Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Вовлечение населения в инициативное бюджетирование. Учебное пособие
.pdf
21
всегда доступно для работающих граждан. При этом наиболее эффективное
распределение средств возможно при учете интересов всех групп населения.
Во-вторых, организация собраний (конференций) граждан, в которых
участвуют все желающие. На собрании выдвигаются инициативы по решению
наиболее актуальных проблем, проходят обсуждение и голосование. В отдельных случаях на собрании отбирают востребованные инициативы, а итоговое
голосование организуется на официальных сайтах органов власти.
Преимущества такого варианта — широкий охват граждан и возможность
осуществления «живого» диалога между органами власти и различными группами населения. Но есть и недостатки такого подхода. Во-первых, людей на собрание надо привлечь (собрание может быть отменено из-за отсутствия кворума, необходимого для принятия решений). Во-вторых, необходимо организовать модерацию, иначе конструктивного диалога не выйдет по причине низкой
активности участников или слишком эмоционального, но непродуктивного обсуждения.
В-третьих, создание проектного офиса или рабочей группы. Консультанты выезжают на места, ведут там информационно-разъяснительную работу по
вопросам принципов и этапов реализации проектов, организуют и модерируют
собрания, готовят справочные материалы, проводят обучение. Это помогает
обеспечить плотное взаимодействие с населением, но встает вопрос поиска людей, имеющих необходимую квалификацию и готовых заниматься этой работой, а также ресурсов на обеспечение такой деятельности.
Эти три варианта хороши в случае решения точечных вопросов, на финальной стадии принятия решения или при реализации проектов в небольших
населенных пунктах. В городах численность населения существенно больше,
чем в поселениях, что затрудняет организацию собраний. Люди сильно разобщены, часто интересуются только проблемами своего внутригородского района. При этом остаются без внимания общегородские проблемы, затрагивающие
всех жителей. Это обусловило необходимость поиска альтернативного варианта
взаимодействия органов власти и населения. Таким вариантом стало использование информационных технологий.
В-четвертых, специальный портал. В ряде случаев для решения задач
инициативного бюджетирования используют функционал сайта «Бюджет для
граждан». В отдельном разделе организован прием инициатив, могут проходить
онлайн-голосования, представлена справочная информация. В других случаях
специализированный портал для выявления и решения проблем, присущих
конкретному публично-правовому образованию, позиционируется как место,
22
где каждый житель имеет возможность принять участие в улучшении своего
населенного пункта. Пользователи могут предлагать свои идеи и решения, оценивать имеющиеся идеи, быть в курсе актуальных новостей.
В городах-«миллионниках» развитие инициативного бюджетирования в
принципе невозможно без использования информационных технологий, поэтому их практический опыт значительно отличается. В таких городах, как правило, действуют сразу несколько сервисов, например, площадка для краудсорсинга, где граждане предлагают и обсуждают идеи в рамках тем, заданных властями; портал для проведения голосования по идеям, отобранным на площадке для
краудсорсинга; специализированный сайт, созданный для учета жалоб и обращений граждан.
Использование порталов помогает обеспечить существенный охват населения, учитывает тенденцию увеличения доли интернета как основного источника новостей для граждан (по исследованиям ВЦИОМ). Сопровождение портала, как правило, обходится дешевле содержания проектного офиса. Возможности используемых портальных платформ позволяют поддерживать разнообразный функционал, который может применяться на всех этапах реализации
проектов инициативного бюджетирования.
Таким образом, создание портала (или раздела на существующих официальных сайтах органов власти) как вариант взаимодействия власти и населения
видится самым перспективным.
Родиной партисипаторного бюджетирования является Бразилия. В 1989 г.
в городе Порту-Алегри впервые был реализован проект участия граждан в
управлении бюджетом. Изменения в политической жизни страны, произошедшие в последние несколько лет, привели к существенным изменениям в объемах реализации и распространенности. На рис. 4 представлен зарубежный опыт
инициативного бюджетирования.
За один год реализуется свыше 2500 тысяч
проектов
большая доля приходится на страны
Латинской Америки (40-50%)
Процесс инициативного бюджетирования
начался в столице бразильского штата
Риу-Гранди-ду-Сул
Рис. 4. Зарубежный опыт инициативного бюджетирования
23
Несмотря на отсутствие поддержки на общестрановом и региональном
уровнях, партисипаторное бюджетирование активно используется во многих
крупных муниципалитетах.
