы местным администрациям, а выборы новых представительных
органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Консти-
туция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное
самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении
структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ».
Современная точка зрения на сущность местного самоуправления
отражена в работе Л.А. Велихова, в которой подчеркивается его отличие
от государственной власти, и характеризуются признаки, раскрывающие
его природу и особенности. Согласно его точке зрения, главное различие
между государственной властью и местным самоуправлением он видит в
характере власти. Местное самоуправление, в его понимании, – власть
подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей
верховной властью. Второе не менее существенное отличие он видит в
разграничении сфер компетенции, т.е. ограниченности круга дел,
предоставленных для регулирования и воздействия органам местного
самоуправления.
Кроме того, согласно его точке зрения, у местного самоуправления
присутствует территориально-ограниченный, выборный принцип. Все
это позволяет сделать вывод, что идеи местного самоуправления на
протяжении двух столетий занимают умы человечества. Если же
классифицировать все представленные точки зрения, то увидим, что
главный антагонизм их скрывается в природе местного самоуправления:
государственной или общественной.
Истоки общественной теории самоуправления исходят из позиции о
существовании естественных и неотчуждаемых прав общины. В России
данная точка зрения хорошо сочеталась со славянофильскими представлениями о самобытности русской общины и наличии у нее
неотъемлемых прав. Сторонники общественной теории отстаивали право
органов местного самоуправления заниматься местными хозяйственны-
ми и общественными проблемами независимо от государства.
Представители же «государственной» теории усматривали в этом
угрозу центральной власти и целостности государства и считали, что
органы местного самоуправления должны быть включены в систему
государственного управления и следовательно должны быть частью
государственного механизма, реализующего политику государства. В
35
отечественной и зарубежной литературе до настоящего времени нет
единой точки зрения на местное самоуправление. Даже само понятие, с
учетом семантических, дисциплинарных, междисциплинарных и
концептуальных различий, отечественными и зарубежными учеными
трактуется по-разному. Так, одни авторы утверждают, что местное
самоуправление является государственной властью особого рода; другие
говорят о негосударственной природе местного самоуправления; третьи
полагают, что местное самоуправление сочетает в себе два начала: с
одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой –
общественное самоуправление и т.д.
Вместе с тем, в современных теориях и на практике нет в чистом
виде ни «общественной» концепции, ни «государственной». Традицион-
ная трактовка местных самоуправляющих общин заменяется положением
о производности местного самоуправления от государственной власти.
Концепция дуализма предполагает отказ от идеи муниципальной
автономии. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь при
реализации местных локальных жизненно важных дел в пределах
предоставленных полномочий.
В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества, вместе с тем
отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления.
Контрольные вопросы и задания:
1. Что представляет местное самоуправление как форма управления?
2. Какие существуют подходы к понятию «самоуправление»?
3. Когда в Российской Федерации начинает складываться институт
местного самоуправления?
4. Какие теории существуют в описании местного самоуправления?
Список рекомендуемой литературы:
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник.
М.: Издательство «Омега-Л», 2010. 525 c.
2. Байнова М.С. Основы государственного и муниципального управ-
ления: учебное пособие. Москва; Берлин: Директ-Медиа, 2016. 459 с.
3. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управ-
ления в 2 т. Том 1: учебник для академического бакалавриата. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2017. 301 с.
36
4. Носова Н.П. Введение в специальность: государственное и муни-
ципальное управление: учебное пособие для академического
бакалавриата. 3-е изд. М.: Издательство Юрайт, 2019. 187 с.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голо-
сованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) / Собрание
законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
Тема 7. Государственная служба как вид деятельности
в Российской Федерации
Понятие государственной службы.
Служба является разновидностью социальной деятельности людей.
Службу различают на государственную, муниципальную и негосударственную в зависимости от сферы деятельности и законодательства
учреждения, в котором эта служба проходит. Учреждения также бывают
разными, например, органы государственной или муниципальной власти,
различные организации и объединения, частные предприятия.
Понятие государственной службы встречается в литературе в разных
значениях.
В широком смысле ГС (здесь и далее: ГС – государственная служба)
воспринимается как трудовая деятельность сотрудников, протекающая в
государственных организациях, подразумевающая исполнение ими своих
трудовых функций.
В узком же смысле – это исполнение госслужащими своих обязательств в государственных органах.
Также, государственная служба – установленный государством,
нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами
юридический институт практического осуществления государственной
власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего
общества и реального времени.
