Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы природоресурсного права. Учебное пособие.pdf
11
закона страны гражданам СССР гарантировалось право на охрану здоровья.
Оно обеспечивалось «…бесплатной квалифицированной медицинской помощью,
… развитием и совершенствованием техники безопасности и производственной
санитарии; … мерами по оздоровлению окружающей среды…»21 и т.д.
В состав союзной и республиканской законодательной базы входили
законы СССР: «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных
республик» (1968); «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных
республик» (1970); «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» (1975); законы РСФСР: «Об охране атмосферного воздуха»
(1982); «Об охране и использовании животного мира» (1982) и др.
Государственное управление, учёт и контроль за рациональным использованием природных ресурсов, а также в области охраны природы, были рассредоточены либо в специальных ведомствах при Совмине СССР, либо в союзных министерствах.
Анализируя сложившуюся в 1960 – 1980 гг. систему управления и контроля в сфере охраны окружающей среды, можно выделить ряд положительных
результатов:
– была выстроена чёткая вертикальная структура органов государственного управления, ответственных за природоохранную деятельность;
– существовала чёткая регламентация функций и прав советских государственных служащих, занятых в сфере охраны природы, что сводило коррупционную составляющую к нулю;
– была создана многоступенчатая система контроля за природоохранной
деятельностью министерств и ведомств;
– государством осуществлялось серьёзное финансирование государственной природоохранной системы в стране.
Одновременно с этим необходимо отметить, что главным недостатком
сложившейся в СССР природоохранной структуры было то, что рекомендации
природоохранных комиссий зачастую наталкивались на командно-бюрократическую систему, для которой главным было не сбережение природных ресурсов,
а увеличение конечного продукта при экстенсивных методах хозяйствования:
осуществление хозяйственной деятельности предприятий воспринималось как
гораздо более ценное для общества и государства благо, чем сохранение страдающих от этих предприятий заказников, заповедников и т.д.
В качестве примера можно привести многолетнюю борьбу за сохранение
уникального природного комплекса Самарская Лука, на территории которого
находился Жигулёвский заповедник: с 1968 г. Куйбышевский исполком многократно пытался прекратить вред, наносимый природе находящимся на территории природного комплекса цементного комбината, известкового завода и
нефтепромысла, деятельность которых явно наносила ущерб природе. Однако
множественные обращения исполкома в министерства и ведомства по линии
подчинённости указанных предприятий не давали практически никакого
результата, так как деятельность предприятий была важнее с экономической
21
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик
(принята ВС СССР 07.10.1977) (утратила силу) // Ведомости ВС СССР. – 1977. – № 41. – Ст. 617.
12
точки зрения, чем природная среда. И только в 1984 г. всё же был открыт национальный парк «Самарская Лука», т.е. защитникам природы при активной поддержке местных властей на это потребовалось 16 лет. Но даже после принятия
этого решения уже в 1990 г. комиссия по экологии Куйбышевского горсовета
признала, что «…ни одно из прежде принятых по национальному парку
решений правительства и области полностью не выполнено»22.
Поэтому, анализируя сложившуюся в СССР к концу 1980 гг. природоохранную систему, следует признать, что существенными её недостатками были:
– ориентация государства прежде всего на потребности производства;
– большинство предприятий, способных навредить природе, находилось
в подчинении центральных ведомств;
– чем большее значение имела продукция предприятия для государства,
тем меньше внимания оно обращало на нанесение этим предприятием вреда
природе;
– отсутствие реальной власти у региональных органов (комиссий)
по защите природы.
В результате природоохранная деятельность становилась малоэффективной: планировались экологические меры, на них выделялись довольно большие
средства по линии Минсельхоза, Минводхоза, Минхимпрома, но конечная цель –
сохранение природной среды и улучшение её состояния – оставалась недостигнутой.
Поэтому провозглашенная в Конституции РСФСР 1977 г. норма
об охране здоровья путём оздоровления окружающей среды была больше
декларативной, чем гарантированной.
