Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельный контроль. Учебное пособие для вузов
.pdf
ственной регистрации, кадастра и картографии (за землей как
объектом недвижимого имущества), Федеральной службой по
ветеринарному и фитосанитарному надзору (за землей как природным объектом и природным ресурсом) и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (за землей как природным объектом и природным ресурсом) и их территориальными органами.
Таким образом, Положение о государственном земельном
надзоре устанавливает порядок осуществления государственного земельного надзора.
В свое время, задачей государственного земельного контроля являлось обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель. На данный момент, помимо этого, к задачам государственного земельного надзора отнесено:
предупреждение, выявление и пересечение нарушений в
области земельного законодательства, посредством организации
и проведения проверок,
принятия предусмотренных законодательством Российской
Федерации мер по пресечению или устранению последствий
выявленных нарушений,
систематическое наблюдение, анализ и прогнозирование
состояния исполнения указанных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Имеет место преемственность понятий государственного
земельного контроля и государственного земельного надзора. В
контексте современного земельного законодательства, государственный земельный надзор – это, более расширенное понятие
государственного земельного контроля, который включает в себя многие функции контроля. Без изменения остались органы
(хотя и поменялось их название) и задачи осуществляющие надзор в сфере земельных ресурсов, должностные лица, государственные инспекторы, главные государственные инспекторы проводящие надзор. Основные изменения произошли в размерах
11
административных штрафов за нарушения земельного законодательства, а также произошли уточнения составов административных правонарушений в отношении граждан, должностных и
юридических лиц, и изменились бланки протоколов административных правонарушений [79].
Земельное законодательство РФ за последние годы претерпело значительные изменения, однако, по-прежнему, контроль
за рациональным использованием и охраной земель является
одним из традиционных инструментов в системе управления
земельными ресурсами.
2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ
Историю становления и развития государственного контроля за использованием и охраной земель следует рассматривать как неотъемлемую часть процесса формирования земельных отношений. Учет земельных угодий на Руси начали вести в
IX веке, когда территория страны была в 10 раз меньше современной. Первые межевые книги содержали, в основном, описания монастырских и церковных земель. Скоро реестр собственников расширился. Государство хотело знать, кто владеет землей, чтобы собирать налоги. На содержание армии и ведение
войн требовались значительные средства.
Земля обретала все большую ценность и как товар. Знать и
духовенство требовали укрепления своих прав. При Иване
Грозном с этой целью начали вести «Писцовые книги». Сюда
записывали имя владельца, и то, как он получил землю в собственность. «Писцовые книги» стали важнейшим доказательством
прав и, во многом, прообразом современного единого государственного реестра прав. Сложнее дела обстояли с определением
границ вотчин и поместий. Количество земли все еще исчислялось приблизительно. Значительно возросло количество межевых тяжб и споров. В конце XVII века появился свод законов,
определяющий порядок межевания земель.
В эпоху Петра I повысилась точность полевых измерений.
При межевании впервые стали использовать специальные инст-
12
рументы. Геодезическому делу начали обучать. Петр поставил
цель: создать Генеральную карту Российской империи. По всей
стране проводились съемки губерний, театров военных действий и морских побережий. Подробная карта, а также большой
трехтомный атлас вышли уже после смерти Петра. Ведение земельного кадастра окончательно стало делом государственной
важности. За убийство землемера грозила смертная казнь.
В середине XVIII столетия была предпринята попытка собрать воедино сведения о территории страны и всех землевладельцах. Но, по-настоящему, генеральное межевание было начато Екатериной II. Отныне земли приписывались не к именам
владельцев, а к названиям селений и пустошей. Межевщики потратили 4 десятилетия, чтобы измерить земли Российской империи. Именно при Екатерине геодезия стала прикладной наукой.
Императрица распорядилась учредить училище, где готовили
бы специалистов по землеустройству. Его разместили в Кремле,
поблизости от Межевой канцелярии и назвали в честь новорожденного внука императрицы Константина.
При Павле I составление карт перешло в военное ведомство. А при Александре I был учрежден Корпус военных топографов. Значительные успехи геодезия и картография продемонстрировали после создания Пулковской обсерватории в эпоху Николая I. XIX век – время важных открытий. Под руководством
выдающегося астронома Василия Струве проведено градусное
измерение дуги меридиана и получены ценные материалы для
определения формы и размера Земли.