Так, в одном из крупнейших бразильских мегаполисов Белу-Оризонти
(население 2,5 млн человек) практики участия граждан, появившиеся в 1993 г.,
продолжаются до сих пор. Город инвестировал свыше 2,4 млрд реалов на реализацию четырех практик партисипаторного бюджетирования: районное, электронное, жилищное и школьное. На март 2016 г. были завершены 1 215 проектов, выбранных с участием граждан. Процесс партисипаторного бюджетирования в Белу-Оризонти организован через администрацию города и гражданские
службы. Вся информация о практиках представлена на отдельном портале
http://gestaocompartilhada.pbh.gov.br16. На рис. 5 представлено инициативное
бюджетирование в Бразилии.
Инициативное бюджетирование в Бразилии
• Основной процент граждан, участвующих в
инициативном бюджетировании, составляет
социально активное население: жители с
низким уровнем дохода, молодежь и
женщины
Рис. 5. Инициативное бюджетирование в Бразилии
Особенность партисипаторного бюджетирования в Белу-Оризонти —
наличие индекса IQVU, который помогает выявить группы населения, нуждающиеся в программе больше остальных. Индекс IQVU измеряет десять сфер
жизнедеятельности по 38 индикаторам (общественная безопасность, доступ к
инфраструктуре и услугам и т. д.). Региональная программа ПБ создавалась по
аналогии с программой Порту-Алегри. В год удается реализовать немногим более 50 проектов. Весь перечень проектов доступен на сайте. В силу нехватки
ресурсов мэрии не удается в полном объеме реализовать инициативы граждан:
отдельные проекты, выбранные в первые годы, до сих пор не реализованы.
16
Вагин В. В., Романов С. В. Инициативное бюджетирование в странах БРИКС. URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/initsiativnoe-byudzhetirovanie-v-stranah-briks.
24
Начиная с 2008 г. жители Белу-Оризонти получили возможность голосовать по бесплатному номеру телефона, что позволило вовлечь в партисипаторное бюджетирование тысячи граждан, которые не имели доступа к сети Интернет. Интернет-голосование было реализовано через сайт и обеспечивало
возможность для обсуждения и организации дискуссий в чатах, форумах и
электронной почте. Новаторским решением стал запуск онлайн-игры, которая
в увлекательной форме рассказывала и показывала возможности развития города и городских пространств. В 2011 г. программа опять была обновлена.
Для обеспечения верификации в процессе голосования были приняты меры по
идентификации участников голосования — через электронную почту и дополнительные вопросы. На голосование было выставлено пять проектов с запланированными инвестициями в размере 5,5 млн реалов для каждого утвержденного проекта.
Инициативное бюджетирование в
Исландии
• В 2012 году принят законопроект
«Лучшие соседские общества»
Рис. 6. Инициативное бюджетирование в Исландии
Пример инициативного бюджетирования в Исландии представлен на
рис. 6.
В Исландии школы несут ответственность за утвержденные заявки и реализацию предложенных проектов. Целью данной практики является образование и воспитание будущих молодых горожан. Важнейший эффект проекта в
том, что благодаря участию в партисипаторном бюджетировании дети учатся
излагать свои мысли, видеть проблемы и предлагать решения, приоритизировать, составлять структурированные презентации, выступать перед аудиторией,
понимать стоимость того или иного проекта и пр.
25
Данная программа рассматривается как метод воспитания гражданственности, а также форма участия в реализации прав, непосредственное включение
в политическую жизнь местного самоуправления, с акцентом на социализацию
и возможность организовать сотрудничество взрослых и детей. Участие детей в
планировании услуг, предоставляемых на муниципальном уровне, образует еще
один уровень участия граждан в жизни города17.
Во всем мире хорошо известен опыт Индии по развитию партисипаторного бюджетирования. В индийском штате Керала (Kerala) в 1996 г. был запущен
один из самых масштабных проектов участия граждан в решении вопросов
местного значения. Пожалуй, нигде в мире партисипаторное бюджетирование
не становилось каналом такой массовой мобилизации. В планах было вовлечение более 10 % из 31 млн жителей региона, причем минимум одну треть из вовлеченных должны были составлять женщины. Партисипаторное бюджетирование вовлекало жителей в циклический процесс, поддержку на всех этапах
осуществляли 373 государственных инструктора18.
Процедура в Керале включает в себя пять шагов: серия местных ассамблей, сбор информации и коллективное написание писем в местные органы
местного самоуправления (панчаяты), формулирование проектных предложений специальной комиссией на развивающих семинарах, их одобрение региональными комитетами по планированию и, наконец, осуществление, мониторинг и оценка проектов, в которых граждане также принимают участие. Гибкость керальского эксперимента позволила ему пережить изменения, которые
несколько раз меняли политическую окраску государственной власти. Так или
иначе, эксперимент внес положительный вклад в такие процессы, как повышение средней продолжительности жизни, понижение уровня детской смертности.
Он получил международное признание со стороны ученых и движения антиглобалистов.
