Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы природоресурсного права. Учебное пособие.pdf
Министерство науки и высшего образования Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего образования
«Тамбовский государственный технический университет»
И. Г. ПИРОЖКОВА, В. А. СУБОЧЕВА
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА
Утверждено Учёным советом университета в качестве учебного пособия
для студентов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»,
всех форм обучения
Учебное электронное издание
Тамбов
Издательский центр ФГБОУ ВО «ТГТУ»
2021
1
УДК 394.4
Пирожкова, И. Г.
П33
ISBN 978-5-8265-2415-2
Раскрывает некоторые теоретико-правовые и процедурные основы природо-
ресурсного права и его подотраслей. Освещаются отдельные проблемные положения
научной доктрины в области экологических и земельных правоотношений, а также
исторические и современные основы понимания права человека на благоприятную
окружающую среду. Снабжено дидактическими схемами, примерными темами
для научных работ обучающихся. Может быть использовано в преподавании курсов
«Экологическое право», «Земельное право», «Аграрное право», «Конституционное
право России», «Административное право» для всех форм обучения.
Предназначено для студентов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»,
всех форм обучения.
ISBN 978-5-8265-2415-2
© Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего образования
«Тамбовский государственный технический
университет» (ФГБОУ ВО «ТГТУ»), 2021
ББК 67.407
П33
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры
«Теория и история государства и права» ФГБОУ ВО «ТГТУ»
Рецензенты:
В. Г. Баев
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории
и истории государства и права
Института права и национальной безопасности
ФГБОУ ВО «ТГУ имени Г. Р. Державина»
А. В. Лапаева
Актуальные проблемы природоресурсного права [Электронный
ресурс] : учебное пособие / И. Г. Пирожкова, В. А. Субочева. – Тамбов :
Издательский центр ФГБОУ ВО «ТГТУ», 2021. – 1 электрон. опт. диск
(CD-ROM). – Системные требования : ПК не ниже класса Pentium II ;
CD-ROM-дисковод ; 38,5 Mb ; RAM ; Windows 95/98/XP ; мышь. –
Загл. с экрана.
УДК 394.4
ББК 67.407
Все права на размножение и распространение в любой форме остаются за разработчиком.
2
Нелегальное копирование и использование данного продукта запрещено.
3
ВВЕДЕНИЕ
Данное издание является пособием, используемым в учебном процессе
в Тамбовском государственном техническом университете в ходе преподавания
экологического, земельного, аграрного, административного и конституционного права.
Основными компетенциями, формируемыми курсом, являются:
1. ОПК-2 – способность применять нормы материального и процессу-
ального права при решении задач профессиональной деятельности.
Данная компетенция предполагает:
знание содержания и действия экономических и правовых механизмов
рационального природопользования и охраны окружающей среды;
знание юридических характеристик земельных правоотношений, видов
и содержания вещных и иных прав в отношении земельных участков, основания их возникновения, изменения или прекращения;
умение определять правовой режим использования и охраны различ-
ных видов природных ресурсов;
умение анализировать земельные правоотношения, определять факти-
ческие обстоятельства, влекущие их возникновение, изменение или прекращение, определять права и обязанности их участников;
владение категориальным аппаратом и терминологией природоресурс-
ного права.
2. ПК-3 – способность принимать решения и совершать юридические
действия в точном соответствии с законодательством Российской Федерации.
Данная компетенция предполагает:
знание системы источников экологического права, структуры и содер-
жания наиболее значимых актов природоохранного законодательства и законодательства в сфере природопользования Российской Федерации;
умение анализировать нормативные правовые акты, регулирующие
отношения в области охраны окружающей среды и рационального природопользования;
владение навыками анализа земельного законодательства и практики
его применения, совершения правореализационных действий в точном соответствии с земельным законодательством Российской Федерации;
владение навыками совершения правореализационных действий в точ-
ном соответствии с положениями законодательства об охране окружающей
среды и рациональном природопользовании и практикой его применения.
В пособии освещаются отдельные проблемные положения научной
доктрины в области природоресурсных правоотношений, а также исторические
и современные основы понимания права человека на благоприятную
окружающую среду.
4
1. ПРАВО ЧЕЛОВЕКА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ
ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
1.1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Длившаяся несколько столетий борьба между личностью и властью,
гражданином и государством дала свои плоды в виде современных стандартов
в области прав и свобод личности. Их закрепление во внутригосударственном
законодательстве является необходимым условием построения демократического, открытого и подлинно свободного общества, правового государства.