Законодательное закрепление институт государственного
контроля за использованием земель в нашей стране получил в
период проведения крестьянской реформы 1861 года. До этого
времени функция контроля за охраной и использованием земель
принадлежала самим землевладельцам, которыми был выработан целый комплекс природоохранных мер, направленных на
сохранение качества земельного фонда. Деятельность указанных
органов была достаточно эффективной, о чем свидетельствует
то, что данная система государственных органов просуществовала вплоть до революции 1917 года, и не была затронута в ходе
преобразований аграрной реформы 1906 года. В дореволюционной России все сведения о землях и их владельцах заносились в
13
«Поземельную» и «Межевую» книги. Данные были довольно
точными, что позволяло государству эффективно собирать налоги, а собственникам отстаивать права на землю в суде.
Коренным образом характер межевых и кадастровых работ
изменился после Октябрьской революции. Вся земля отныне
принадлежала государству и перестала быть объектом налогообложения. Утратила необходимость регистрация прав. Впрочем, кадастр в СССР все же был. Хотя в него заносились данные
не о владельцах, а о пользователях земли. Государство нуждалось в точных сведениях о земельном фонде. Предстояло оценить – какие земли передать крестьянам, а какие отдать совхозам и колхозам. Без знаний о территории страны было невозможно дальнейшее экономическое развитие.
Для проведения съемочных работ, составления и издания
карт было образовано Высшее геодезическое управление. В годы СССР картографо-геодезическая служба проделала колоссальную работу. В мировую историю геодезии и картографии
навсегда вошли имена советских ученых. Была создана высокоточная геодезическая сеть. Измерения проводили на суше, под
водой и с воздуха. В результате были изданы подробнейшие топографические карты.
Хотя за 70 - летнюю историю СССР был накоплен большой научный опыт, после распада Союза систему регистрации
прав пришлось восстанавливать с нуля. Недвижимости, которая
до «перестройки» была «общей», предстояло обрести четкие
границы и собственников. Земля вновь стала объектом налогообложения. Сегодня данные геодезистов и картографов используют для поиска полезных ископаемых и при запуске ракет в
космос. Без этих сведений невозможно функционирование навигационных систем и территориальное планирование.
Обязанности по ведению кадастра, регистрации прав, составлению карт, землеустройству до 2009 года делились между
тремя ведомствами: Роснедвижимостью, Роскартографией и
Росрегистрацией. В целях комплексного решения проблем в
сфере регистрации прав и кадастрового учета был принят Указ
Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. №
1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», в соответствии с которым в Российской
14
Федерации создан единый федеральный орган исполнительной
власти в сфере регистрации прав и кадастрового учета – Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) [28].
Вышеуказанным документом Росрегистрация с 30 декабря
2008 г. переименована в Федеральную службу государственной
регистрации, кадастра и картографии, а Роскартография и Роснедвижимость упразднены с 1 марта 2009 г. Все функции упраздненных агентств переданы Росреестру. Распоряжением
Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. №
256-р территориальные органы упраздненных Роскартографии и
Роснедвижимости с 1 марта 2009 г. подчинены Росреестру [22].
Так же распоряжением Правительства Российской Федерации от
31 марта 2009 г. № 409-р к ведению Росреестра отнесены организации, ранее находившиеся в ведении упраздненных Роскартографии и Роснедвижимости [6].
Государственный земельный надзор как функцию в разные
годы исполняли: Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике, Комитет Российской Федерации
по земельным ресурсам и землеустройству, Министерство по
земельной политике, строительству и ЖКХ, Федеральная служба земельного кадастра России, Федеральное агентство кадастра
объектов недвижимости.
В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 25.12.2008 № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» и в соответствии
с приказом Росреестра от 31.08.2009 № 220 «О реорганизации
некоторых территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» Управление Федеральной регистрационной службы переименовано в
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии [17].
Государственный земельный надзор в настоящее время
осуществляется специально уполномоченными государственными органами: Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федераль-
15
ной службой по надзору в сфере природопользования. Предмет
земельного надзора – соблюдение земельного законодательства,
требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также
гражданами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в форме плановых и внеплановых проверок.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, проведению государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, навигационного
обеспечения транспортного комплекса, а также функции по государственной кадастровой оценке, федеральному государственному надзору в области геодезии и картографии, государственному земельному надзору, надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контролю деятельности
саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Подведомственными учреждениями Росреестра являются
ФГБУ «ФКП Росреестра» и ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД». В ведении Росреестра находится ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ».