В Китае растущий интерес к партисипаторному бюджетированию также в
основном формируется органами местного самоуправления. Пример инициативного бюджетирования в Китае представлен на рис. 7.
17
Вагин В. В., Гаврилова Н. В., Шаповалова Н. А. Инициативное бюджетирование:
международный контекст российской версии. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/
initsiativnoe-byudzhetirovanie-mezhdunarodnyy-kontekst-rossiyskoy-versii.
18
Там же.
26
Инициативное бюджетирование в Китае
• Запущенный электронный портал дал
возможность проводить дистанционные народные
слушания, опросы, голосования, а также прием
заявлений по разработке проекта
бюджетирования.
Рис. 7. Инициативное бюджетирование в Китае
С 2005 г. участие граждан в бюджетном процессе рассматривается как
один из механизмов повышения бюджетной прозрачности и производительности системы государственного управления. При этом само участие — это не
только вовлеченность рядовых граждан в государственную политику, но и расширение межведомственных диалогов с вовлечением депутатов законодательных органов. Многие проекты, которые называются партисипаторным бюджетированием, по факту представляют собой лишь консультации с местным
народным конгрессом.
Однако в Китае есть любопытный опыт привлечения средств граждан для
финансирования проектов партисипаторного бюджетирования. В городе Зегуо
провинции Джейжанг в 2005 г. были случайным образом отобраны 275 человек
для участия в выборе приоритетных проектов местного бюджета. Всего для обсуждения было предложено 30 проектов, но средств для их реализации хватало
лишь на одну треть. Отобранные на основании голосов представителей проекты
оказались действительно приоритетными для данной провинции. Этот эксперимент был признан плодотворным и воспроизводился в последующие годы19.
Оригинальный эксперимент реализуется с 2011 г. в городе Чэнду провинции Сычуань, в котором проживает 14 млн жителей. Его особенность — в участии граждан в принятии решений о том, куда потратить ссуды, выдаваемые
местным сообществам государственным инвестиционным фондом «Инвестиционная компания малых городов Чэнду». Максимальный размер суммы кредита от фонда семикратно превышает первоначальный взнос сообщества. Жители не только самостоятельно отбирают проекты, но и решают, на какую сум-
19
Вагин В. В., Гаврилова Н. В., Шаповалова Н. А. Указ. соч.
27
му брать кредит и как использовать полученные ресурсы. Кредиты возвращаются в течение семи лет20.
Проекты в сфере партисипаторного бюджетирования также реализуются
в Южно-Африканской Республике с начала 2000-х гг. Первые пилоты запущены в муниципалитетах Стелленбош и Баффало. В Стелленбоше Акт об управлении муниципальными финансами (Municipal Finance Management Act) от
2003 г. требует, чтобы сразу после того, как годовой бюджет будет сверстан в
муниципальном совете, местное сообщество приглашалось для обсуждения и
внесения комментариев по бюджету. Однако на деле большая часть граждан не
обладает необходимым уровнем финансовой грамотности, чтобы обсуждать
бюджетные вопросы. В Баффало общественное вовлечение в вопросы бюджета
формально началось с появления специальных комитетов в 2001 г., хотя эти
комитеты больше озадачены выбором приоритетных проблем, нежели вопросами распределения средств. Технология партисипаторного бюджетирования
появилась в 1980-е гг., поэтому сегодня на основе анализа мирового опыта
можно с уверенностью говорить о том, как партисипаторное бюджетирование
меняет структуру управления городом и каких эффектов эта технология позволяет достичь. В странах с самым разным политическим режимом могут складываться деструктивные отношения власти и граждан: власти управляют в своих
интересах, граждане жалуются, боятся и протестуют.
Основная цель вовлечения населения в проекты инициативного бюджетирования и в Российской Федерации, и за рубежом — это осуществление самостоятельного, а также совместного с органами местного самоуправления решения вопросов местного значения. Способы и формы вовлечения населения
разнообразны. Наибольшего эффекта можно достичь благодаря партнерству
органов местного самоуправления, местного населения и бизнес сообществ на
всех этапах реализации проекта инициативного бюджетирования — от проектирования до использования услуги.
2.2. Правовое регулирование механизмов
вовлечения населения в решение вопросов местного значения
в проектах инициативного бюджетирования
Вовлечение населения в решение вопросов местного значения в проектах
инициативного бюджетирования развивается в муниципальных образованиях
субъектов Российской Федерации. Но на данный момент не во всех субъектах
20
Вагин В. В., Романов С. В. Указ. соч.
28
осуществляется активное развитие механизма инициативного бюджетирования
на уровне муниципальных образований, а это напрямую связано с отсутствием
полноценной нормативно-правовой базы на всех уровнях.