Противостояние личности и власти на протяжении развития человечества
часто носило драматический характер, поэтому завоевания предыдущих поколений так ценны для современников.
Права человека и степень их признания и соблюдения представляют
собой один из способов взаимоотношений человека и государства. Именно
по этим обстоятельствам в современном мире можно определить, насколько
демократичным, правовым является то или иное государство.
Жизнь человека тысячелетиями подвергалась опасности. В отсутствии
стабильности человек постоянно испытывал серьёзный, подчас критический
дискомфорт из-за отсутствия признания ценности жизни, прав личности,
а также из-за отсутствия механизмов реализации своих прав.
Интересы личности и власти мыслители пытались разграничить с древ-
нейших времён в целях защиты личности от посягательств власти. Речь шла
о неотъемлемых, естественных правах человека.
Понятие личных прав традиционно связывают с римским правом1.
Права понимались как определённые социальные возможности для чело-
века, дававшие ему потенциал для развития при одном непременном условии:
не мешать развитию других.
В настоящее время понимание прав человека несколько изменилось.
Лебедев В. определяет их следующим образом: «Права человека пред-
ставляют собой нормативную основу взаимодействия людей, координацию их
поступков и деятельности, которая позволяет преодолевать конфликты интересов, противоречия, обеспечивая людям свободный статус. Иначе говоря, права
человека – одно из важнейших средств обеспечения индивидом автономного
статуса в социальной жизни, превращения абсолютной свободы каждого индивида в отдельности в их свободное взаимодействие, в котором свобода приобретает черты осознанной необходимости»2.
В настоящее время в развитии системы прав и свобод человека принято
выделять ряд последовательных этапов3 или «поколений» прав человека.
1
См.: Гусаченко Е. К. История развития представлений о личных правах и свободах
человека и гражданина и их судебной защите / Е. К. Гусаченко // Международный научный
журнал «Инновационная наука». – 2017. – № 2. – С. 105 – 108.
2
Лебедев В. А. Конституционные права и свободы человека и гражданина в современной России: концепция, ограничения, механизм охраны и защиты : монография / В. А. Лебедев. – М. : Проспект, 2016. – 206 с. – С. 8.
3
См.: Конституционное право зарубежных стран : учебник для вузов / под общ. ред.
профессора М. В. Баглая. – М. : Норма, 2001. – С. 81 – 83.
5
Права человека образуют систему, в которой все элементы тесно взаимо-
связаны между собой.
И чтобы понять место и значение исследуемого в настоящей работе права
человека на благоприятную окружающую среду и генезиса его зарождения
и развития, целесообразно кратко рассмотреть структуру этой системы.
Схематично классификация прав человека представлена на рис. 1.
На первом этапе были завоеваны гражданские и политические права.
Они ведут своё начало от реформистских теорий XVII и XVIII вв., связанных
с английской, американской и французской революциями и включают
«…личные права, вытекающие из естественных прав и созданных на основе
позитивного права политических прав»4.
К правам этой категории относятся личные (гражданские) и политические
права: право на свободу вероисповедания, на участие в управлении государственными делами, на равенство перед законом и судом, на жизнь, свободу
и безопасность лица, от своевольного (незаконного) ареста, задержание.
Рис. 1. Поколения прав человека
4
Олейник Н. Н. Историческое развитие поколений «Прав человека» / Н. Н. Олейник,
А. Н. Олейник // Научные ведомости БелГУ. – 2015. – № 14(211). – С. 120 – 128.
6
Первым юридическим документом в истории, который провозгласил всеобщие права человека, историки считают Билль о правах, принятый конгрессом
народных представителей штата Вирджиния в Северной Америке в июне 1776 г.5
В 1789 году в ходе Великой французской революции была провозглашена
«Декларация прав человека и гражданина». В ней абсолютизировались права
человека. Им приписывались атрибуты, до этого принадлежавшие Богу:
вечность и священность6.
Однако говорить о реальном наличии прав и свобод человека и гражданина в современном понимании, как в западных странах, так и в России, не
приходится. Характерным признаком прав и свобод оставалась их декларативность и негарантируемость.
Ко второму поколению прав традиционно относят социально-экономические права, которые сформировались в результате борьбы народов
за улучшение экономических основ жизни, материального благополучия.
К ним относятся право на труд, социальное обеспечение, образование, отдых,
на защиту материнства, детства, медицинскую помощь.
С середины XIX в., когда по Европе прокатилась волна социального
законодательства: пенсии по старости и инвалидности, страхование от несчастных случаев, страхование на случай болезни – всё это явилось началом формирования второго поколения прав человека.
