Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальные основы государственного и муниципального управления. Учебно-методическое пособие
.pdf
неограниченной власти способна превратить в тирана любого, даже
самого мудрого, доброго лидера, что чревато нарушением баланса во
взаимоотношениях власти и общества и в конечном итоге разрушением
целостности политической системы.
2. Принцип разделения властей неразрывно связан с идеей права
каждого гражданина на осуществление власти.
Таким образом, он является неотъемлемой частью проблемы демо-
кратии и демократического устройства общества.
Концепция разделения властей, ставшая непреложным принципом
конституционного устройства всех демократических государств, была
сформулирована в эпоху кризиса феодально-абсолютистских режимов в
Западной Европе XVII–XVIII вв. В то время широкое развитие в
экономике рыночных отношений и свободного предпринимательства со
всей необходимостью поставили вопрос о глубоких изменениях в
структуре власти. Теоретическим источником этой политико-правовой
доктрины были получившие широкое распространение в XVII–XVIII вв.
концепции естественного права и общественного договора.
Теоретические модели Дж. Локка и Ш. Монтескье, выработанные на
основе анализа британской политической системы конца XVII – первой
половины XVIII века, легли в основу всех конституций конца XVIII –
XIX вв. С этого момента проблема структуры власти перемещается
преимущественно в сферу государственно-правовых исследований и
разработок. Внимание специалистов в области конституционного права
концентрируется на создании конкретных правовых механизмов
взаимных сдержек и противовесов во взаимоотношениях между государственными органами, представляющими различные ветви власти.
Разработка этой проблемы как в теоретическом, так и в практическом
плане осуществлялась с учетом конкретных политических, социальных,
правовых, духовных, культурных особенностей различных государств.
Так во французской государственной теории проблема разделения
властей рассматривалась сквозь призму разделения функций государст-
венной власти, а в немецкой – через определение компетенции
различных органов государства. При этом в конституционных монархиях, как правило, монарх не нес политической ответственности за свои
действия.
Столь же различными оказались интерпретации универсального
принципа разделения властей в конституционной и политической
практике государств Европы и Северной Америки. С наибольшей
21
последовательностью идеи Монтескье реализовались в Конституции
США. Это обстоятельство, однако, не привело к общему ослаблению
целостности государственной власти в Соединенных Штатах, а, скорее,
напротив, что может быть объяснено несколькими причинами.
Во-первых, сравнительной однородностью американской политиче-
ской элиты, не знавшей в силу отсутствия в стране реакционных
феодальных элементов острых внутренних противоречий на момент
принятия Конституции в отличие, скажем, от европейского политическо-
го «истеблишмента».
Во-вторых, упрочением двухпартийной системы, в рамках которой
существенное различие между соперничающими политическими
партиями постепенно стирались. В-третьих, длительным периодом, в
течение которого безопасности США ничего не угрожало.
Но даже американская Конституция не смогла в принципе в полном
объеме реализовать идею Монтескье о равновесии властей. На первом
этапе истории США наметился явный крен в сторону приоритета
законодательной власти, но уже во второй половине 19 века под
воздействием объективных процессов, приобретших характер общемировой тенденции, берет верх тенденция усиления влияния
исполнительных органов.
Не случайно уже в XIX веке видные европейские юристы, обобщая
опыт конституционализма в Старом и Новом Свете пришли к однозначному выводу: принцип равновесия властей в чистом виде на практике
трудно осуществим.
Родина концепции разделения властей – Англия – продемонстриро-
вала в своей конституционной и политической практике другой вариант,
для которого характерна иная тенденция – максимальное сближение
законодательной (парламента) и избираемой им исполнительной властей
(кабинета). Такая модель получила развитие и в большинстве скандинав-
ских стран, а также отчасти в Бельгии и Нидерландах.
В большинстве стран континентальной Европы становление системы разделения властей происходило в условиях острых социальных
катаклизмов, относительно частой смены политических режимов
(Франция, Испания). Под влиянием этих факторов сложились системы с
сильным преобладанием исполнительной власти, представленной
институтом президентства или тандемом «короны» и кабинета и
наделенной весьма широкими полномочиями
22
Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная
власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответст-
вующий вид такой деятельности – не сама власть, а лишь форма ее
практической реализации. А потому исполнительная власть не тождест-
венна исполнительной деятельности: власть – сущностное выражение
этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера.
Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом
государственной властной деятельности. Принципиальное качество и
назначение исполнительной власти выражаются в особом виде государственной деятельности, в правоприменительной ее сути. Причем в
отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение
требований закона осуществляется преимущественно в негативных
случаях) для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований
законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права,
культуры и т.п.