Эффективное функционирование инициативного бюджетирования возможно в случае законодательного закрепления его особенностей. На территории Российской Федерации ведется выстраивание системы правового регулирования инициативного бюджетирования: организуется активная деятельность
по внесению изменений в действующее законодательство, по разработке нормативных правовых актов, программ, проектов в данном направлении. Можно
выделить три уровня законодательного регулирования инициативного бюджетирования в России: федеральный; региональный; местный.
Развитие инициативного бюджетирования в России начало осуществляться минфином в рамках «реализации утвержденной в 2013 г. Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. по направлению «Обеспечение
открытости и прозрачности общественных финансов»21. За время, прошедшее с
момента начала реализации указанной программы, удалось добиться значительных результатов в представлении открытых и понятных для населения
данных о бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации»22. На рис. 8 показано, как инициативное бюджетирование в Российской
Федерации зародилось в проектной деятельности Минфина.
Инициативное бюджетирование
Проект Минфина РФ
«Бюджет для граждан»
Инициативное
бюджетирование
Рис. 8. Инициативное бюджетирование в Российской Федерации
21
Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении
Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и
муниципальными) финансами на период до 2018 года» // Собрание законодательства РФ.
2014. № 2 (часть II). Ст. 219.
22
Вагин В. В., Тимохина Е. А. и др. Указ. соч.
29
На уровне муниципального образования реализуется программа поддержки местных инициатив, являющаяся одним из видов инициативного бюджетирования, в рамках которой «осуществляется финансовая поддержка проектов, инициированных при прямом участии населения и реализованных в процессе совместной работы населения, власти и бизнеса»23. Управление программой поддержки местных инициатив реализуется в рамках административной
системы, и на уровне региона она реализуется ответственными за нее органами
исполнительной власти, на местах исполнителями программы являются органы
местного самоуправления. Финансирование данной программы реализуется в
соответствии с Бюджетным кодексом РФ24. В муниципальный бюджет поступают субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, местное софинансирование, а также финансовые средства из других источников финансирования. Реализация программы поддержки местных инициатив невозможна без закупок работ и услуг, осуществляющихся в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»25.
Порядок проведения конкурсного отбора проектов, реализации программ, распределения субсидий муниципальным образованиям реализуется в соответствии с нормативно-правовыми актом субъекта Российской Федерации (постановление правительства субъекта Российской Федерации)26.
В гл. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
закреплены формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, такие как сход граждан, публичные слушания, правотворческая инициатива, местный референдум и др. Также в ст. 27 и 56 этого закона указаны инструменты привлечения денежных средств для решения вопросов местного значения: территориальное общественное самоуправление и средства самообложения граждан. В законе не упоминается об инициативном бюджетировании, поэтому члены Совета Федерации внесли на рассмотрение в нижнюю палату парламента в феврале 2020 г. законопроекты о внесении изменений в Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
23
Шульга И. Е., Вагин В. В., Хачатрян Г. Н. и др. Указ. соч. С. 22.
24
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
25
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» //
Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
26
Вагин В. В., Тимохина Е. А. и др. Указ. соч.
30
местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации27. На рис. 9 представлен новый этап инициативного бюджетирования.
Запуск региональных программ
Новые законодательные акты
Новый импульс получили
Краснодарский
край
Калининградска
я область
Нижегородская
область
Московская область
Ростовская область
Рис. 9. Новый этап инициативного бюджетирования
На сегодняшний день правовое регулирование реализации инициатив реализуется на уровне субъектов РФ, и существует большое разнообразие используемых подходов. Именно различия в реализации проектов усложняет установление единых правовых норм на федеральном уровне, осуществление регулирования отношений совокупности региональных практик инициативного бюджетирования, отличающихся друг от друга. В качестве одного из основных
направлений регулирования на федеральном уровне можно отметить закрепление гарантий прав граждан, которые принимают участие в создании проектов
инициативного бюджетирования.
Определение «инициативное бюджетирование» можно встретить в некоторых программных документах, в постановлениях Правительства РФ28, в
письмах и приказах министерств29. Но в данных документах не раскрывается
содержания упомянутого термина. В государственной программе, утвержден-
27
На местном уровне предлагается организовать «народное бюджетирование». URL:
https://www.garant.ru/news/1325291/.
28
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 320
«Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление
государственными финансами и регулирование финансовых рынков» // Собрание
законодательства РФ. 2014. № 18 (часть III). Ст. 2166.
29
Приказ Министерства финансов России от 18 апреля 2017 г. № 313 «Об
утверждении детального плана-графика реализации государственной программы Российской
Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых
рынков» на 2017 г. и на плановый период 2018–2019 годов». Документ опубликован не был
(СПС «КонсультантПлюс»).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]