В России права трактовались в основном через религиозные и моральные
нормы, а не через призму правовых актов. Связано это было прежде всего
с наличием крепостничества, которое постепенно приближало статус крепостного крестьянина к статусу раба, лишая его каких-бы то ни было прав.
Реформы 60-х гг. XIX в. значительно расширили права населения Российской империи. Особенно заметный прирост объёма прав произошел у бывшего
крепостного крестьянства. Кроме того, что оно получило право на личную свободу, крестьяне (в составе общины) становились собственниками земли7.
Третье поколение прав часто называют в научной литературе коллективными правами или правами солидарности.
В XX века начался новый этап в истории прав человека, который характеризовался коллективными международными действиями.
Третье поколение солидарных прав «…базируется на двух предыдущих поколениях прав, связывает их между собой и по-новому их концептуализирует»8.
К правам указанной категории относятся: право на развитие, на мир,
независимость, самоопределение, территориальную целостность, суверенитет,
на свободу от колониального гнета, право на достойную жизнь, на здоровую
природную среду, на общее наследие человечества, на коммуникацию.
5
См.: Киричёк Е. В. Становление и развитие прав и свобод человека и гражданина:
философско-правовое измерение / Е. В. Киричёк // Юридическая наука и правоохранительная практика. – 2011. – № 2(16). – С. 13 – 22.
6
См.: Ковалев А. А. Международная защита прав человека : учебное пособие. – М. :
Статут, 2013. – С. 34.
7
См.: Права человека в России: история, теория и практика : учебное пособие /
Д. Т. Караманукян и др. ; отв. ред. и авт. предисл. Д. Т. Караманукян. – Омск : Омская
юридическая академия, 2015. – 307 с. – С. 25.
8
Олейник Н. Н. Историческое развитие поколений «Прав человека» / Н. Н. Олейник,
А. Н. Олейник // Научные ведомости БелГУ. – 2015. – № 14(211). – С. 120 – 128.
7
Эти права называются коллективными или правами солидарности в связи
с тем, что они имеют надгосударственную и наднациональную природу.
Таким образом, изучаемое в настоящей работе право на благоприятную
окружающую среду относится к третьему поколению прав человека и это
не случайно.
Окружающий мир постоянно использовался человеком для удовлетворе-
ния своих нужд. Но на заре развития человечества – это использование было
минимальным и не могло повредить природе. Поэтому осознание важности
экологического благополучия и серьёзности проблем по его сохранению пришло к мировому сообществу не сразу.
С развитием технического прогресса воздействие человека на природу
стало настолько серьёзным, что способно вызывать катастрофы глобального
характера. В настоящее время ни одна страна в мире не способна в одиночку
решать экологические проблемы, так как, например, вредные выбросы химической промышленности в одном государстве могут оказать существенный вред
экологии другого.
В целях уяснения содержания права на благоприятную окружающую
среду, оценки его нынешнего состояния и формулировки приоритетных
направлений его совершенствования целесообразно рассмотреть этапы его развития в России и за рубежом.
В дореволюционной России, как и во всём тогдашнем мире, получила
популярность идея господства человека над природой. Природные объекты,
например, лес, охранялись не с экологической точки зрения, а только в связи
с тем, что представляли какую-то экономическую ценность.
Основы законодательства о природопользовании и охраны окружающей
среды стали закладываться в первые годы советской власти.
В советском периоде истории взаимодействия общества и природы большинство исследователей выделяет три этапа:
– первый этап охватывает 1917 – 1920 гг.;
– второй этап – 1930 – 1950 гг.;
– третий этап – 1960 –1980 гг.
В целом, первый и второй этапы можно охарактеризовать как время станов-
ления основ экологической политики советского государства, которая поначалу
носила фрагментарный характер и обладала недостаточностью системности.
В первые годы советской власти на фоне революционных событий, а иногда и прямых расправ над господствующим классом, зачастую происходила
бесконтрольная рубка лесов, уничтожение парков и рощ просто в ходе расправы с их собственниками.
Гражданская война принесла с собой разруху и нищету, а помимо этого,
нанесла и серьёзный ущерб природе, который выражался в «…бесконтрольной
рубке леса на местах,… почти повсеместно перестали соблюдаться самые элементарные правила охоты»9 и т.д.
9
Макеева Е. Д. Становление системы государственного управления охраной природы
в России в 1917 – 1920-х гг. [Электронный ресурс] / Е. Д. Макеева // Вестник КГУ. – 2016. –
№ 1. – С. 34 – 39. – URL : https://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie_sistemy_gosudarstvennogo_upravleniya_ohranoy_prirody_v_rossii_v_1917_1920_h_gg (дата обращения : 17.02.2021).