Признаки исполнительной власти:
1. Исполнительная власть обусловлена существованием государства
и необходимостью разделения единой государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную.
2. Исполнительная власть – это самостоятельный вид единой госу-
дарственной власти, которая находится в постоянном взаимодействии с
властями законодательной и судебной.
3. Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной
власти, которые одновременно являются органами управления.
4. Исполнительная власть, как и другие ветви государственной вла-
сти, есть власть подзаконная, т.е. ее организация и функционирование
должны основываться на нормах законов и других нормативных актов.
5. Важным признаком исполнительной власти является ответствен-
ность за совершаемые управленческие действия и принимаемые
административные акты.
6. В силу того что одной из функций государственного управления
является планирование, оно выступает в качестве существенного
признака исполнительной власти.
23
7. Исполнительная власть осуществляет административно-
юрисдикционную деятельность.
Функции исполнительной власти:
1. Исполнительная (правоприменительная).
2. Правозащитная.
3. Социально-экономическая, т. е. создание условий для развития
хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления. Эту функцию можно назвать
обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния
населения и удовлетворение публичных интересов.
4. Функция обеспечения законности и соблюдения конституционно-
го порядка в стране.
5. Регулирующая, в рамках которой осуществляются многие функ-
ции государственного управления: руководство, контроль, координация,
планирование, учет, прогнозирование и т.д.
6. Нормотворческая, в соответствии с которой органы исполнитель-
ной власти осуществляют в установленных законом пределах
деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых
подлежат государственной регистрации.
7. Охранительная (юрисдикционная), означающая, что органы ис-
полнительной власти законодательно наделены полномочиями по
применению к юридическим и физическим лицам мер государственного
(административного) принуждения в случае, если указанными лицами
нарушаются нормы законодательства.
Правительство: его статус и компетенция.
Полномочия правительства как высшего органа исполнительной
власти общей компетенции достаточно широки. Они охватывают
важнейшие вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся
к полномочиям исполнительной власти, исходя из границ между
законодательной, исполнительной и судебной властями. Прежде всего –
это формирование государственного аппарата и управление его деятельностью; исполнение законов; участие в законодательной деятельности;
нормотворческая деятельность; составление и исполнение бюджета;
осуществление внешней политики и др.
Характеризуя полномочия правительства, необходимо отметить, что
полный объем полномочий определить достаточно трудно, так как в
большинстве конституций различных стран компетенция правительства
закрепляется самым общим образом. Кроме того, правительства
24
унитарных государств и федеративных государств имеют неодинаковый
конституционно-правовой статус, и соответственно обладают и различ-
ным объемом полномочий при решении тех или иных вопросов
государственной жизни.
Полномочия правительства в сфере формирования государственного
аппарата и руководства его деятельностью весьма обширны. Фактически
правительство участвует в комплектовании всего государственного
аппарата. Завершив процесс формирования, правительство направляет и
координирует деятельность государственного аппарата через министер-
ства, департаменты и другие ведомства.
Статус и место Правительства в государственном аппарате.
В современном мире синхронность действий различных властных
институций обеспечивается разумным балансом отношений «между
властью, полномочиями (правами применения власти в оговоренных
пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения власти)», которые устанавливается в
конституционных нормах. Важнейшими факторами эффективного
взаимодействия различных ветвей власти является наличие общенационального консенсуса по вопросу о целях и путях развития данного
общества, а также сплоченность и стабильность властвующей элиты.
Отсутствие этих условий предопределяет нарушение баланса властей,
приводит к их противостоянию, что в конечном итоге проявляется в
постоянных корректировках действующей конституции и снижении
профессионального уровня проработки конституционных норм.
Конституционным правом развитых демократических государств к
настоящему времени выработана эффективная система сдержек и
противовесов во взаимоотношениях трех ветвей власти.
Так, законодательная деятельность «первой власти» – парламента –
контролируется институтами конституционного надзора; представительные органы не имеют права вмешиваться в оперативную работу
правительства; некоторые законы могут быть приостановлены правом
veto, налагаемым исполнительной властью. В свою очередь исполнительная власть нередко наделяется полномочиями издавать некоторые
нормативные акты законодательного характера, которые, однако, могут
быть заблокированы законодателями при условии квалифицированного
большинства в две трети депутатских голосов. В то же время глава
исполнительной власти может быть отрешен от должности парламентом
при соответствующей санкции Конституционного суда. Этот институт
25
также не является органом, находящимся вне контроля со стороны
других властных институтов.