3 ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РФ
Федеративное устройство России – форма государственного устройства России. Федеративное устройство было провозглашено в начале XX века. Субъект Российской Федерации является составной частью государства. Согласно Конституции,
принятой в 1993 году, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. Право выхода из федерации не предусмотрено.
Впервые попытка провозглашения федеративного устройства России была осуществлена Учредительном собрании в короткой резолюции, принятой 6 (19) января 1918 года.
16
Современная Россия унаследовала территорию от РСФСР.
В 1992 году регионами был подписан Федеративный договор о
разграничении полномочий. В 1993 году, когда была принята
ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов, с
1 марта 2008 года, после объединения регионов их количество
уменьшилось до 83, а с 18 марта 2014 года, в результате присоединения Республики Крым и города Севастополя к России субъектов в Российской Федерации стало – 85, наглядно это представлено на рисунке 1.
22 республики
46 областей
1 автономная область
9 краёв
3 города федерального значения
4 автономных округа
Рисунок 1 – Субъекты РФ
В 2005 – 2011 годы выборы глав субъектов Российской Федерации были заменены процедурой наделения полномочиями.
Субъекты федерации имеют собственные органы исполнительной и законодательной власти.
17
Субъекты федерации имеют собственную конституцию
либо устав, а также собственное законодательство, принимаемое
региональными парламентами.
Субъекты имеют по два представителя в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. После вступления в силу Конституции 1993 года Россия
стала симметричной федерацией: полномочия республик, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области
и автономных округов стали одинаковыми.
Федеративное устройство РФ определяет вертикальные параметры управления земельными ресурсами и как составной их
части – государственного контроля за использованием и охраной земель. Управленческая деятельность государственных органов исполнительной власти осуществляется на основе принципа разграничения полномочий и компетенции между РФ и
субъектами РФ в соответствии с требованиями Конституции
РФ, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», земельным законодательством, соглашениями и договорами между РФ и субъектами РФ о
разграничении предметов ведения и компетенции [2, 29, 31].
4 СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ
РЕСУРСАМИ НА ТЕРРИТОРИИ РФ
Экономические преобразования в России во многом определили роль и значение управления земельными отношениями и
земельными ресурсами. Это связано с тем, что земля, помимо ее
традиционных свойств (средство производства, территориальный базис, природное тело и др.) является объектом правоотношений и объектом недвижимости. На данный момент совершенствование систем управления движется в направлении, позволяющем увеличить налогооблагаемую базу и сбор бюджетных
доходов, привлечь инвестиции в развитие муниципальных обра-
18
зований и регионов, создать эффективную систему обеспечения
прав гарантий для субъектов земельных отношений.
В связи с этим система управления земельными ресурсами
страны на различных административно-территориальных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) должна учитывать правовые, политические, организационные, экономические, экологические и социальные условия государства, общества и отдельного человека.
Государственное управление земельными ресурсами (на
разных уровнях власти в Российской Федерации) в общем случае включает в себя:
– государственное регулирование земельных правоотношений и рынка земли и недвижимости, распространяющее свое
управленческое воздействие на все земли, вне зависимости от
формы собственности, и направленное на создание правовых и
экономических стимулов и правил, способствующих рациональному и эффективному использованию земельных ресурсов,
формирование устойчивого рынка земли и рынка недвижимости, повышения качества экономической оценки земли и недвижимости;
– непосредственное управление государственными и муниципальными землями, т. е. земельными участками (земельными ресурсами в более широком смысле), находящимися в государственной и муниципальной собственности;
- управление невостребованными долями в составе земель
сельскохозяйственного назначения [51].
Земельное законодательство РФ за последние годы претерпело значительные изменения, однако по-прежнему контроль за
рациональным использованием и охраной земель является одним из традиционных инструментов и важным звеном в системе
управления земельными ресурсами [79].
Наглядно сложившаяся структура государственных органов, осуществляющих функции управления земельными ресурсами на территории РФ представлена на рисунке 2.
Первичное деление на органы общей и специальной компетенции основано на разделении компетенций в сфере управления земельным фондом страны.
19
20
Рисунок 2 – Структура органов управления земельными ресурсами
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]