Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Вовлечение населения в инициативное бюджетирование. Учебное пособие
.pdf
11
ления, публичное обсуждение, расширение возможностей и прав населения5.
Очень важным считается участие населения в процессах принятия решений,
оперативная реакция органов местного самоуправления на запросы и общественные проблемы. Эффекты от внедрения инициативного бюджетирования
представлены на рис. 2.
Эффекты от внедрения ИБ
Повышение
эффективности
расходования
бюджета
Повышение
сохранности
реализованных
проектов
Привлечение
дополнительного
финансирования
Формирование
лояльности
граждан
Повышение уровня
доверия к власти
Рост вовлеченности
граждан в
бюджетный
процесс
Рис. 2. Эффекты от внедрения инициативного бюджетирования
В научной среде существует понятие партисипативности, которое обозначает активное вовлечение и участие населения в различной деятельности,
подразумевающей совместную работу заинтересованных сторон: представителей органов власти, местного населения и бизнес сообществ6. Основополагающим элементом проектов инициативного бюджетирования является партисипаторный механизм, под которым понимается определенный комплекс действий,
построенный на основании последовательных процедур непосредственного
участия населения и предпринимательского сообщества в развитии общественной инфраструктуры. При этом основой партисипаторного механизма является
процедура участия населения, т.е. порядок действий, который обеспечивает во-
5
Перезолова, А. С. Практики партисипативного управления в публичной политике //
Вестник РУДН. Серия: Политология. 2018. № 1. С. 122–130.
6
Закирова Ю. А., Хуснутдинова С. Р., Касимова А. Р. Методика партисипативного
проектирования городской среды в современном российском градостроительстве // Известия
КазГАСУ. 2016. № 1(35). С. 81–85.
12
влечение населения в процесс принятия и реализации решений в проектах инициативного бюджетирования.
Партисипативные технологии в настоящее время активно применяются в
государственном управлении. Организация привлечения населения может осуществляться в различных формах, соответствующих определенным вопросам
местного значения и способам их решения. Диалог с заинтересованными сторонами реализует просветительскую функцию. Население обучается в процессе
обсуждения проблемы в режиме дебатов, общественного диалога и сотрудничества.
Экономические и социальные эффекты от внедрения инициативного
бюджетирования велики (рис. 2). В муниципалитетах запущен механизм инициативного бюджетирования. Внедрен институт инициативного бюджетирования на муниципальном уровне. Речь идет о реализации проектов по решению
вопросов местного значения за счет средств граждан и организаций, добровольно уплачиваемых в местный бюджет. Такие инициативные платежи отнесены к неналоговым доходам бюджетов и исключены при применении принципа совокупного покрытия расходов бюджетов. Каждому инициативному проекту присвоят уникальный код классификации расходов бюджетов.
Таким образом, обеспечено направление полученных средств исключительно на реализацию инициатив жителей по решению конкретных вопросов
местного значения. На Министерство финансов РФ возложено методическое
обеспечение: планирования и исполнения расходов бюджетов в целях реализации инициативных проектов; формирование финансовыми органами регионов и
муниципалитетов информации о соответствующем бюджете в доступном и понятном для граждан виде.
1.2. Инициативное проектирование — новая форма участия
населения в осуществлении местного самоуправления
В современной России начинает свое становление институт инициативно-
го проектирования. Владимир Путин 20 июля 2020 г. подписал Федеральный
закон № 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации”», который направлен на создание дополнительных
механизмов реализации мероприятий по решению вопросов развития локальных территорий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования.
13
Федеральный закон устанавливает требования к содержанию инициатив-
ного проекта, процедурам его предварительного обсуждения, внесения инициативного проекта в местную администрацию, его рассмотрения местной администрацией, в том числе определяет исчерпывающий перечень оснований отказа в поддержке инициативного проекта. Федеральный закон также определяет
особенности финансового и иного обеспечения реализации инициативных проектов. В частности, в соответствии с федеральным законом источником финансового обеспечения реализации инициативных проектов являются предусмотренные решением о местном бюджете бюджетные ассигнования на реализацию
инициативных проектов, формируемые в том числе с учетом объемов инициативных платежей и (или) межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта
Российской Федерации, предоставленных в целях финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств муниципального образования. Федеральным законом предусмотрено, что реализация инициативных проектов может обеспечиваться также в форме добровольного имущественного и (или) трудового участия заинтересованных лиц.
Ведение новой формы участия населения в осуществлении местного са-
моуправления продиктовано требованием сложившейся современной ситуации.