8
Государство просто вынуждено было заняться вопросами сохранения
природных ресурсов, особое внимание уделялось охране лесных насаждений,
которые находились в ведении Наркомата земледелия (Наркомзем).
В 2018 году был принят декрет «О лесах»10, регламентировавший исполь-
зование и охрану лесов, которые уже были национализированы на основе
декрета «О земле»11 1917 г.
Положения многих декретов, изданных в процессе подготовки к первому
основному закону страны, вошли в Ленинскую Конституцию 1918 г.
Раздел второй главы пятой Конституции РСФСР 1918 г. содержит пере-
чень прав и свобод, которыми наделяются не все граждане страны, а только
трудящиеся. Права, гарантированные этим документом трудящимся: свобода
совести (ст. 13), свобода выражения мнений (ст. 14), свобода собраний (ст. 15),
свобода союзов (ст. 16), избирательное право (разд. 4).
Таким образом, на тот период государство ещё не готово было задумы-
ваться об экологическом благополучии населения.
Но, тем не менее, некоторые меры для сохранения природных богатств
молодой республикой предпринимались.
В 1918 году для принятия мер по охране водных ресурсов учреждается
Главное управление по рыболовству и рыбной промышленности.
В 1919 году создаётся Центральный комитет водоохранения отдела хими-
ческой промышленности, для исследования водоёмов, куда сливались сточные
воды предприятий.
В 1920 году был издан декрет «Об охоте», в Наркомземе было образовано
Центральное управление охотничьего хозяйства (Центрохота), так как в годы
гражданской войны «…в некоторых регионах России были почти полностью
истреблены многие ценные промысловые виды животных, было необходимо
принять срочные меры по сохранению и восстановлению их численности»12.
В том же году был образован Высший совет народного хозяйства
(ВСНХ), в чьё ведение входила лесная промышленность. Однако, ВСНХ
и Наркомзем хозяйствовали так безграмотно и несогласованно, что к 1920 г.
результатом их деятельности стали «…хаос и разорение лесного хозяйства»13.
Функции охраны природы были возложены на Главное управление научных, научно-художественных и музейных учреждений (Главнаука), являвшееся
подразделением Народного комиссариата просвещения (Наркомпрос).
Представляется, что причиной такого парадоксального решения было то,
что Наркомпрос не мог подходить к вопросам охраны природы с утилитарной
точки зрения, так как не занимался ни в какой мере эксплуатацией и экономической разработкой природных ресурсов.
10
См.: О лесах : Декрет ВЦИК от 27.05.1918 г. (утратил силу) // СУ РСФСР. – 1918. –
№ 42. – Ст. 522.
11
См.: О земле : Декрет II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депу-
татов от 28.10.1917 г. (утратил силу) // СУ РСФСР. – 1917. – № 1. – Ст. 3.
12
Макеева Е. Д. Становление системы государственного управления охраной природы
в России в 1917 – 1920-х гг. [Электронный ресурс] / Е. Д. Макеева // Вестник КГУ. – 2016. –
№ 1. – С. 34 – 39. – URL : https://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie_sistemy_gosudarstven-
nogo_upravleniya_ohranoy_prirody_v_rossii_v_1917_1920_h_gg (дата обращения : 17.02.2021).
13
Там же.
9
Именно Главнаукой были подготовлены проекты положений главнейших
государственных заповедников: Кубанского, Ильменского, Ново-Асканийского,
Астраханского.
В соответствии с первым Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.
на основе «…ясно выраженной революционной воле рабочих и крестьян, право
частной собственности на землю, недра, воды и леса в пределах Российской
Социалистической Федеративной Советской Республики отменено навсегда»14.
В 1924 году организуется Всероссийское общество охраны природы,
которое занималось природоохранными вопросами. Однако возможностей
реального административного влияния на охрану природы у общества было
мало.
В Конституции СССР 1924 г. и Конституции РСФСР 1925 г. специальных
природоохранных норм, как и права на благоприятную окружающую среду,
ещё не было.
В соответствии со ст. 15 Конституции РСФСР 1925 г. устанавливалась
государственная собственность на все природные ресурсы15.
Под конституционное регулирование подпадают только вопросы использования таких природных ресурсов, как земли, недра, леса и воды. Охрана природы в Конституциях не рассматривалась в качестве самостоятельной сферы
общественных отношений. Самого понятия «охрана природы» ещё не существовало.