Понятие «государственная служба» определяется как профессио-
нальная служебная деятельность граждан Российской Федерации по
обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации; федеральных органов государственной
власти, иных федеральных государственных органов;
субъектов Российской Федерации;
37
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, иных государственных органов субъектов Российской
Федерации;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного
исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц,
замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами,
законами субъектов Российской Федерации для непосредственного
исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской
Федерации.
Исходя из данных понятий, можно определить основные признаки
государственной службы:
1. Профессиональная деятельность.
2. Деятельность в государственных структурах и органах.
3. Начисление зарплаты из бюджета государства.
С помощью ГС возможна реализация полномочий, задач и функций
органов государственной и региональной власти.
Цели и функции государственной службы.
Общая цель ГС – управление государственными делами, разделение
власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Сопутствующие цели государственной службы можно разделить на
государственно-политический, экономический, социальный, правовой и
организационный аспекты:
1. Соблюдение обязательств по обеспечению достойного уровня
жизни людей, а также удовлетворению как их материальных, так и
духовных потребностей.
2. Повышение уровня действенности госрегулирования экономики;
поддержка предпринимательства; обеспечение бюджетирования и
финансирования ГС, а также оптимизация затрат на содержание
аппарата.
3. Исполнение полномочий государства и его органов; практическое
осуществление функций государства; создание условий для обратной
связи с народом.
4. Обеспечение следования законам страны законодательства стра-
ны; создание адекватных условий для полного функционирования
государственного аппарата.
38
5. Организационно-техническое обеспечение органов государствен-
ной власти; повышение профессионального уровня госслужащих и
организациях их обучения; улучшение стандартов регулирования
кадрового состава государственного аппарата.
Основной функцией государственной службы можно назвать исполнение полномочий власти. Среди косвенных функций на основе трудов
известных авторов можно выделить:
1. Функция ГС как профессиональной деятельности включает в себя
осуществление государственного управления; организацию аппарата на
выполнение полномочий государственных органов, а также обеспечение
его дисциплинированности.
2. Функция ГС как правового института включает в себя реализацию
законов и нормативных актов государства, а также их разработку;
соблюдение законодательства о ГС; регулирование правового статуса
госслужащих.
3. Функция ГС как публично-правового отношения государства и
служащего включает в себя правовую и социальную защиту госслужащих; разработку правовых норм прохождения ГС: разработку правовых,
нормативных актов, устанавливающих нормы служебных отношений;
формирование качественного кадрового состава ГС; создание благопри-
ятных условий для профессионального роста кадров.
4. Функция ГС как социального института включает в себя разра-
ботку государственных социальных услуг; эффективное разрешение
социальных задач, которые ставит перед собой государство; регулирование и разрешение социальных конфликтов; регулирование социального
статуса госслужащих. В социологии под социальным институтом
понимается совокупность правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные формы человеческой деятельности и организующих
их в систему ролей и статусов. В развитом виде социальные институты
обычно представляют собой системные образования, отличающиеся
устойчивой структурой, интегрированностью своих элементов, многооб-
разием, гибкостью, динамичностью функций.
Отмечается, что основой классификации видов гражданской службы
могут быть принципы федерализма, существующего в Российской
федерации, а также демократический принцип разделения властей и
функциональные принципы разделения.
Принцип федерализма предполагает, что государственная служба
разделяется на службу федерального уровня и службу в субъектах
39
Российской Федерации. Данный принцип реализуется на практике в
Российской Федерации.
Виды государственной службы.
Виды ГС на законодательном и юридическом уровнях не зафиксированы, поэтому по данному вопросу нет общепринятой точки зрения.
Чаще всего государственную службу подразделяют на такие виды:
1. Служба в таких органах власти, как законодательная, исполни-
тельная, судебная.
2. Гражданская и милитаризованная служба.
3. Гражданская и специализированная служба.
4. Государственная и гражданская.
Государственная гражданская служба является самым широким
видом государственной службы и обладает всеми признаками
социального института.
Таким образом, государственная гражданская служба представляет
собой один из видов государственной службы. В свою очередь, сама она
подразделяется на федеральную гражданскую службу и региональную
гражданскую службу. Система государственной службы в целом
регулируется Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О
системе государственной службы».
Принципы государственной службы:
единство системы государственной службы, которое обеспечивает
тотальное соблюдение конституционного определения границ предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти;
приоритет прав и свобод человека и гражданина;
единство правовых и организационных основ федеральной
гражданской службы;
равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия
ее прохождения, независимо от каких-либо факторов, а также от других
обстоятельств, не связанных с профессиональными качествами
государственного служащего;
профессионализм государственных служащих;
стабильность гражданской службы;
открытость и доступность гражданской службы для общества, а
также информировании общества о деятельности государственных
служащих;
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]