Дело в том, что муниципальные образования принимают участие в реализации
национальных проектов, и условием такого участия является привлечение широких слоев жителей. Внесенные изменения позволят обеспечить непосредственное участие граждан в определении приоритетных направлений расходования местных бюджетов путем разработки проектов, направленных на решение местных проблем и имеющих наибольшую значимость для жителей муниципальных образований — от благоустройства парков, строительства детских
площадок до ремонта сельских домов культуры и фельдшерско-акушерских
пунктов.
Федеральный законодатель установил правовую основу выдвижения,
внесения, рассмотрения и финансирования инициативных проектов на муниципальном уровне. Изменения, внесенные Федеральным законом от 20 июля
2020 г. № 236-ФЗ, вступают в силу с 1 января 2021 г. Современный институт
инициативного проектирования становится одной из перспективных форм вовлечения населения в осуществление местного самоуправления и эффективной
формой взаимодействия местной власти с местным сообществом.
Инициативный проект, инициативный бюджет, «народный бюджет» —
это то, что европейцы называют партисипацией, или соучастием, привлечением
граждан к развитию, благоустройству, формированию и исполнению бюджетов
различных территорий.
14
В настоящее время инициативное бюджетирование осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и предполагает консолидацию средств бюджетов различных уровней, средств местных жителей и
предприятий, расположенных на соответствующей территории, для реализации
различных гражданских инициатив.
Статьей 26.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены следующие положения:
1) право внесения в местную администрацию инициативного проекта;
2) перечень инициаторов проектов;
3) обязанность инициативной группы рассмотреть инициативный проект
на сходах, собраниях и конференциях граждан, в том числе на собрании или
конференции граждан по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления, а также разместить информацию об инициативном
проекте в сети «Интернет» и других средствах массовой информации;
4) обязанность местной администрацией рассмотреть инициативный про-
ект в течение 30 дней со дня его внесения;
5) право осуществлять общественный контроль за реализацией инициа-
тивного проекта.
Отдельно урегулированы вопросы финансирования реализации инициативных проектов. Источником финансового обеспечения реализации инициативных проектов (ст. 56.1 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 20 февраля 2020 г. № 236-ФЗ) являются предусмотренные
решением о местном бюджете бюджетные ассигнования на реализацию инициативных проектов, формируемые, в том числе, с учетом объемов инициативных
платежей и (или) межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставленных в целях финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств муниципального образования.
При этом под инициативными платежами понимаются денежные средства
граждан, индивидуальных предпринимателей и образованных в соответствии с
законодательством Российской Федерации юридических лиц, уплачиваемые на
добровольной основе и зачисляемые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ
в местный бюджет в целях реализации конкретных инициативных проектов.
В настоящее время создана правовая основа для развития практики реализации проектов инициативного бюджетирования (инициативных проектов)
на муниципальном уровне, реализуемых в разных формах в большинстве субъектов Российской Федерации.
15
Партисипативные технологии являются актуальным российским трендом,
который активно развивается некоммерческим сектором в развитии территорий. В современных проектах развития местных территорий население выступает в новой социальной роли соучаствующих специалистам, должностным лицам и профессионалам в выборе, разработке и реализации проектов поддержки местных инициатив по решению вопросов местного значения. Успешную
активизацию населения можно обозначить понятием «соучаствующее проектирование».
Соучаствующее проектирование (или партисипаторное проектирование) — это процесс проектирования и планирования с привлечением населения,
представителей административных структур, бизнес сообществ, инвесторов и
заинтересованных в проекте лиц, для выявления реально существующих проблем и потребностей7. Благодаря соучаствующему проектированию осуществляется вовлечение населения в обсуждение и принятие решений о будущем
общественных пространств. Соучаствующее проектирование является одним из
механизмов вовлечения населения в решение вопросов местного значения в
проектах инициативного бюджетирования.
Партисипативные технологии можно применять в оффлайн и онлайн среде. Например, для онлайн применения существуют порталы городских проектов, сайты местных администраций и другие виртуальные площадки, с помощью которых население вовлекается в инициативное бюджетирование. Интеграция населения с программами городского развития и специалистами, их реализующими, например, с архитекторами и застройщиками изменяет дизайн уже
существующих программ и происходит более глубокое проникновение онлайнтехнологий в проекты. Благодаря этому у населения появляется возможность
проголосовать за выдвинутые проекты, а также обсудить их через Интернет.