В сентябре 1929 г. в Москве состоялся первый Всероссийский съезд
по охране природы, на котором собрались представители общественного
природоохранного движения, Академии наук и государственных структур,
в чьё ведение входили природоохранные вопросы: Наркомпрос, Наркомзем,
Наркомторг и др. Однако, серьёзного значения решения съезда не возымели.
Ещё меньше государство стало заинтересовано в природоохранной
деятельности в эпоху индустриализации и во время Великой Отечественной
войны. Мнения о необходимости сохранения природных ресурсов считалось
в 1930 – 1940 гг. чуть ли ни вредным: «…в деятельности советского государства по охране природы окончательно победил утилитарный подход»16.
По-настоящему новая фаза развития прав солидарности наступила после
Второй мировой войны. 10 декабря 1948 г. Генеральная Ассамблея ООН утвердила и провозгласила Всеобщую декларацию прав человека, которая стала первым в истории универсальным документом.
14
Земельный кодекс РСФСР (утв. Постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г.
«О введении в действие Земельного Кодекса, принятого на IV сессии IX созыва») (утратил
силу) // СУ РСФСР. – 1922. – № 68. – Ст. 901.
15
Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Совет-
ской Республики (утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая
1925 г.) (утратила силу) // СУ РСФСР. – 1925. – № 30. – Ст. 218.
16
Макеева Е. Д. Становление системы государственного управления охраной природы
в России в 1917 – 1920-х гг. [Электронный ресурс] / Е. Д. Макеева // Вестник КГУ. – 2016. –
№ 1. – С. 34 – 39. – URL : https://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie_sistemy_gosudarstvennogo_upravleniya_ohranoy_prirody_v_rossii_v_1917_1920_h_gg (дата обращения : 17.02.2021).
10
До принятия Всеобщей Декларации прав человека равенство людей в мире не признавалось. «Содержание Декларации представляет собой 30 статей,
раскрывающих сущность прав, которыми обладают все люди, но во многих
государствах частично или даже в большинстве могут не знать об этом»17.
Права человека в Декларации трактуются как «…равенство всех людей
в их достоинстве»18.
Всеобщая декларация прав человека – это первый международноправовой акт, в котором не только провозглашены, но и систематизированы
основные права и свободы, которые должны быть предоставлены каждому
человеку, вне зависимости от места его проживания. Принятие международным
сообществом такого поистине универсального документа сложно переоценить,
так как был совершён серьёзный прорыв в разработке гражданских прав
человека.
В 1949 году Совмин СССР издал постановление «О мерах борьбы
с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населённых мест», давшее толчок созданию системы нормирования загрязнений атмосферного воздуха. В связи с этим в 1951 г. в СССР впервые в мире были разработаны и утверждены предельно допустимые концентрации (ПДК) для 10 наиболее распространённых химических загрязнителей19.
Большой пласт нормотворческих актов разных уровней был издан в 1960 –
1980 гг.: законы СССР; указы Президиума Верховного Совета СССР; постановления Совета Министров СССР; ведомственные НПА, содержащие государственные, отраслевые стандарты, нормативы и правила.
Впервые о необходимости охраны окружающей среды в современном понимании на конституционном уровне было сказано в Конституции СССР 1977 г.
В соответствии со ст.18 указанной Конституции «…В интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и её недр,
водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте
воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды»20.
И хотя собственно права на благоприятную окружающую среду
в Конституцию СССР 1977 г. включено не было, но косвенно оно выводится
из нескольких положений. Так, в соответствии со ст. 42 указанного основного
17
Наумова Н. В. Всеобщая декларация прав человека и её действие в Российской Фе-
дерации / Н. В. Наумова // Молодой учёный. – 2017. – № 5. – С. 304 – 306.
18
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН
10 декабря 1948) [Электронный ресурс]. – URL : http://www.consultant.ru/document/
cons_doc_LAW_120805/ (дата обращения : 17.02.2021). – Ст. 1.
19
Цховребов Э. С. Новейшая история развития природоохранной деятельности в Рос-
сии [Электронный ресурс] / Э. С. Цховребов, А. Н. Лебин, В. Г Белоусов // Вестник КГУ. –
2012. – № 2. – С. 192 – 196. – URL : https://cyberleninka.ru/article/n/noveyshaya_istoriya_razvitiya_
prirodoohrannoy_deyatelnosti_v_rossii (дата обращения : 17.02.2021).
20
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик
(принята ВС СССР 07.10.1977) (утратила силу) // Ведомости ВС СССР. – 1977. – № 41. –
Ст. 617.