Идея о неразрывной связи комплекса прав и свобод и недопустимости
пренебрежением одних прав за счёт других получила своё дальнейшее развитие
в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1986 г., в тексте которой прямо говорится: «…все права человека и основные свободы неделимы
и взаимозависимы и что для содействия развитию должно уделяться одинаковое внимание и первостепенное значение осуществлению, содействию и защите
гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав
и что вследствие этого содействие, уважение и осуществление некоторых прав
человека и основных свобод не может служить оправданием отказа в других
правах человека и основных свободах»23.
По силе воздействия и масштабам негативных последствий для всего
живого экологические проблемы приобретают приоритетный характер во всём
мире.
Это хорошо осознает мировое сообщество. Кроме ранее упомянутых
международных нормативно-правовых документов, существует и ещё множество актов, посвящённых экологической безопасности.
22
Макеева Е. Д. Становление системы государственного управления охраной природы
в России в 1917 – 1920-х гг. [Электронный ресурс] / Е. Д. Макеева // Вестник КГУ. – 2016. –
№ 1. – С. 34 – 39. – URL : https://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie_sistemy_gosudarstven-
nogo_upravleniya_ohranoy_prirody_v_rossii_v_1917_1920_h_gg (дата обращения : 17.02.2021)
23
Декларация о праве на развитие. Принята резолюцией 41/128 Генеральной Ассамблеи от 4 декабря 1986 г. [Электронный ресурс]. – URL : http://base.gara№t.ru/2565333/ (дата
обращения : 17.02.2021).
13
Например, Стокгольмская декларация по окружающей среде (1972 г.),
которая «…возвела право на благоприятную окружающую среду в ранг международного принципа»24 и многие другие акты.
В 1992 году в Рио-де-Жанейро прошла Конференция ООН по охране
окружающей среды и развитию, принявшая Декларацию, в которой
«…охарактеризованы основные экологические проблемы Земли и намечены
пути их решения на основе концепции устойчивого развития»25.
Решение глобальных экологических проблем носит международный
характер и возможно лишь при объединении усилий всех стран.
Не осталась в стороне и Российская Федерация.
Конституция РФ гарантирует каждому право на благоприятную окружа-
ющую среду26.
Таким образом, по настоящему параграфу можно сделать ряд выводов:
1. В развитии системы прав и свобод человека принято выделять ряд по-
следовательных этапов: первыми были завоеваны гражданские и политические
права, на втором этапе – социально-экономические права и на третьем этапе –
права солидарности, имеющие надгосударственную природу. Право на благоприятную окружающую среду относится к третьему поколению прав человека.
2. Выделяют ряд этапов развития указанного права в советском периоде:
первый с 1917 – 1920 гг., второй – 1930 – 1950 гг., третий – 1960 – 1980 гг.
Современный этап развития указанного права в отечественном правовом поле
берет своё начало с 1990 гг. ХХ в.
3. Впервые на конституционном уровне необходимость охраны окружа-
ющей среды как составляющей заботы государства о здоровье его граждан прозвучала в Конституции РСФСР 1977 г. Но собственно права человека на благоприятную окружающую среду в современном его понимании, данный закон
ещё не содержал.
4. Впервые право каждого на благоприятную окружающую среду, досто-
верную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого
здоровью или имуществу экологическим правонарушением, гарантировала
Конституция РФ 1993 г.
1.2. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
Благодаря развитию науки и техники человечество получило бонусом
к прогрессу радиацию, электромагнитные волны и поля, ультразвук, высокие
шумовые нагрузки, химизацию промышленности и сельского хозяйства, накоп-
24
Гаджиалиева Н. Ш. Понятие и содержание права на благоприятную окружающую среду
в законодательстве России / Н. Ш. Гаджиалиева // Закон и право. – 2020. – № 11. – С. 95 – 98.