Партисипативные технологии взаимосвязаны с решением вопросов местного значения и организацией общественного пространства, с образовательными мероприятиями, которые помогают сформировать новый способ взаимодействия населения, формируют местные сообщества по интересам и потребностям. Данный подход позволяет разработать и реализовать проекты для решения проблем, а также вовлечь население в проектный процесс для более эффективного использования механизма инициативного бюджетирования на основе
общественных запросов при более полном понимании возможностей и традиций населения8.
7
Шульга И. Е., Вагин В. В., Хачатрян Г. Н. и др. Указ. соч. С. 22.
8
Ивашиненко Н. Н. Партисипаторный подход в решении проблем населения //
Народонаселение. 2012. № 2(56). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/partisipatornyy-podhodv-reshenii-problem-naseleniya.
16
Таким образом, институт инициативного бюджетирования на местном
уровне можно охарактеризовать следующим образом: регламентируемая законодательством совместная деятельность органов местного самоуправления и
населения по распоряжению частью денежных средств бюджета муниципального образования с целью решения вопросов местного значения. В ближайшее
время планируется развитие инициативного бюджетирования в муниципальных образованиях с помощью вовлечения населения в решение вопросов
местного значения в проекты инициативного бюджетирования. Без привлечения населения к решению вопросов местного значения, невозможно решить
определенные возникающие на территории муниципального образования проблемы, именно поэтому необходимо изучение и развитие механизма вовлечения населения в решение вопросов местного значения в проектах инициативного бюджетирования.
17
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМЫ ВОВЛЕЧЕНИЯ
НАСЕЛЕНИЯ В РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
В ПРОЕКТАХ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
2.1. Формы вовлечения населения в решение вопросов
местного значения в проектах инициативного бюджетирования:
отечественный и зарубежный опыт
В настоящее время государственные органы проводят политику по привлечению населения к активному участию в процессе принятия решений при
распределении бюджетных средств. В настоящее время активно используются
программы и проекты с привлечением населения к участию в управленческих
процессах.
Для рассмотрения необходимости вовлечения населения в проекты и программы, которые предполагают непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения, необходимо изучить исторические изменения,
которые осуществлялись на местном уровне в постсоветское время. Начальным
этапом для реализации изменений стали два основных закона: Закон СССР от
1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства»
(документ утратил силу)9 и Закон РСФСР от 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» (документ утратил силу)10, в которых были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, созданы правовые основы для преобразования местных органов власти из «нижнего этажа» государственного механизма в самостоятельный институт местного самоуправления11.
В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации12, закрепившая
«возможность прямого волеизъявления граждан, именно это стало правовой
основой для разработки и реализации практик вовлечения населения в принятие решений по местным вопросам»13. Окончательное оформление участия
населения в решении вопросов местного значения было осуществлено в Феде-
9
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1«Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. Т. 1. 1990. С. 267.
(документ утратил силу).
10
Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» //
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. (документ утратил силу).
11
Гребенникова А. А. Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы
становления и развития: учебное пособие. Саратов, 2017.
12
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 де-
кабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля
2020 г. // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
13
Шульга И. Е., Вагин В. В., Хачатрян Г. Н. и др. Указ. соч. С. 22.
18
ральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором указаны
формы осуществления населением местного самоуправления.
Законодательное расширение вариантов участия населения в местном самоуправлении не было обеспечено в полном объеме необходимой финансовой
и экономической самостоятельностью муниципальных образований. Именно
поэтому у муниципалитетов постепенно появилась мотивация для участия в
практиках и программах, напрямую взаимоувязанных с привлечением недостающих денежных средств не только из вышестоящих бюджетов, но и средств
населения и местного бизнеса.
В России практика вовлечения населения в бюджетный процесс для решения вопросов местного значения стала активно развиваться около 12 лет
назад. С самого начала и до последнего времени не было скоординированных
механизмов вовлечения населения, отсутствовала единая система регулирования и государственной поддержки. На сегодняшний день различные практики
вовлечения населения в решение вопросов местного значения обозначают общим понятием «инициативное бюджетирование».
При решении вопросов местного значения в проектах инициативного
бюджетирования основополагающей характеристикой является участие населения в процессе его реализации. Без участия населения муниципального образования в распределении бюджетных средств утрачивается сама сущность инициативного бюджетирования. Следующий признак — непосредственное распределение средств муниципальных бюджетных средств — сводится к тому, что в
бюджете муниципального образования выделяется определенное фиксированное количество денежных средств, вопрос о расходовании которых решается с
непосредственным участием населения. Не менее важной отличительной чертой выступает регулярность и ежегодная повторяемость мероприятий инициативного бюджетирования. Использование данного механизма участия граждан
в управлении делами муниципального образования не является разовым мероприятием, напротив, оно должно носить устойчивый и системный характер.