Контрольные вопросы и задания:
1. В чем особенность места и роли Правительства в системе разделе-
ния властей?
2. Какие выделяют функции Правительства?
3. Каковы признаки исполнительной власти?
4. Охарактеризуйте полномочия Правительства.
Список рекомендуемой литературы:
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник.
М.: Издательство «Омега-Л», 2010. 525 c.
2. Жильцов В.И. Власть. Исполнительная власть. Путеводитель. М.:
Проспект, 2017. 1056 с.
3. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управ-
ления в 2 т. Том 1: учебник для академического бакалавриата. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2017. 301 с.
Тема 5. Характеристика судебной власти
Судебная власть – это одна из ветвей государственной власти.
Субъектом, осуществляющим ее, является не любой государственный
орган, а вся система судебных органов.
Природа судебной власти.
Судебная власть представляет собой, в соответствии с теорией раз-
деления властей, систему судебных органов государства,
осуществляющих правосудие.
Она призвана охранять право, правовые устои государства, где правосудие осуществляется только судебными органами. Независимость и
законность правосудия являются гарантиями прав и свобод граждан.
Никто не может присвоить себе функции правосудия, в своей деятельности суд руководствуется только законом и не зависит от субъективных
влияний. С одной стороны суд не может присваивать себе функции
законодательной и исполнительной власти, а с другой осуществляет
правовой контроль над нормативными актами этих властей. Судебная
власть выступает сдерживающим фактором, предупреждающим
нарушение правовых устоев со стороны законодательных и исполни-
26
тельных органов государственной власти, обеспечивая тем самым
реальное разделение властей.
Принципы судебной власти – это основополагающие идеи, начала,
определяющие организацию и деятельность судебной власти. Принципы,
характерные для мировой судебной практики и международного
судопроизводства:
независимость судей и подчинение их только закону;
право граждан на судебную защиту;
право граждан на юридическую (адвокатскую) помощь.
Наиболее полно судебную власть характеризует судебная система.
Одна из важнейших функций судебной власти – осуществление правосудия.
Правосудие – это правоохранительная деятельность судов по рас-
смотрению и разрешению уголовных, гражданских, административных и
иных дел с применением мер государственного принуждения и соблюде-
нием установленного законом порядка и процедуры.
К задачам правосудия можно отнести следующее:
своевременное, объективное рассмотрение всех дел;
реализация прав граждан и организация на судебную защиту
нарушенного права;
предупреждение правонарушений путем правильного применения
материальных и процессуальных норм права.
Судопроизводство – деятельность суда по рассмотрению и разрешению дел по установленному порядку.
Понятия правосудия и суда.
Правосудие – это особый вид государственной деятельности, осуще-
ствляемой исключительно органами судебной власти. Никакие другие
органы и должностные лица не вправе осуществлять правосудие,
пересматривать решения органов судебной власти Правосудие выступает
и как своеобразный посредник между существенным управлением,
гражданами и их объединениями, если последние считают, что в
процессе управления нарушены их права. Подобно тому, как право
признано быть, с одной стороны, средством государственного управле-
ния, а с другой – средством защиты прав и законных интересов членов
общества, так и правосудие выполняет двуединую задачу: охрану
интересов государства и правопорядка, с одной стороны, членов
общества – с другой.
27
Основополагающие начала правосудия, определяющие отношения
гражданина и судебной власти, фокусируются в конституционном
принципе, согласно которому каждый гражданин имеет право на
судебную защиту своих интересов. Право гражданина корреспондирует
обязанность государства обеспечить ему судебную защиту. Это чрезвычайно важный принцип, который может быть назван «право на
правосудие». Новейшие конституции во всем мире придают ему
всеобщий характер.
Судебная система – совокупность всех судов данного государства.
Каждое из звеньев судебной системы представляет собой совокупность
судов одинаковой компетенции.
Суд – орган государства, осуществляющий правосудие в форме рас-
смотрения и разрешения уголовных, гражданских, административных и
некоторых иных категорий дел в установленном законом данного
государства процессуальном порядке.
Виды судов.
Суды делятся на обычные и чрезвычайные; создание чрезвычайных
– прямо запрещается почти всеми современными конституциями.
Обычные суды подразделяются на суды общей компетенции и специализированные: военные суды (военные трибуналы), арбитражные
суды (торговые, хозяйственные), таможенные, налоговые (финансовые),
по трудовым спорам и т. д. Особыми разновидностями суда являются
конституционные и административные суды. В отдельных странах
существуют также религиозные суды (шариатские суды в мусульманских
государствах – Иране, Пакистане, Судане и др.) и суды обычного права
(например, племенные суды в ряде стран тропической Африки и
Океании).