25
Тонков Е. Е. Международно-правовые основания формирования в России системы
экологической безопасности / Е. Е. Тонков, В. Ю. Туранин, Л. А. Пожарова // Научные ведомости БелГУ. Сер.: Философия. Социология. Право. – 2015. – № 2(199). – С. 126 – 133.
26
См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020
№ 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 31. – Ст. 4398.
14
ление отходов производства, вредные выбросы в атмосферу промышленных
гигантов, а также автомобильного и другого транспорта.
Кроме того, подобная ситуация не может не влиять на здоровье человека.
По данным Всемирной организации здравоохранения «…к ведущим факторам,
обусловливающим как индивидуальное, так и общественное здоровье населения, относится состояние окружающей среды»27.
Например, ежегодно в мире погибают около 8 млн. человек от онкологических заболеваний, причём факторы окружающей среды в 19% подобных случаев играют решающую роль при формировании данного заболевания28.
Проблема сохранения окружающей среды имеет мировое значение.
В настоящее время в конституциях более чем 150 государств провозглашено право граждан на благоприятную окружающую среду29.
Право на благоприятную окружающую среду занимает важное место
в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в России.
Оно «…представляет собой интегральный институт, включающий одновременно и комплексное право (совокупность экологических конституционных
прав), и конституционно-правовую гарантию права на охрану здоровья»30.
Поэтому право на благоприятную окружающую среду – один из самых
молодых и стремительно развивающихся конституционных институтов.
Согласно ст. 42 Конституции РФ «…каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим
правонарушением»31.
Анализируя указанную статью Конституции РФ, можно выделить три самостоятельных экологических права, составляющих ее, которые для наглядности представлены на рис. 2.
Все три права самостоятельны, но при этом тесно связаны между собой.
Обращает на себя внимание формулировка круга лиц, на которых распространяется рассматриваемое право: Конституцией РФ используется в этой связи слово «каждый».
27
Окружающая среда и здоровье человека [Электронный ресурс] / Е. В. Анганова,
Л. А. Степаненко, О. В. Колбасеева, М. Ф. Савченков / Сиб. мед. журн. (Иркутск). – 2015. –
№ 1. – С. 122 – 125. – URL : https://cyberleninka.ru/article/n/okruzhayuschaya_sreda_i_zdorovie_
cheloveka (дата обращения : 19.02.2021).
28
См.: Влияние окружающей среды на здоровье человека [Электронный ресурс]. –
URL : http://cgonrospotrebnadzor.ru/content/62/781/ (дата обращения : 19.02.2021).
29
См.: Краснова И. О. Право на благоприятную окружающую среду как конституционное и Экологическое право [Электронный ресурс] / И. О. Краснова // Актуальные
проблемы российского права. – 2019. – № 8(105). – С. 165 – 175. – URL : https://
cyberleninka.ru/article/n/pravo_na_blagopriyatnuyu_okruzhayuschuyu_sredu_kak_konstitutsionnoe_i_
ekologicheskoe_pravo (дата обращения : 19.02.2021).
30
Тонков Е. Е. Международно-правовые основания формирования в России системы
экологической безопасности / Е. Е. Тонков, В. Ю. Туранин, Л. А. Пожарова // Научные ведомости БелГУ. Сер.: Философия. Социология. Право. – 2015. – № 2(199). – С. 126 – 133.
31
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020
№ 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 31. – Ст. 4398.
15
Рис. 2. Экологические права по Конституции РФ
Это означает, что право на благоприятную окружающую среду распро-
страняется на всех лиц, находящихся на территории Российской Федерации,
безотносительно к категории гражданства, т.е. на граждан России, иностранных
граждан и лиц без гражданства.
Право на благоприятную окружающую среду затрагивает основы жизне-
деятельности современного человека, его реализация крайне необходима для
поддержания нормальных экологических и экономических условий жизни.
Право на благоприятную окружающую среду «…следует рассматривать,
как постоянно реализующуюся правовую возможность пользоваться некоторыми
социальными благами, а именно, возможностью существования в незагрязнённой природной среде и получением достоверных сведений о её состоянии»32.