Участие граждан должно осуществляться на постоянной основе, ведь благодаря
этому у населения формируется доверие к проектам, что впоследствии приведет к увеличению количества населения, вовлеченного в решение вопросов
местного значения.
Публичная отчетность о реализации проектов также является необходимой составляющей механизма вовлечения населения в решение вопросов местного значения в проектах инициативного бюджетирования. Как и деятельность
19
органов местного самоуправления, которая является открытой для населения,
мероприятия и их результаты должны быть доступны для ознакомления любому заинтересованному лицу. Необходимым элементом является участие профессиональных субъектов — компетентных должностных лиц — при обсуждении проектов расходования бюджетных средств, для избегания конфликта интересов, когда не все предложенные жителями проекты могут быть реализованы. Для эффективности механизма вовлечения населения необходима регламентация ответственности сторон (как органов местного самоуправления, так и
граждан) за нарушение порядка осуществления процедур, предусмотренных в
рамках бюджетирования14.
Профессионалы некоммерческих организаций осуществляют содействие
населению в понимании сути проблемы и в процессах ее коллективного решения15. Общественные обсуждения и встречи заинтересованных лиц показывают,
что подходы, касающиеся форм непосредственного осуществления населением
местного самоуправления, характеризуемые сотрудничеством между представителями органов местного самоуправления, населением и бизнесом, вносят
положительные и реальные изменения в решение вопросов местного значения.
Обращения к местным сообществам осуществляется не только на этапе становления диалога между населением и органами местного самоуправления, но и на
этапах разработки, реализации и контроля осуществления проекта.
Предоставление населению возможности влиять на процесс распределения бюджетных средств для решения наиболее актуальных для населения проблем, прямое участие в процессах обсуждения и реализации проектов — это
основные мотивы, которые обеспечивают вовлечение населения в решение вопросов местного значения в рамках проектов инициативного бюджетирования.
В свою очередь, успешная реализация проектов инициативного бюджетирования напрямую зависит от того, учли ли мотивационный комплекс населения.
Если население не ощутило полную вовлеченность в процесс принятия решения, то его мотивация снижается.
Одним из факторов успешного развития проектов инициативного бюджетирования является хорошая информационная кампания, с помощью которой
осуществляется воздействие на целевые группы процесса инициативного бюд-
14
Сафонова Е. А. Указ. соч.
15
Певная М. В., Папулова А. А. Партисипативные технологии вовлечения молодежи в
реализацию социальной политики и развитие городов: практики некоммерческого сектора //
Стратегии развития социальных общностей, институтов и территорий : материалы V
Междунар. науч-практ. конф. : в 2 т. Екатеринбург, 2019. Т. 1. С. 31-34. URL:
https://elar.urfu.ru/bitstream/10995/77133/1/978-5-7996-2729-4_1_08.pdf
20
жетирования путем привлечения различных каналов коммуникации и разных
видов контента. Программы инициативного бюджетирования в Российской Федерации представлены на рис. 3.
Инициативное бюджетирование в
Российской Федерации
• Программа поддержки местных инициатив
• Проект «Народный бюджет» (с 2011 года)
• Проект «Народная инициатива»
Рис. 3. Программы инициативного бюджетирования
в Российской Федерации
К решению вопроса взаимодействия с населением на практике подходят
по-разному. Наиболее широкое распространение получили четыре инструмента. Они используются как автономно, так и во взаимосвязи на разных этапах
реализации проектов.
Во-первых, распределение части средств бюджета посредством создания
комиссии. Как правило, в такую комиссию входят 10–20 человек (граждане и
представители органов власти), которые получают право на выдвижение инициатив. Членов комиссии выбирают по жребию или голосованием из предложенных кандидатур.
К «плюсам» этого инструмента можно отнести: оперативность: 10–20 человек быстрее и чаще можно собрать, участникам легче договориться; повышение качества, так как для членов комиссии нередко проводят профильное обучение, что позволяет решать вопросы на более качественном уровне.
Но есть и очевидные «минусы» комиссионного решения вопросов. Прежде всего низкая вовлеченность граждан. Роль основной массы населения в лучшем случае сводится к выбору членов комиссии. Значительна и общественная
нагрузка на членов комиссии. Участие в ее работе требует существенных временных затрат (прохождение обучения, проведение заседаний и т. д.), что не
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]