В некоторых государствах с федеративным устройством есть федеральные суды и суды субъектов федерации. Суды также делятся по
инстанциям: первой инстанции, апелляционные, кассационные и
надзорные, по территориальному уровню: напр., районные (городские),
окружные и верховные. Помимо государственных существуют различные виды общественных судов: третейские суды, арбитражные
комиссии, офицерские суды чести. В международной правовой системе
действуют международные суды самого различного характера: Международный Суд ООН, Европейский суд по правам человека, трибуналы
международные, постоянные международные третейские суды и т. д.
28
Контрольные вопросы и задания:
1. В чем особенность места и роли судебной власти в системе разде-
ления властей?
2. Какие выделяют функции судебной власти?
3. Каково соотношение суда и правосудия?
4. Назовите виды судов и приведите примеры.
Список рекомендуемой литературы:
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник.
М.: Издательство «Омега-Л», 2010. 525 c.
2. Байнова М.С. Основы государственного и муниципального управ-
ления: учебное пособие. Москва; Берлин: Директ-Медиа, 2016. 459 с.
3. Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник.
4-е изд., перераб. и доп. М.: Юнити-Дана, 2015. 640 с.
Тема 6. Социальные основы местного самоуправления
Местное самоуправление – одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление – децентрализованная
форма управления, предполагающая известную самостоятельность,
автономность местных органов, которые выступают органами местных
самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы
учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине
XIX века французским государственным деятелем и историком
А. де Токвилем, немецкими учѐными-юристами Р. Гнейстом,
Л. Штейном, П. Лабандом и другими. Общественная теория самоуправ-
ления исходит из принципов признания свободы осуществления своих
полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государст-
венной теории самоуправления местное самоуправление – одна из форм
организации местного государственного управления.
При характеристике местного самоуправления используются разные
понятия. Так, понятие «муниципалитет» происходит от латинского
«municipium» («munis» – «тяжесть», «тягота», «бремя», a «capio» или
«pecipio» – «беру», «принимаю», что означает «взять бремя на себя»;
управлять делами самостоятельно).
Не случайно, что термин «самоуправление» понимают по-разному в
различных странах. В работах немецких ученых оно встречается как
«selbstverwaltung», иногда его заменяют английским «selfgovernment», но
29
чаще всего в английской и американской литературе используется
термин «local government», что означает местное самоуправление. Во
французской литературе применяется ряд понятий: «les libertes locales»,
или местные свободы, выражение «la decentralisation administrative» –
административная децентрализация и «pouvoir local», что означает
собственно местное самоуправление, хотя дословный перевод означает
локальную или местную власть, но способы формирования этой власти
населением на муниципальных выборах, а также функции, ею выполняе-
мые, позволяют нам в известной степени рассматривать понятие «pouvoir
local» и «местное самоуправление» как тождественные, что впрочем, не
означает, что между ними нет различий. Подобная терминология
раскрывает определенную установку исследователей, т.е. нечто непо-
средническое между государством и территориальной общностью.
Немецкие исследователи (Р. Гнейст и др.) считали, что самоуправ-
ление создает гармоничное сочетание государства и местных сообществ.
С политической точки зрения это рассматривалось как равновесие
властей. Самоуправление есть осуществление местными выборными
учреждениями воли государства, местные же органы являются, прежде
всего, агентами государства и затем уже данной местности. Эту точку
зрения отстаивал Р. Гнейст. Особенность его мнения выражалась в том,
что он должности в органах самоуправления считал почетными должностями по назначению от правительства, но бесплатными. В этом он видел
гарантию независимости от центральной власти. Дополнял эту точку
зрения Г. Еллинек, считавший, что управление должно осуществляться
не профессионалами, а почетными гражданами, тем самым утверждая
общим признаком самоуправления публичное управление. Взгляд на то,
что делами общин должны управлять выборные лица, не профессионалы,
не получающие как автономного института, независимого от государст-
венной власти.
Это подтверждается и практикой, становление власти Советов происходило во многом за счет ликвидации местного самоуправления. Как
утверждалось на III съезде Советов в январе 1918 г. – «пролетариат не
может остановиться в смущении, как перед святыней, перед существую-
щими органами местного самоуправления». Их необходимо было или
уничтожить, или приспособить к собственным интересам. А так как
попытки адаптировать их к новой ситуации оказались безрезультатными,
то они были упразднены. Возникли Советы как своего рода унифицированная форма власти и самоуправления в различных сферах
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]