Это конституционное право предусматривает необходимость поддержа-
ния определённого качества окружающей среды, т.е. чистоты воздуха, воды,
почвы в соответствии с санитарно-эпидемиологическими стандартами.
Чтобы указанное конституционное право не оставалось только красивой
декларацией, оно должно обеспечиваться отраслевым законодательством и
подкрепляться конкретными мерами со стороны государства:
– выработка определённых нормативов качества окружающей среды;
– контроль за их соблюдением;
– недопущение экологических и техногенных катастроф;
– эффективное устранение их последствий, если они всё же произошли.
Для наглядности система экологического отраслевого законодательства
представлена на рис. 3.
32
Снимщиков К. А. К вопросу о праве на благоприятную окружающую среду и на достоверную информацию о ней / К. А. Снимщиков, С. М. Тутарищева, С. К. Цеева //
Colloquium-jour№al. – 2019. – № 24(48). – С. 195 – 197.
16
Рис. 3. Система экологического законодательства РФ
Таким образом, федеральное законодательство в сфере охраны окружаю-
щей среды условно подразделяется на общее и специальное.
Важнейшим общим нормативно-правовым актом федерального уровня
следует считать федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г.,
согласно которому законодатель определил правовые основы государственной
политики в области охраны окружающей среды.
Одновременно с этим в отечественном правовом поле существует ещё
ряд специальных федеральных законов, предусматривающих охрану атмосферного воздуха, животного мира и заповедных территорий, морской среды,
а также земель и недр.
Так же особое место в отечественном экологическом законодательстве
занимают кодифицированные нормативно-правовые акты: Водный кодекс РФ,
Лесной кодекс РФ.
Систему экологического законодательства на следующей ступени логично продолжают указы Президента, акты Правительства, ведомственные акты,
а также законы отдельных субъектов РФ.
Для наглядности основные понятия, используемые в ст. 1 ФЗ «Об охране
окружающей среды», изображены на рис. 4.
Таким образом, федеральный закон «Об охране окружающей среды»
чётко определил такие понятия, как окружающая среда, природная среда
и её компоненты, охрана окружающей среды.
17
Рис. 4. Основыные понятия, используемые в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»
И, наконец, охрана окружающей среды в соответствии с исследуемым
федеральным законом – это «…деятельность органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и
некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на
сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и
воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию
её последствий»33.
Чёткость, с которой федеральный закон определил перечисленные выше
и некоторые другие используемые им понятия, является его несомненным достоинством, так как позволяет одинаково интерпретировать их в любых обстоятельствах.
С другой стороны, следует отметить, что у ряда исследователей возникают обоснованные претензии к упомянутой выше дефиниции «благоприятная
окружающая среда» в связи с её неопределённостью. Так, исследователи обращаю внимание на «…отсутствие чётких критериев определения состояния
благоприятной окружающей среды…»34.
33
Об охране окружающей среды : федер. закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред.
от 30.12.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) // Собрание законодательства РФ. –
2002. – № 2. – Ст. 133.
34
Гаджиалиева Н. Ш. Понятие и содержание права на благоприятную окружающую среду
в законодательстве России / Н. Ш. Гаджиалиева // Закон и право. – 2020. – № 11. – С. 95 – 98.
18
Пытаясь выделить критерии благоприятной окружающей среды, разные
исследователи предлагали сосредоточить внимание на таких показателях,
как чистота, ресурсоёмкость, видовое и ландшафтное разнообразие, уровень
здоровья населения. Однако перечисленные выше и многие другие критерии
не всегда удовлетворяют требованию объективности. Поэтому вопрос уточнения критериев благоприятности окружающей среды на настоящее время остаётся открытым.
Ещё одним важным качеством ФЗ «Об охране окружающей среды» является то, что в ст. 3 он перечисляет основные принципы охраны окружающей
среды. К ним закон относит:
– соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
– обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
– научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения
устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
– охрану, воспроизводство и рациональное использование природных
ресурсов;
– ответственность органов государственной власти и органов местного
самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды;
– платность природопользования и возмещение вреда окружающей
среде;
– независимость государственного экологического надзора;
– презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной
и иной деятельности;
– обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
– обязательность проведения проверки проектов, обосновывающих
хозяйственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие
на окружающую среду;
– учёт природных и социально-экономических особенностей территорий
при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности;
– приоритет сохранения естественных экологических систем, природных
ландшафтов и природных комплексов;
– допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды;
– обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области
охраны окружающей среды;
– обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды
органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических
и физических лиц;
19
– сохранение биологического разнообразия;
– обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей
среды;
– запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации
проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических
систем;
– соблюдение права каждого на получение достоверной информации
о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений,
касающихся их прав на благоприятную окружающую среду;
– ответственность за нарушение законодательства в области охраны
окружающей среды;
– организацию и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;
– участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды;
– международное сотрудничество Российской Федерации в области
охраны окружающей среды;
– обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и деятельность, мер по предотвращению и уменьшению негативного воздействия
на окружающую среду35.
Таким образом, рассматриваемый федеральный закон подробным образом предусмотрел основополагающие идеи, на которых должна основываться
любая хозяйственная и иная деятельность с учётом необходимости соблюдения
права каждого на благоприятную окружающую среду.
Любому хозяйствующему субъекту, способному в ходе своей деятельности оказывать негативное воздействие на окружающую среду, при его постановке на государственный учёт присваивается специальная категория в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды».
Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду,
в зависимости от уровня такого воздействия, подразделяются по закону на четыре категории. Категории присваиваются от большей к меньшей, т.е. объекты,
оказывающие самое негативное воздействие на окружающую среду, маркируются категорией I, а минимальное воздействие – категорией IV. От категорий
опасности предприятий зависит проведение и периодичность их плановых проверок контролирующими органами, а также размер взносов взнос за негативное
воздействие на окружающую среду.
Кроме хозяйствующих субъектов, ФЗ «Об охране окружающей среды»
предусматривает права и обязанности всех граждан по её сохранению.
35
См.: Об охране окружающей среды : федер. закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред.
от 30.12.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) // Собрание законодательства РФ. –
2002. – № 2. – Ст. 133.
20
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды»
граждане России имеют право:
– создавать общественные объединения, осуществляющие деятельность
в области охраны окружающей среды;
– направлять обращения в органы власти и местного самоуправления
Российской Федерации о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по её охране;
– принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам
охраны окружающей среды;
– выдвигать предложения о проведении общественной экологической
экспертизы и участвовать в её проведении;
– оказывать содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
– обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды;
– предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
– осуществлять другие предусмотренные законодательством права36.
Одновременно с предоставлением перечисленных выше прав, рассматриваемый федеральный закон в соответствии с ч. 3 ст. 11 налагает на граждан ряд
обязанностей, а именно:
– сохранять природу и окружающую среду;
– бережно относиться к природе и природным богатствам;
– соблюдать иные требования законодательства37.
Примечательно, что после принятия в 2002 г. федерального закона
«Об охране окружающей среды» в него многократно вносились изменения.
Всего законодателем было издано 54 федеральных закона, вносивших правки
в него, в том числе 4 федеральных закона только за 2020 г. Это говорит
о постоянных и настойчивых попытках законодателя совершенствовать отраслевое экологическое право.
Рассмотрев право на благоприятную окружающую среду, целесообразно
несколько подробнее остановиться на двух смежных экологических правах,
содержащихся в Конституции РФ:
– право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды;
– право на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу
экологическим правонарушением.
Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды
может быть рассмотрено в широком и узком смысле.
36
См.: Об охране окружающей среды : федер. закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред.
от 30.12.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) // Собрание законодательства РФ. –
2002. – № 2. – Ст. 133.
37
Там же.